政府視角下省級五年規劃編制科學水平對其實施績效的影響
——以重慶市“十二五”規劃為例

陸 靜

(重慶大學 公共管理學院，重慶 400044)

·政治法律·

政府視角下省級五年規劃編制科學水平對其實施績效的影響
——以重慶市“十二五”規劃為例

陸 靜

(重慶大學 公共管理學院，重慶 400044)

基于相關文獻，提出省級五年規劃編制科學水平影響其實施績效的假設，基于政府的視角，以重慶市“十二五”規劃為例，對重慶市市級政府部門進行問卷調查和數據收集，建立多元線性回歸模型進行分析。研究表明：規劃的可行性和操作性對規劃實施績效具有極顯著的正向影響，規劃的客觀性具有顯著的正向影響，規劃的明晰性的正向影響不顯著。只有基于研究結果，提出相應的政策建議。

五年規劃； 規劃編制； 科學水平； 實施績效

一、引言

發展規劃是推動一個國家或地區經濟社會發展的規劃[1]20-21。1953年以來，我國編制并完成實施了十二個國民經濟和社會發展五年規劃。五年規劃是對國家重大建設項目、生產力分布和國民經濟重要比例關系等作出規劃，為國民經濟發展遠景規定目標和方向。省級五年規劃更是闡明全省未來五年的戰略意圖，明確省級政府的工作重點。習近平總書記指出：“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。”作為一省的發展藍圖，省級五年規劃是有戰略、有布局、有步驟地鋪陳開來，其編制往往投入了大量的人力、物力和財力，編制程序主要是在開展中期評估和組織前期研究的基礎上提出基本思路并編制規劃草案，在初稿形成后聽取多方意見并與專項規劃銜接協調，最終進行專家咨詢論證。規劃編制的大量投入與編制程序的民主化、科學化、制度化，一方面說明規劃編制越來越受省級政府的重視，另一方面有助于保證省級五年規劃編制的科學水平。省級五年規劃編制科學水平決定著地區未來五年國民經濟和社會發展的成敗。規劃編制科學，可以正確引導國民經濟和社會發展，促進政治、經濟、社會、文化等各項事業蓬勃發展，增強地方政府的宏觀調控能力和政府治理能力；規劃編制不科學，則會對國民經濟和社會發展造成錯誤引導，導致公共資源浪費，對政治、經濟、社會、文化等各項事業的發展和地方政府職能的發揮起到消極作用，直接影響地方政府的公共形象。因此，保證省級五年規劃編制科學水平至關重要。

省級五年規劃編制科學水平如何衡量？規劃的科學編制是為了規劃更好地實施，省級五年規劃編制科學水平對實施績效是否具有顯著影響？研究這些問題具有十分重要的理論和實踐意義。目前對于五年規劃編制的研究主要集中在回顧規劃編制情況、解讀規劃編制程序、多元主體參與規劃編制、完善規劃編制體制等方面[2-5]。這些文獻為研究五年規劃編制奠定了基礎，但是大多還停留在理論分析層面，實證研究較少，關于五年規劃編制科學水平及其與實施績效之間關系的研究幾乎沒有。

二、文獻回顧與研究假設

五年規劃具備公共政策的屬性，是中國政府最重要的公共政策[3,6]。研究表明，公共政策質量是影響政策執行效果的首要因素[7]，公共政策質量的優劣對公共政策目標的實現具有直接影響[8]。公共政策質量取決于政策制定科學水平，丁煌認為政策制定得科學與否主要體現在政策是否具有客觀性和明晰性[9]38。韓志明指出判斷政策制定科學水平的兩個關鍵價值標準是政策思路的可行性和解決問題的操作性[10]55。范柏乃和張茜蓉研究發現可以通過政策的明確性和可行性來判斷政策方案制定科學水平[11]3-4。歸納以上研究觀點，政策制定科學水平主要體現在政策的客觀性、可行性、明晰性、操作性等四個方面，并且對政策執行效果有一定影響。五年規劃和公共政策一樣具有前瞻性和指導性，都是一種面向未來的行動指南[12]。五年規劃編制科學水平及其與實施績效的關系可以參考政策制定科學水平，從規劃的客觀性、可行性、明晰性和操作性四個維度進行衡量和反映。

(一)規劃的客觀性與實施績效

規劃的客觀性是指規劃內容是否充分認識并反映了客觀現狀。政策的客觀性主要體現在政策本身是否符合客觀實際和客觀規律[13]。規劃編制的基礎是全面收集和深入分析客觀真實的信息，否則規劃只是脫離實際、無法實施的空想[14]。分析過去和現在國民經濟與社會發展的現狀，了解和識別新一輪五年發展的國際、周邊環境以及機遇、挑戰，是編制五年規劃的認識基礎和客觀依據[15]28。Jomella等以社區為例指出分析內部的優勢和劣勢有助于戰略規劃的實施[16]；Elbanna等研究認為外部環境往往也對規劃實施績效產生影響，提出在制定規劃時要考慮外部政治、經濟等因素及其可能帶來的機遇和挑戰[17-19]；Ugboro等實證研究表明有效的規劃編制應該能夠根據客觀環境、機遇和挑戰進行靈活調整[20]；吳香芝和張林通過實證研究發現這些外部環境因素對政策執行效果的影響程度最大[21]。

(二)規劃的可行性與實施績效

規劃的可行性是指規劃的目標任務是否有較好的預期完成效果。Drucker指出不可行的、超越性的政策目標是導致政策執行的第一項嚴重錯誤[22]。政策方案是否有潛力達到解決問題、實現政策目標的預期效果是對政策方案可行性的基本判斷[10]55[23]。范柏乃和張茜蓉通過文獻研究發現預期效果是測量公共政策制定科學水平最常見的指標[11]4。此外，對規劃而言，與上級規劃銜接往往可以實現更加有效的實施。Scartascini等學者研究指出政策的協調性和一致性也是政策質量的一個方面[24-25]。馮超的研究表明規劃方案的可行性還包括對上位規劃的銜接，銜接上位規劃可以獲得更多的政策和資源支持，進而促進規劃更好的實施[26]。楊偉民指出形成下級規劃服從和落實上級規劃的銜接協調關系是規劃有效實施的重要條件[27]10。

(三)規劃的明晰性與實施績效

規劃的明晰性是指規劃內容的表述是否明確清晰。政策的明晰性是影響政策有效執行的因素之一[28]。政策的明晰性是政策有效執行的前提條件，明確清晰是對政策內容的必然要求，丁煌和Halperin在各自研究中都發現政策內容含糊不清很容易引起政策執行人員的誤解或曲解，進而造成政策執行的阻滯甚至是失敗[9]40[29]。同樣，規劃內容表述明確清晰也是規劃順利實施的重要條件，研究認為規劃的指導思想、發展目標、發展戰略、發展任務措施等內容足夠明確才能指導規劃的正確制定[15]31-39[18,30-33]，而我國規劃編制的不足之處包括規劃內容的要素描述不明晰[34]。

(四)規劃的操作性與實施績效

規劃的操作性是指規劃目標任務的完成途徑和保障措施是否量化明確。政策方案的操作性在于行動規劃的具體化能否轉化為政策執行行動以及能否獲得配套的政治、財政支持等保障條件[10]55。規劃必須具有可操作性，考慮目標任務的優先順序和優化資源配置，以提高實現目標和完成任務的效率[1]7。研究認為目標可量化、戰略和項目優先次序明確的戰略規劃更能得到有效的執行[30,35-36]。Allison等則提出規劃的有效執行離不開相關的保障措施[18]121-125，作為規劃發揮效用的制度基礎，配套政策也是規劃可操作的體現。規劃的可操作性是推動規劃實施的根本動力[37]。

根據以上文獻綜述，提出研究假設：規劃的客觀性對規劃實施績效有顯著影響，即規劃對現狀的認識越客觀，規劃實施績效越好(H1)；規劃的可行性對規劃實施績效有顯著影響，即規劃目標任務的完成預期越好，規劃實施績效越好(H2)；規劃的明晰性對規劃實施績效有顯著影響，即規劃內容表述越明晰，規劃實施績效越好(H3)；規劃的操作性對規劃實施績效有顯著影響，即規劃目標任務的實施越容易操作，規劃實施績效越好(H4)。

三、數據、變量和方法

(一)數據

按照我國現行法律，發展規劃是由各級政府編制。孟芊對我國發展規劃編制中的多元主體發揮作用的比較進行實證研究，發現對省級“十二五”規劃而言，政府部門的作用顯著高于專家和公眾[4]。因此本研究從規劃編制實施的主導者——政府這一視角進行數據采集。

重慶市具有典型性和代表性*重慶雖與京、津、滬同為直轄市，但重慶集大城市、大農村、大山區、大庫區為一體，下轄38個區縣，3 300多萬重慶人口中，農村人口超過2 000萬，城鄉二元結構矛盾突出，其人口和地域面積與中等省份相當，且主城9區、渝西城市群與地處大巴山脈的渝東北、地處武陵山脈的渝東南，區域間自然條件、資源稟賦、發展現狀和發展潛質等差異巨大，有一定的典型性和代表性。， 本文以重慶市“十二五”規劃為例，選取重慶市“十二五”規劃(包括規劃綱要和市級重點專項規劃)編制及實施的重要牽頭部門作為調研對象，對重慶市牽頭編制實施“十二五”規劃綱要及重點專項規劃的重慶市發展改革委、重慶市人力社保局、兩江新區管委會等31個市級部門進行問卷調查和數據采集，以保證樣本的代表性。本次調研的被試者為市級政府部門工作人員，包括規劃編制實施的主管領導。被試者結合“十二五”規劃編制實施的親身經歷，就規劃的客觀性、可行性、明晰性和操作性進行回溯與評估，并對規劃實施績效進行評價。

被試者均是政府工作人員，為了提高調研效率和減少對被試者正常工作的影響，我們從31個部門分別抽取3個及以上工作人員參與問卷填寫，其中每個部門至少有一個規劃編制實施主管領導參與。為了減輕被試者的顧慮，保證問卷填答的真實有效性，問卷匿名，每份問卷事先裝入信封發與被試者，被試者填寫完畢將問卷重新裝入信封回收；填答現場相對孤立；在問卷指導語中標明并于發放時特別強調該問卷僅限學術研究。本次調查共發放120份問卷*本研究的調查對象范圍僅限于相關的市級政府部門，調查發放問卷總量不多，但是全面涵蓋了重慶市“十二五”規劃綱要及其重點專項規劃所涉及的市級牽頭部門，即31個市級政府部門。，其中回收有效問卷99份，回收率為82.5%。本次問卷調研中，被試者在工作年限和職務方面均有差異：進入調研樣本單位的平均工作年限是6.9年，其中工作年限最短的0.5年，最長的30年；處級干部占47.3%，科級干部占45.2%，科員以下占3.2%，其余占4.3%。說明樣本發放具有廣泛性和代表性。

(二)變量

本文的因變量是規劃實施績效。規劃實施績效包括效率和效益兩部分，效率主要指規劃實施的結果如何，包括規劃目標是否達到預期標準，規劃目標的各項指標是否完成；效益主要指規劃實施結果造成的影響如何，即規劃實施對整個系統的積極或消極影響[1]14，包括對組織的工作效率、公眾形象、受重視程度等方面帶來了正面或負面影響，以及對有關項目的落實帶來了推進或阻礙作用。本文所研究的規劃實施績效偏向于效益方面。基于此，選取實施規劃對單位自身的影響和規劃實施對單位工作的影響兩個指標來衡量規劃實施績效，實施規劃對單位自身的影響體現在部門的公眾形象、受重視程度和獲上級支持程度等方面；規劃實施對單位工作的影響體現在部門的工作效率、履行職能情況、提供公共服務質量和有關規劃項目落實情況等方面，共包含七個問題項(見表1)。

本文的核心自變量是規劃編制科學水平，主要體現為規劃的客觀性、可行性、明晰性和操作性四個維度。根據五年規劃的基本內容及其編制實施的一般邏輯，將五年規劃編制科學水平細化為規劃在現狀認識上的客觀性、未來思路上的可行性、內容表述上的明晰性和目標任務實施上的操作性。

一是規劃的客觀性，具體指規劃在現狀認識上的客觀性。規劃應該客觀認識內外部環境形勢和發展現狀。對內部的優勢、劣勢和外部的政治、經濟環境以及機遇挑戰進行深入分析，有助于了解和反映客觀現實情況。本文選取規劃是否對內部和外部形勢進行了深入分析作為衡量規劃在現狀認識上的客觀性的兩個指標，共包含三個問題項(見表1)。

二是規劃的可行性，具體指規劃在未來思路上的可行性。一個可行的規劃，其目標、任務應該有很好的完成預期，并且可以與上級規劃銜接。本文選取規劃中目標任務的預期完成情況和與上級規劃銜接情況作為衡量規劃在未來思路上的可行性的兩個指標，共包含三個問題項(見表1)。

三是規劃的明晰性，具體指規劃在內容表述上的明晰性。內容表述明確清晰是對規劃的基本要求。根據已公布的規劃綱要和發展規劃的相關著作，五年規劃一般包括指導思想、發展戰略、發展目標、任務項目以及政策措施等內容。本文選取規劃的指導思想、發展目標、發展戰略和任務措施是否明確清晰作為衡量規劃在內容表述上的明晰性的四個指標，共包含四個問題項(見表1)。

四是規劃的操作性，具體指規劃在目標任務實施上的操作性。規劃只有通過實施才能實現其作用和價值，規劃得以實施的前提是規劃要可操作，主要體現在對規劃目標、戰略、任務以及相關保障措施的量化明確上。本文選取規劃發展目標的量化程度、發展戰略的優先次序、項目實施的優先順序、保障措施的明確程度作為衡量規劃在目標任務實施上的操作性的四個指標，共包含四個問題項(見表1)。

表1問卷量表及信度效度分析

(三)方法

本文主要采用因子分析和回歸分析兩種方法對問卷數據進行分析。首先對變量進行標準化處理和驗證性因子分析，將量表中的多個觀測變量簡化為少數幾個因子變量，然后計算各因子得分或加權綜合得分，再用這些因子得分或加權綜合得分代替原來的觀測變量進行多元線性回歸分析。本文的變量均為定序變量，根據李克特量表及賦值方法，按照答案選項的正負方向分別賦值1分到5分或5分到1分，將定序變量轉化成定距變量。雖然轉換得到的變量不是真正的定距變量，但假定其都具有定距變量的數學性質，從而進行有意義的多元線性回歸分析。

本文利用SPSS17.0對問卷數據進行因子分析和信度、效度測試，受試樣本為99，分析結果如表1所示：對規劃的客觀性、可行性、明晰性、操作性和規劃實施績效的問題項分別進行驗證性因子分析，發現適當量數(KMO)分別為0.583、0.631、0.763、0.735和0.847，檢驗的顯著性水平結果均為0.000，適合進行因子分析和主成分分析；內部一致性系數分別為0.858、0.772、0.841、0.826和0.903，信度系數均接近或大于0.8；各(子)因素變量標準載荷值都大于0.7；各維度所抽取的共性因子對各維度總方差的最后總累計貢獻率分別為78.171%、69.059%、68.354%、65.878%、63.335%，均大于60%；問卷總信度為0.945，說明量表的信度和效度基本是合適的。

四、實證分析結果與討論

(一)分析結果

回歸分析模型擬合度(R2)為0.646，調整R2為0.630，說明本文設定的自變量對因變量具有解釋力。一般來說，容差(TOL)大于0.5、方差膨脹因子(VIF)小于2，則共線性較弱。從表2可知，規劃的客觀性(TOL=0.455，VIF=2.197)和規劃的明晰性(TOL=0.471，VIF=2.121)兩個自變量可能存在共線性，因而需要對特征值和條件索引值進行再次判斷。從表3可以看出，由于各維度的特征值都大于0.3(大于0)，條件指數小于3(小于15)，可以排除多重共線性問題。

表2回歸分析模型

注：*表示P<0.1；**表示P<0.05；回歸分析時，自變量和因變量均進行了標準化處理。

從回歸分析模型可以看出，四個自變量的因子系數均為正。規劃的可行性(Beta=0.415，Sig.=0.000)和操作性(Beta=0.307，Sig.=0.001)對規劃實施績效的影響系數分別為0.415、0.307，在5%的顯著性水平下存在正向影響，說明規劃的可行性和操作性對規劃實施績效具有最大解釋力。規劃的客觀性(Beta=0.184，Sig.=0.053)對規劃實施績效的影響系數為0.184，在10%的顯著性水平下存在正向影響，說明規劃的客觀性對規劃實施績效具有較大解釋力；規劃的明晰性(Beta=0.038，Sig.=0.678)對規劃實施績效的影響系數為0.038，但系數不顯著，說明規劃的明晰性對規劃實施績效的解釋力較小。

表3 共線性診斷

(二)結果討論

規劃的客觀性對規劃實施績效有顯著影響(Beta=0.184，Sig.=0.053)，假設H1成立。公共政策執行的成功與否，在很大程度上取決于政策本身是否客觀[38]20。一個能夠反映客觀現實條件的發展規劃既承接過去五年的發展基礎，又分析未來五年的發展環境，在一定程度上有利于提高規劃實施績效。

規劃的可行性對規劃實施績效有顯著影響(Beta=0.415，Sig.=0.000)，假設H2成立。政策效果預期的好壞決定著政策執行的高效和低效[38]20。可行的規劃不僅有良好的預期，而且可以與上級規劃銜接，規劃銜接是保障各級各類規劃協調配合、形成合力的關鍵環節。我國規劃體系按層級分為國家級規劃、省級規劃和市縣級規劃，省級規劃的目標任務與國家級規劃充分銜接，有利于為提高省級規劃實施績效提供政策保障。

規劃的操作性對規劃實施績效有顯著影響(Beta=0.307，Sig.=0.001)，假設H4成立。量化發展目標，分清發展戰略、任務的優先次序，明確任務實施的保障措施，增強規劃的操作性，不僅可以促進相關部門更好地履行職能，提高相關部門的工作效率，促進有關規劃項目落實，還可以在一定程度上防止規劃執行者肆意變通，減少“上有政策，下有對策”的現象。

規劃的明晰性對規劃實施績效沒有顯著影響(Beta=0.038，Sig.=0.678)，假設H3不成立。該結果由目前掌握的數據很難作出科學解釋，但本文嘗試解釋為：規劃的指標和項目已經將規劃主要內容進行量化和層次化，即在操作層面明確細化了主要內容，規劃內容的表述是否明確清晰對規劃實施績效的直接影響相對弱化。當然，規劃在內容表述上的明晰性對規劃實施績效影響不顯著，其原因還需更深入的研究，以提供更加具有說服力的解釋。

五、政策建議

本文以重慶市“十二五”規劃為例，通過實證研究甄別規劃編制科學水平對規劃實施績效的影響，并據此對省級五年規劃的編制提出相應的政策建議。

客觀性是基礎，要加強規劃在現狀認識上的客觀性。一是客觀認識過去五年的發展基礎，通過中期評估和前期研究，深入分析省內經濟和社會發展的優勢和劣勢，總結經驗教訓，認清問題與不足。二是充分把握未來五年的發展環境，深入分析省外政治經濟等因素，正確認知面臨的機遇和挑戰。

可行性是關鍵，要增強規劃在未來思路上的可行性。一是科學制定發展目標，從客觀實際出發，總結省內經濟和社會發展規律，把握發展趨勢，使年度調控指標與發展規劃指標緊密銜接，以保證規劃目標的完成具有良好的預期。二是加強規劃銜接，省級五年規劃要與國家五年規劃在指導思想、戰略方針、主要指標和戰略部署上銜接協調，主動接近國家目標，尋求地方與中央目標的匹配，更好地完成國家規劃設定的目標[39]。

操作性是保障，要增強規劃在目標任務實施上的操作性。一是目標可達性，不僅要有定性目標，還要有定量指標，指標要可觀測、可定量、可比較(包括歷史比較、地區比較和國際比較)、可評估(包括中期評估和后期評估)，并且時限明確(5年或10年)[40]。逐一分解細化完成難度大的指標任務，形成年度指標。二是任務層次化，要從戰略性任務到戰術性任務，再到戰役性任務，最后具體到戰斗性任務，一級落實一級[27]8。三是保障措施明確化，明確政策保障，根據規劃目標任務的需要實行相應的產業政策、環境政策、人口政策、土地政策等；明確資金保障，為規劃實施提供專項資金，列入政府財政預算，使政府投資和財政預算更好地為規劃服務。

明晰性是基本要求，要保證規劃在內容表述上的明晰性。回歸模型顯示，規劃的明晰性對規劃實施績效的影響雖然不顯著，但仍有正向影響。要在一定程度上保證規劃在內容表述上的明晰性，明確表述指導思想、發展目標、發展戰略以及發展任務等規劃內容。

需要說明的是，本文采用的數據來自調查對象的主觀感知，調查結果可能受到個人特征、主觀偏好等影響，并不必然代表客觀實際情況；規劃編制科學水平衡量標準不一，本文選取標準可能不夠全面。本文只是對重慶市“十二五”規劃編制科學水平與實施績效關系的初步探討，未來的研究可以采用更加全面、客觀的調查方法，對省級五年規劃編制科學水平與實施績效的關系進行更加深入的研究。

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ImplementationPerformanceofProvincialFive-YearPlanningScientificLevelTaking Chongqing’s 12th Five-Year Planning

LU Jing

(School of Public Affairs, Chongqing University, Chongqing 400044, China)

Based on the related literature, a hypothesis that the scientific level of planning-making has an effect on implementation performance was put forward. In the perspective of the government, taking Chongqing’s 12th five-year plan, through the questionnaire among the municipal government departments and data collection, a multiple linear regression model was set up. The research shows that: the feasibility and operability of planning has a very obvious positive effect on the implementation performance; the objectivity of planning has a significant positive effect on the implementation performance; the positive influence of the clarity is not significant. Based on the result, the corresponding policy recommendations were put forward.

five-year planning; planning-making; scientific level; implementation performance

2017-02-21

陸靜(1991—)，女，河南商丘人，重慶大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：公共政策、發展規劃。

D630.1

A

1674-0297(2017)05-0001-08

(責任編輯李曉梅)