中國科學院法律主體性質及其立法重構*

肖尤丹 劉海波 肖 冰

1 中國科學院科技戰略咨詢研究院 北京 100190 2 中國科學院大學 公共政策與管理學院 北京 100049

中國科學院法律主體性質及其立法重構*

肖尤丹1,2劉海波1,2肖 冰1

1 中國科學院科技戰略咨詢研究院 北京 100190 2 中國科學院大學 公共政策與管理學院 北京 100049

由于歷史原因，中科院法律主體性質從《中國科學院暫行組織章程（草案）》開始就存在著模糊的傾向。現有法律主體性質的制度性確認，缺失基礎性的法律內涵，使得中科院法律主體性質穩定性和權威性不足，從而難以滿足中科院治理體系現代化的客觀需求。因此，從應然和實然的角度，建議盡快通過專門性立法確認法律主體性質，設立專門性國立科研機構法人主體，以及明確行政管理授權等方面重構中科院法律主體性質。

中國科學院，國家科研機構，法律主體，科技立法

加快完善現代院所治理體系是當前我國科研機構改革的重要方向，2016 年 5 月中共中央、國務院印發的《國家創新驅動發展戰略綱要》提出，在建設世界一流科研院所的背景下，要“明晰科研院所功能定位，增強在基礎前沿和行業共性關鍵技術研發中的骨干引領作用”，“健全現代科研院所制度，形成符合創新規律、體現領域特色、實施分類管理的法人治理結構”。在此之前，“完善科研院所法人治理結構，推動科研機構制定章程，探索理事會制度，推進科研事業單位取消行政級別”，也已經被列入中共中央辦公廳、國務院辦公廳 2015 年 9 月制定的《深化科技體制改革實施方案》中。《“十三五”國家科技創新規劃》則將“按照事業單位分類改革方案，繼續深化公益類科研院所改革，建設完善法人治理結構，推動科研機構實行章程管理，健全規章制度體系，逐步推進科研去行政化”作為近 5 年建立高效研發組織體系的重要任務。

從現代院所治理體系的政策含義看來，治理體系不但應包括以科研組織內部管理和運行為內容的內部法人治理結構，更應當包括那些直接決定科研組織法律性質、功能定位及其權利義務的外部法律治理關系。實際上，組織內部治理結構往往并非由其內部自發自主建構，而更多是對組織的外部治理關系的組織化回應。以公司制度為例，由于“有限責任公司”與“股份有限公司”的法律主體性質不同，法律對其組織設立、運行的要求也不盡相同，于是與之相適應的公司內部法人治理結構也就必然不同。由此推知，邏輯清晰、權責明確的外部法律治理關系，是健全現代科研院所制度、完善院所法人治理結構的前提條件。

但是很長時期以來，科研機構改革存在本末倒置的情況——強調重視機構內部管理體制機制改革創新，而輕視甚至忽視對內部管理機制發揮決定性作用的外部治理制度的必要完善。比如，中科院作為新中國最早創設的國家戰略科技力量[1]，在支撐和服務國家發展中始終發揮著不可替代的重要作用。然而，當前對于應當如何理解中科院作為國家科研機構的法律主體性質，其可在多大范圍和程度上行使法律法規或公共政策授予的行政或公共管理職權，以及其具有什么樣的合法權利與特定義務，卻并未得到正式立法的明確回應。因此，在加強完善現代院所治理體系的背景下，結合歷史事實和現實制度系統分析中科院法律主體性質并對其進行立法重構，就成為明確中科院組織機構改革外部法律治理關系的關鍵。

1 歷史中的中科院法律主體性質

由于不同歷史時期，黨和國家對國立科研機構功能和性質的認識有所差異，從而導致中科院的法律主體性質經歷過多次變遷，其中既有基于法律的確認與規定，也有由于政策法律不分的歷史原因導致的法律性質主體確認。而且，從 1950 年制定《中國科學院暫行組織章程（草案）》開始，中科院法律主體性質就存在著法律含義模糊的傾向，從而使得其法律主體性質在一定程度上存在著缺乏必要的立法支撐和制度保障的問題，即使后續通過自主訂立章程的方式，也難以解決外部法律治理關系穩定性、約束性、權威性不足的問題。

1.1 1949 年《中央人民政府組織法》確認的主體性質―中央政府組成部門

自中科院建立之始，其作為中央政府組成部門的定位就已經為《中央人民政府組織法》等法律法規和中央政府行政公文所確認。1949 年 9月27日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中央人民政府組織法》，第十八條明確規定，科學院與文化部、教育部、衛生部、新聞總署和出版總署等并列為政務院下設的組成部門，由政務院文化教育委員會指導其工作，并負責主持本部門的國家行政事宜。該法第十九條還規定，“各部、會、院、署、行，在自己的權限內，得頒發決議和命令，并審查其執行”，授權以必要方式行使國家行政權力。在科學院的法律主體性質和隸屬關系得以確立后，中央人民政府委員會第三次會議正式任命了科學院的院長及副院長，政務院第二次會議決定確定了科學院的名稱為“中國科學院”。1949 年 11月1日，根據《中央人民政府組織法》，作為領導全國科學研究的行政部門，中科院正式成立[2]。

同時，中科院也依據《中央人民政府組織法》第二十一條和《政務院及其所屬各機關組織通則》起草了《中國科學院組織條例草案》。 1949 年 11月4日時任院長郭沫若向政務院上報的條例草案第一條就依法明確了中科院的行政隸屬關系，即“隸屬于政務院，受文化教育委員會指導，對政務院及文化教育委員會負責并報告工作”①科學院組織條例草案. 中科院關于編制組織條例、人員編制以及各局暫行組織規程、意見. 中國科學院檔案, 編號: 50- 2- 3L: 第9頁。1950 年 4月 28日，政務院核準了《中國科學院暫行組織條例草案》②按照1949年12月2日政務院第九次政務會議通過，1949年12月2日中央人民政府委員會第四次會議批準的《政務院及其所屬各機關組織通則》第十條的規定，“各機關擬定之組織條例，經政務院核準后，可先試行若干時期，再送請中央人民政府委員會批準”，再次確認了中科院作為政務院組成部門、受政務院文化教育委員會指導的工作體制，規定中科院“受政務院之領導及政務院文化教育委員會之指導，以實現新民主主義的文化教育政策為基本任務，有計劃的發展自然科學并提倡用科學的歷史觀點推進社會科學的研究，以服務于國家建設并提高中國的學術水平”③李真真. 中國科學院史事匯要（1950年）. 中科院院史文物資料征集委員會辦公室, 1994-6: 134.。

自此，《中央人民政府組織法》為建立中科院提供了法律依據，明確了中科院法律性質和行政隸屬關系。《政務院及其所屬各機關組織通則》決定了中科院組織機構方式及其行政職能，即在院長領導下設立辦公廳和其他職能局。相關文獻顯示，1950 年的“中國科學院組織系統表”明確中科院的上級直屬單位即為當時的政務院，下轄辦公廳、計劃局、編譯局、聯絡局、各種委員會、各種研究所、室等[3]。

1.2 1954 年中央批示確認的主體性質―全國科學研究中心

1953 年 11月19日，中科院黨組向中共中央報送了《關于目前科學院工作的基本情況和今后工作任務給中央的報告》，建議解除中科院的行政管理職責，并提出了成立秘書處、設立學術委員會和籌備學部 3 項具體措施[4]。1954 年 3月8日，中共中央對科學院黨組的報告作出批示，明確“科學院是全國科學研究的中心”，其任務是“除了應以主要力量組織本院的科學研究工作外，還必須聯系全國科學工作者，協助各方面的科學研究工作”，國家計委負責審查中科院、生產部門和高等院校的研究計劃[2]。

該批示認為，我國科學研究事業實際存在中科院、生產部門與高等學校三方面的力量，它們的研究工作應有適當分工[5]。大體上，中科院主要是研究基本的科學理論問題和解決對于國民經濟具有重要意義的關鍵性的科學問題[6]。生產部門的科學研究機構，主要是解決生產中的實際技術問題。高等學校則視具體條例，研究基礎的科學理論或生產實際中的科學問題[7]。關于這 3 方面的研究計劃，批示指出“國家計委應負責審查”，“以便解決科學研究與生產實踐的結合問題以及各方面在科學研究工作中分工配合問題”[8]。這一中央批示實際上就已經重新界定了中科院的性質和任務，解除了中科院難以承擔的歸口管理全國科學研究工作的政府職能。

1.3 1954 年《國務院組織法》的確認―國務院指導的最高學術機關

中共中央 1954 年 3月8日批示的內容在之后被立法所接受——1954 年 9月，全國人民代表大會第一屆第一次全體會議通過了《憲法》和《國務院組織法》，其中中科院已不再是組成國務院的政府部門。同年 11月10日發布的《國務院關于設立、調整中央和地方國家行政機關及其有關事項的通知》設專條說明，原屬于中央人民政府政務院的中科院今后不再作為國務院的組成部分，但其工作仍受國務院指導。

自此，中科院不再是中央政府的行政部門，而是作為國家最高學術機關和全國科學研究的中心，并在國務院的領導下進行工作。但是，由于新的《國務院組織法》中卻沒有確定由哪個部門具體承接科學院的行政職能負責國家宏觀科技管理工作，“暫時留下了一個耐人尋味的空白”[9]，實際上中科院此后仍然長期承擔了國家科技行政管理機關的部分職能。比如，1955 年 8月5日國務院全體會議第十七次會議通過，1955 年 8月31日國務院發布的《中國科學院科學獎金暫行條例》，作為新中國成立以后對自然科學和社會科學研究成果給予獎勵的首個條例，其中中科院就承擔了政府科技獎勵機關的行政職能。

在“文革”期間，甚至還出現了中科院再次完全行使國家科技管理職能的特殊情況。1970 年 7月，按照中共中央和國務院的要求，中科院與國家科委、全國科協和科技干部局合并，成立新的中國科學院[10]。在原中國科學院機構的基礎上，設立科研生產一組，承擔原國家科委的全國性科學技術的管理工作。直到 1977 年 9月中共中央批準重新建立國家科委，中科院才不再承擔國家科委的職能[11]。

2 中科院法律主體性質確認的制度現狀

自改革開放以來，中科院的法律主體性質主要是由國家機構管理的行政規范性文件和中科院自身的治理文件來實現確認。其中，1999 年 1月 23日國務院辦公廳發布的《中國科學院職能配置、內設機構和人員編制規定》和由中科院自行制定的《中國科學院章程》分別從外部制度和內部治理的角度，對中科院的法律主體性質給出了部分界定。

2.1 國務院直屬事業單位

從目前外部制度的確認來看，中科院現有法律主體性質的核心是“國務院直屬事業單位”，這一性質界定源于改革開放之后的數次國家機構管理規范性文件的直接表述。“國務院直屬事業單位”的定性，更多是反映了國家對中科院行政隸屬關系和組織形態的定位，但缺乏對其法律性質及權利義務的規定。

1998 年國務院首次發布的《國務院關于機構設置的通知》（國發〔1998〕5 號）的文件中明確提出，“中國科學院是國務院直屬事業單位”。1999 年 1月23日國務院辦公廳據此制定發布的《中國科學院職能配置、內設機構和人員編制規定》，進一步明確“根據《國務院關于機構設置的通知》，設置中國科學院，為國務院直屬事業單位”，“中國科學院是國家自然科學最高學術機構和全國自然科學與高新技術綜合研究與發展中心”。2003年、2008 年、2013 年國務院 3 次修訂發布的《國務院關于機構設置的通知》（國發〔2003〕8號、國發〔2008〕11號、國發〔2013〕14號）文件中，都確認中科院屬于“國務院直屬事業單位”，與新華通訊社、中國社會科學院、中國工程院、國務院發展研究中心、國家行政學院、中國地震局、中國氣象局、國家自然科學基金委員會等性質相同。

2.2 中央人民政府設立的綜合性國家科研機構

由于在立法層面上長期缺乏制度確認，1981年之后中科院就主要通過章程等內部治理制度來體現和確定自身法律主體性質。內部治理制度對于中科院法律主體性質的表述，更多是體現了當前中科院在國家創新體系中的功能定位和中科院設立歷史的客觀事實。

1981 年 5月，中科院第四次學部委員大會通過并正式發布的《中國科學院試行章程》就將“中國科學院是國家自然科學的最高學術機構”和“全國自然科學的綜合研究中心”明確寫入[5]。2005 年 12月 28日中科院院務會議通過的《中國科學院章程》，在繼承《中國科學院試行章程》的基礎上，進一步提出“中國科學院由學部和院屬機構組成，是國家自然科學最高學術機構，在科學技術方面的最高咨詢機構，自然科學與高技術綜合研究發展中心”。

2016 年 7月20日，中科院院務會議通過了最新一次的《中國科學院章程》修訂。新修訂的章程規定，“中國科學院是中央人民政府設立的綜合性國家科研機構，是國家自然科學最高學術機構、科學技術最高咨詢機構、自然科學與高技術綜合研究發展中心，是集科研院所、學部、教育機構于一體的國家戰略科技力量”，該表述進一步豐富其內部治理制度定位。

3 現有法律主體確認方式及性質界定的不足

雖然，1998 年《國務院關于機構設置的通知》和1981 年后中科院制定（修訂）的本機構章程對于明確國家與中科院的關系起到了重要的作用，但是這對于從立法層面明確中科院的法律主體性質仍然存在相當差距。

3.1 無專門性立法確認法律性質的缺憾

從歷史發展來看，中科院的機構組織方式與我國政治體制和科技體制的發展緊密相連，是在改革實踐中走出了一條具有中國特色的國家科研機構發展道路。從現有的體制來看，由于我國尚未建立系統、完整的科技法律體系，規范國家科研機構的法律法規長期缺位④，導致中科院作為“中央人民政府設立的綜合性國家科研機構”的地位無法獲得必要的立法確認。一方面，中科院在集中解決新興、交叉、綜合性的前沿科學問題及聚焦未來技術發展前沿中，需要建立健全與其科技創新發展水平和科學規律要求的靈活、差異化的組織機制和資源配置能力；另一方面，中科院服務國家科技戰略需求的使命職責又要求其組織機構發展必須符合國家發展要求，而這都要求專門性的法律主體制度保障。

而且由于當前國家科研機構與高等學校在立法保障上的不平衡，某種程度上已經導致了國家科研機構發展面臨的組織機制、人才培養、經費管理、支撐保障等諸多方面的制度性劣勢，正在不斷影響和制約中科院等國家科研機構戰略性作用的發揮。與國家科研機構缺乏專門性立法保障不同，《高等教育法》規定了高等教育的基本制度，明確了高等學校設立、組織和活動的法律依據，并以法律的形式確定了高等教育的投入和條件保障制度[12]。同時，自2011年開始的高等學校章程制訂活動，進一步依據《高等教育法》明確了高等學校的辦學自主權，保障高等學校根據教育規律和學校建設實踐開展各項活動的合法權利[13]，有效激發了高等學校組織創新、機制創新的巨大制度活力。

從世界范圍來看，以專門性立法或者法律專門章節確定國家戰略科技力量的法律主體性質已經成為各國科技立法的基本模式，是國家科技治理法制化不可或缺的重要內容，是一國公共科研體系法治化的直接體現。就目前掌握的情況，至少 30 個國家和地區有關于國家科研機構（national research centers or institutes）的專門性立法或者法律專章，超過 40 個國家和地區制定了關于國家科學院（national academy of sciences）的憲法性文件、專門性法律或者法規。

在國家科研機構立法方面。比較有代表性的境外制度包括：美國設立和改革國立科研機構的《國家標準與技術研究院法》（National Institute of Standards and Technology Act）、《國家衛生研究院改革法》（National Institutes of Health Reform Act of 2006）；波蘭全面改革國立科研機構體系的《國家研究與發展中心法》（ACT of 30 April 2010 on the National Centre for Research and Development）和《科研機構法》（Act of 30 April 2010 on Research Institutes）；澳大利亞設立與規范國立科研機的《科學與工業研究法》（Science and Industry Research Act 1949）、《澳大利亞核科學技術組織法》（Australian Nuclear Science and Technology Organisation Act 1987）、《澳大利亞海洋科學研究所法》（Australian Institute of Marine Science Act 1972）、《科研機構法 2002 修正案》（Research Agencies Legislation Amendment Act 2002）；日本設立與規范全部國立研究開發法人專門性組織立法《國立研究開發法人產業技術綜合研究所法》《國立研究開發法人科學技術與振興機構法》《國立研究開發法人理化學研究所法》等 21 部法律；法國為規范法國其國家科研中心組織及其運行制定的《法國國家科研中心令》（Décret n 82-993 du 24 novembre 1982 portant organisation et fonctionnement du Centre national de la recherche scientifique）。除此以外，捷克、土耳其、埃及、希臘、韓國、印度、馬來西亞、印度尼西亞等國家也都采取單獨立法方式確定國家科研機構法律性質及其治理體系，甚至肯尼亞、尼日利亞和塞舌爾等科技并不發達的國家也制定了國家科研機構專門立法。

在國家科學院立法方面。比較有代表性的境外制度包括：《美國科學院設立法》（An Act to Incorporate the National Academy of Sciences），波蘭規范國家科學院組織和運行的《波蘭科學院法》（ACT of 30 April 2010 on the Polish Academy of Sciences），此外還有《白俄羅斯科學院法》《匈牙利科學院法》《南非科學院法》《希臘科學院設立法》《捷克科學院法》《愛沙尼亞科學院法》《芬蘭科學院法》《馬來西亞科學院法》《斯里蘭卡科學院法》《斯里蘭卡科學院組建法》《智利科學院條例》，以及《新西蘭皇家學會法》《英國皇家學會御令》《澳大利亞科學院皇家御令條例》《愛爾蘭皇家科學院御令條例》《韓國科學技術院法》等。

3.2 事業單位主體性質與實際功能的偏差

按照 2016 年修訂后的《中國科學院章程》，從內部關系來看，中科院由中科院機關、學部、所屬科研院所和教育機構構成，其中中科院機關、所屬科研院所和教育機構均具備獨立法人地位，其相互之間的關系最為錯綜復雜。具體來看，中科院機關依據國務院辦公廳《關于印發中國科學院職能配置內設機構和人員編制規定》（國辦發〔1999〕6 號），代表中科院對內行使行政管理職權，同時代表中科院對外履行國務院直屬事業單位的職責，并且依法承擔中科院作為事業單位法人的民事權利義務⑤。所屬科研院所按照《中國科學院章程》和《中國科學院研究所綜合管理條例》的規定，“為國家科研機構，具有科技創新自主權和管理自主權，是面向全國開放的公共研究平臺”，但是中科院通過機構設立、負責人任免、人事管理、財務資產管理和科技管理等方式對研究所行使行政管理、宏觀指導和監督的權力。比如：研究所由中科院“依照國家有關法律法規、經有關部門批準”設立，其負責人由中科院任免，對中科院院長負責。教育機構按照《中國科學院章程》主要是指中國科學技術大學、中國科學院大學及上海科技大學 3 所大學，其中經《教育部高等學校章程核準書》第 47 號和第 92 號確認的《中國科學技術大學章程》和《中國科學院大學章程》都明確其為非營利性組織，中科院為其主管單位，并由“中國科學院保障學校的基本建設經費和基本辦學經費來源，配置資源支持學校開展人才培養、科學研究和社會服務等各類活動”，同時兩校章程也都明確“學校依法接受教育行政部門的業務管理和指導監督”。

從上述分析來看，原則上中科院機關按照國辦發〔1999〕6 號文件代表中科院行使對所屬機構（如所屬研究所、教育機構）的管理職能，同時所屬研究所和教育機構作為獨立事業單位法人又依法享有科技活動組織、管理和辦學自主權。但是，中科院所屬機構與其他獨立事業單位法人的研究機構或者高等學校在自主權方面又存在差異。從而形成了中科院所屬研究所和大學事實上受到雙重管理的體制，即一方面受中科院領導和管理，另一方面在諸多具體業務方面直接或者間接受到國務院相關行政部門和地方政府的管理與監督。這樣的內部管理體制，既加重了中科院所屬研究所和大學的責任，限制和約束了其體制機制創新的動力，形成了不必要的管理政策層層加碼、錯位重疊，又在實踐層面進一步弱化了中科院作為整體的協同創新能力，影響國家戰略科技力量建制性作用的發揮。

4 重構中科院法律主體性質的基本思路：專門立法與特殊法人

4.1 專門性立法確認法律主體性質的價值

通過立法確認和重構中科院的法律主體性質，也是當前依法推進科技體制改革全面深化的必然要求。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，明確依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，并且要求做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。當前，實施創新驅動戰略、推進科技體制改革已進入深水區，從機制和政策改革的歷史經驗來看，完善科研機構治理體系和改革國家公共科技研發體制機制等重點難點，已難以通過制定不具有法律性質的政府公文[14]和臨時性、過渡性的政策工具與舉措來實現改革目標[15]。這一長期困擾科技體制改革深入實施、影響科技體制改革效果的基礎性制度問題，亟待通過制度位階更高、效力更穩定的法律法規在立法層面上予以根本性的解決，并以立法方式確認現有國家科研機構設置及其組織方式基本體制，上升固化歷次科技體制改革中完善科研機構治理體系的成熟制度規則。

從本質上講，確認中科院的法律主體性質是健全國家科研機構法律體系的關鍵環節，是促進和規范國家科研機構科技創新活動的重要制度建設。因此，通過立法確認中科院法律主體性質，是事關我國創新驅動發展模式權威性、長期性和穩定性的基本問題，是國家依據《憲法》第二十條和《科學技術進步法》規定履行發展自然科學事業職責的關鍵性制度責任。而且，專門性立法確認是對中科院歷史成就和未來發展方向的肯定，是明確中科院作為國家戰略科技力量在國家治理體系定位和實施創新驅動發展戰略性功能的必然要求，是有效發揮國家公共科研體系在創新驅動發展戰略中源頭主體地位的必要法律保障。這一工作，有利于體現全面推進我國科技治理能力現代化、促進國家創新體系建設法制化的改革方向，有利于中科院依法承擔國家戰略科技力量使命，服務國家戰略需求、促進經濟社會發展，有利于加快推進財政科技計劃、國家科研機構設置等政府公共科技職能的規范化與制度化。

4.2 設立獨立的國家科研機構法律主體

明確中科院特殊國家科研機構的法律主體性質，應當盡快通過研究制定專門條例或者法律修改的方式，在《民法總則》確定的民事法人制度體系下，借鑒日本特定國立研究開發法人的制度模式，設立符合中科院等國家科研機構創新現狀及其發展規律的國家科研機構法律主體制度，以保障其特殊的國家戰略科技力量的功能與使命。同時，通過立法前期研究，確定符合特殊國家科學研究發展機構定位的機構決策制度、負責人制度（任免制度、責權利等）、國家財政支持制度（包括經費撥付方式和經費管理等）、機構管理制度（包括財務制度、人事制度、薪酬制度、科研和業務活動）、外部監管制度等關鍵內容。將現代院所治理結構的有益嘗試和成熟經驗利用法律框架更加完整、穩定地保存下來，并在此基礎上逐步建立我國國立研究機構的宏觀管理的制度框架，全面理順國家科研機構與政府部門、市場和其他創新主體的外部法律關系。

從域外發展來看，1999 年以來日本就不斷根據科技發展、國際競爭格局調整和本國改革需要，逐步強化對國家科研機構特殊屬性的立法保障。1999 年，日本政府以行政體制改革為契機，制定了《獨立行政法人通則法》，將國立科研機構的法律屬性調整為獨立行政法人，確保其在國家戰略目標的約束下，實行自主決策、自立運營和中長期考核[16]。日本內閣于 2013 年 6月提出建設全球最先進的新型研究開發法人制度，并于 2015年 4月正式實施《獨立行政法人通則法》修正法案，更進一步創設一類專門的法律主體制度——國立研究開發法人，從現有獨立行政法人中劃分出 31個“國立研究開發法人”[17]。2016 年，又將該國理化學研究所、產業技術綜合研究所和物質材料研究所等3個研究機構的法律屬性從國立研究開發法人升級為“特定國立研究開發法人”[18]，專門制定關于特定國立研發法人促進研究開發、體制改革等的基本方針，通過立法手段明確研究開發的特殊性，進一步擴大研發法人治理自主權，從而保障其作為國家科技戰略力量的法律主體性質。

4.3 明確中科院行政管理的法律授權

從各國現代院所治理結構的實踐過程來看，大多傾向于成立或加強“公立中間組織”，并以國家授權的方式對政府資助型研究機構進行管理。在保證國家對于國立研究機構長期資助的基礎上，減少政府的直接干預，擴大國立研究機構在選擇研究方向、確定內部運行機制、財務流程、管理制度和聘用科研人員等方面的自主權。

因此，應當明確在法律規定的范圍內，國家相關行政部門和地方政府授權中科院依法行使相關行政權力，列明權力清單，劃定權力邊界，歸并不同層級、不同來源的行政管理權力，而中科院所屬科研機構的管理應當歸口中科院統一行使管理指導職能。盡快按照現代院所治理體系要求和科技創新規律，建立符合中科院研究機構性質和定位的研究所章程，完善以《中國科學院章程》《中國科學院研究所綜合管理條例》及《研究所章程》為核心的系統內治理法律框架體系，構建邊界明確、責權協調、流程完備的內部治理機制。

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15 徐明. 科技體制深改背景下高新科技領域立法滯后與創新思路探討. 科技進步與對策, 2016, 33(15): 90-94.

16 杜小軍, 張杰軍. 日本公共科研機構改革及對我國基地建設的啟示. 科學學研究, 2004, 22(6): 606-609.

17 科學技術振興機構 経営企畫部. “國立研究開発法人がスタートしました”. サイエンスポータル. [2017-03-28]. http://scienceportal.jst.go.jp/news/newsflash_review/review/2015/04/20150401_01.html.

18 朝日新聞掲載「キーワード」『特定國立研究開発法人』 -コトバンク. [2017-03-28]. https://kotobank.jp/word/特定國立研究開発法人-896405.

Nature for Legal Status of Chinese Academy of Sciences and Its Restructure

Xiao Youdan1,2Liu Haibo1,2Xiao Bing1
（1 Institutes of Science and Development, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190, China;2 School of Public Policy and Management, University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China）

For historical reasons, the nature of legal status on Chinese Academy of Sciences (CAS) began to vague and uncertainly early from the “Organization regulation of Chinese Academy of Sciences (draft)”. The present legal status of CAS is not yet confirmed by the law and regulations, which caused more instability and unreliability. Thus, it is difficult to meet the requirement to form modern governance structure of CAS. Therefore, it is suggested to reconstruct the legal status system of CAS as soon as possible, through a specific legislative proposal, a special legal status system for national research organization, a clear administrative authority for internal governance and management.

Chinese Academy of Sciences (CAS), national research organization, legal status, legislation on science and technology

the Doctor of Law degree from Renmin University of China, and then moved to a post-doctoral position in School of Public Policy and Management, Tsinghua University. His recently research focuses on legislative for Science and technology, including Intellectual Property Law. Xiao has published more than 30 academic papers and 5 books on related issues. He received research grants from National Social Science Funds, and has been the principal investigator or key member of several research projects funded by Ministry of Science and Technology of China, Ministry of Education of China, and State Intellectual Property Office of China. E-mail: xiaoyd@casids.cn

DOI 10.16418/j.issn.1000-3045.2017.10.012

*資助項目：中科院戰略研究與決策支持系統建設專項（GHJ-ZLZX-2017-34）

修改稿收到日期：2017年9月24日

⑤ 比如（2012）西民初字第10843號和（2014）二中民終字第06286號裁判文書所登載的中科院與大眾日報社名譽權糾紛一案的訴訟過程中，中科院作為民事主體享有名譽權

肖尤丹 中科院科技戰略咨詢院副研究員，中國科學院大學公共管理學院崗位教師。中國人民大學法學博士，清華大學公共管理學院博士后。主要從事科技立法及知識產權領域研究。近年來主持完成國家社科基金項目、國家軟科學計劃項目5項，出版《開放式創新與知識產權制度研究》《歷史視野中的著作權模式確立——作者主體與權利文化》《中國科技成果轉化制度體系：法律、政策及其實踐》《科技計劃項目承擔單位法人責任制研究》等專著，合著《科研機構知識產權管理制度創新研究——以中國科學院為例》，參與主編《中國科技政策要目概覽（1949—2010年）》《科技法律法規與政策選編（1985—2008年）》《科技法律法規與政策選編（2009—2010年）》。E-mail: xiaoyd@casisd.cn

Xiao Youdan Associate Professor in Institutes of Science and Development, Chinese Academy of Sciences (CAS) since 2011. He