基礎設施建設PPP項目與政府監管角色

◎李秉坤 胡松楠

基礎設施建設PPP項目與政府監管角色

◎李秉坤 胡松楠

基礎設施建設是經濟社會發展的基礎和必備條件，如何高效推進其建設進程，滿足公共需求是各級政府一直努力的方向。加強基礎設施建設，面臨的首要難題便是資金投入。為了改善投融資體制，吸引更多的資金進入到基礎設施建設中，政府采用了與社會資本合作的模式即PPP（Public-Private-Partnership）。引入社會資本為政府基礎設施供給注入了新的活力，不僅降低了政府債務風險、緩解財政壓力、加快職能轉換，而且帶來了更加先進、專業的技術以及項目管理經驗。但如何利用好PPP模式，加快基礎設施建設PPP項目落地，需要政府和社會資本的共同努力。

一、PPP模式內涵

PPP模式是政府與社會資本通過簽訂合同的方式形成風險共擔，利益共享的長期伙伴關系。根據不同類型的項目特點，與之相適應的PPP形式也不盡相同。

按照PPP項目運作方式分類，主要包括委托運營 （O&M，Operations&Maintenance）、管理合同 （MC， Management Contract）、 租賃-運營-移交 （LOT， Lease-Operate-Transfer）、 建設-運營-移交 （BOT， Build-Operate-Transfer）、 建設-擁有-運營 （BOO， Build-Own-Operate）、 購買-建設-運營 （BBO， Buy-Build-Operate）、 移交-運營-移交 （TOT， Transfer-Operate-Transfer）、 改建-運營-移交 （ROT，Rehabilitate-Operate-Transfer）、區域特許經營（Concession），以及這些方式的組合等。具體運作方式的選擇主要由PPP項目類型、融資需求、改擴建需求、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和期滿處置等因素決定。

按照社會資本、特許經營者和項目公司獲得收入的方式，PPP項目可分為使用者付費方式、政府付費方式和可行性缺口補助方式。使用者付費方式通常用于收益回報比較好的、向用戶直接提供服務的基礎設施項目，如市政供水、供熱、和收費公路等。政府付費方式一般用于沒有收益回報以及不直接面向用戶的項目，如城市綠化、污水處理廠、垃圾焚燒發電廠等。可行性缺口補貼方式指用戶付費不足以彌補投資回報部分由政府予以補助，方式有資金投入、或是政策支援，用稅收政策、優惠貸款、融資擔保等等。可行性缺口補貼的方式通常用于直接向用戶提供服務但收費無法覆蓋投資和運營回報的基礎設施項目，如醫院、學校、文化及體育場館、保障房、地下綜合管廊、交通流量不足的收費公路等。

二、基礎設施建設PPP項目的現狀

據財政部PPP中心數據顯示，截至2017年3月末，全國入庫項目合計12，287個，投資額14.6萬億元，比去年同期凈增項目4，566個、投資額57，880億元。其中，已簽約落地項目1，729個，總投資2.9萬億元，與去年同期相比凈增落地項目1，360個、投資額23，567億元。需要說明的是，截至3月末，庫內59.2%的項目仍處于識別階段，屬于PPP備選項目。一是規劃實施時間分布在未來若干年，二是尚未完成物有所值評價和財政承受能力論證，只表明地方政府部門有意愿采用PPP模式，要真正成為PPP項目，還必須經過嚴格論證把關。

按行業分析，3月末落地項目數前三位是市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護，分別為759個、223個和123個，合計占落地項目總數的63.9%。落地項目投資額前三位是市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發，分別為11，602億元、7，846億元和2，502億元，合計占落地項目總投資額的76.5%。截至3月末落地項目數及投資額的行業分布分別如圖1和圖2所示。

圖1 項目落地行業分布 （個）

圖2 項目落地投資額行業分布 （億元）

從上述兩個統計圖中可看出，截止到2017年3月末，基礎設施建設類PPP項目的落地數與投資額數量最多，可見其發展前景廣闊。如此，政府監管角色必須加強，為項目高效健康發展保駕護航。

三、PPP項目中的政府監管現狀與問題

政府監管在PPP項目的整個過程中扮演著很重要的角色，是保障項目順利進行并且實現其應有價值的掌舵者。政府要加快職能轉變，強化自身監管角色，在提供資源和政策的基礎上更要加強對項目的監管，不僅要監督項目的建設質量與效率，而且還要實現其社會公益性、滿足公共需求。

（一）政府監管現狀

自2015年6月1日起實施的 《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》明確規定：我國PPP模式政府監管主體為縣級以上人民政府，有關部門應當根據各自職責，對特許經營者執行法律、行政法規、行業標準、產品或服務技術規范以及其他有關監管要求進行監督管理，并依法加強成本監督審查。 縣級以上審計機關應依法對特許經營活動進行審計。財政部、發改委和住建部三部委聯合監管，財政部組建了PPP中心，對各地PPP項目進行入庫統計。但是目前依然有假借PPP形式搞固定回報、明股實債、回購安排等變相融資，社會資本不參與運營或缺少績效考核，變相搞BT項目等不規范現象存在，市場存在“劣幣驅逐良幣”的風險，加強政府監管是避免此類情況的最佳選擇。

（二）政府監管存在的問題

1.PPP相關法律法規不健全

目前，國內尚未形成統一的關于PPP模式的法律，缺少頂層的專項法律對該模式中各方的權利與義務進行規范，如 “特許經營法”及PPP相關法律還在起草階段；一些相關的管理條例無法滿足發展如此之快的PPP模式，如 《招標投標法》只是規定了廣義的PPP范圍以及大致流程、原則，在實際操作中有困難；一些下位的管理辦法，如 《市政公用事業特許經營管理辦法》，是指導城市公用事業特許經營的程序和內容的最主要法規，由于沒有上位法作為依據，在出現分歧時會出現無法可依的局面。

2.監管機構主體多元、專業性不足

監管機構的職能配置模糊不清，各監管部門之間的管轄權相互重疊，部門規章存在沖突。例如，在對社會資本主體的確定方面，財政部、發展改革委兩部委下發的通知中就存在一定的分歧。財政部 《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南〈試行〉的通知》 （財金 〔2014〕113號）第2條規定，社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業；發展改革委發布的 《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（2014年版）第7條規定，社會資本主體是國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，或其他投資、經營主體。比較可見，后者的范圍比較寬泛。又如，財政部發布的 《PPP項目合同指南》 （2014年試行）和國家發展改革委發布的上述合同指南在格式、標準、內容等方面也有一定的差異。這樣的差異讓地方政府在實際操作中面臨著不同程度的難題。

PPP項目的監管權處于分散狀態。各地發展改革委負責監管項目的立項、招標、質量檢驗等；各地財政部門負責項目預算、物有所值評價以及財務核算等；一些專業性較強的PPP項目有關專業技術標準方面的由行業主管部門負責監管。同時，各地國土部門、環保部門、規劃部門、稅務部門、公安部門等都從不同職能部門角度參與PPP項目監管。由于各部門間的職能交叉，監管缺位與越位的問題逐漸顯現。

3.缺乏科學合理的監管體系

基礎設施建設PPP項目每個階段的監管內容是不同的。首先是項目識別階段，該階段在地方政府上報項目后，需要發展改革委和財政部判斷是否適用PPP模式。第二是立項招標階段，需要地方政府審核競標單位的資質。第三是與社會資本簽訂合同階段，需要政府識別合同風險。第四是建設階段，對工程質量的監管。第五是運營階段，對價格、服務質量的監管。

因為監管主體多元化，當立項之后，在合作伙伴的選擇、契約的簽訂與執行方面就進入了由各個職能部門自由裁量的狀態，沒有一套科學的體系作為標準來規范各職能部門的行為。監管體系是保障PPP項目健康發展的重要一環。沒有科學合理的監管體系，就無法對項目公司進行有效的激勵與適當的約束；行之有效的績效考核標準，是激勵運營方的驅動力。PPP項目最終要接受廣大群眾的檢驗，不是建成就完成任務，要讓其發揮應有的價值。如果無法實現其價值，或是沒有實現社會公益性而造成資源的浪費時，還得由政府買單。

四、如何在基礎設施建設PPP項目中加強政府監管

（一）加快PPP專項立法

當前PPP項目數量日益增加，但是制約其健康高效發展的阻礙也在逐漸凸顯。相關頂層法律的缺失、部門規章相互沖突、政策銜接不暢等問題都是其發展道路上的障礙，加快PPP立法已成為社會各界的普遍呼聲。

PPP法律體系的建立和完善，是政府行政部門有法可依、有章可循的基礎保障。在完善的法律體系下，項目各方的權益將受到合法的保護，同時無論是政府行政部門還是社會資本都能清晰自己的權利與義務，明確哪些事情可以做、由誰做、怎么做。這樣，政府、社會資本和金融機構等參與方對于合作將有一定的預判。處于發展期的 PPP模式任重而道遠，立規矩、保質量、重實效，將是 PPP模式健康發展的關鍵點。

（二）建立獨立、專業的監管機構

確定監管責任主體，如可由財政部主導監管工作，明晰地方政府監管權限。省級PPP項目由財政部聯合相關部委直接監管，市級PPP項目由省財政廳聯合相關部門主抓監管；中央政府負責重大基礎設施投資項目的直接監管，提升稽查力度，對項目全過程指定部門進行監管；對于公眾滿意度低、社會效益差、運營狀況不好的項目，政府要根據明確的績效標準來進行考核并予以相應的處罰措施。

（三）建立科學合理的監管體系

1.充分利用 “互聯網+大數據”技術，建設覆蓋全國的PPP信息綜合平臺，來提高信息透明度，提高監管效率。信息化監管系統的建立，能夠實現項目全覆蓋、讓監管貫徹項目全部過程，減少因信息不暢而導致的監管缺位。

2.完善相應獎懲制度，加大違規處罰力度。充分運用信息平臺，如有重大違約狀況發生，可將相關責任人納入信用黑名單，來強化政府與社會資本雙方的契約精神。

3.豐富監管渠道與力量。從項目的識別、立項、建設到運營，除了要有專業的監管部門外，還要引入公眾、媒體、市場的力量參與監管。

（四）加強PPP項目監管專業人才培養

PPP項目本身涉及的專業領域知識眾多，負責監管的政府部門只有對其有著準確的認識，才能在實際監管中發揮作用。首先要加大管理人員的培養力度，增強其對PPP項目的認知。其次可以聘請專業PPP咨詢機構，獲得專業支持，提高管理的專業性。最后要對監管的工作人員制定相應的績效考核標準，避免監管形式化。

（李秉坤，哈爾濱商業大學教授；胡松楠，哈爾濱商業大學財政與公共管理學院行政管理專業碩士研究生/責編 劉玉霞）