規范政府投資需要自下而上的約束和監督機制
——劉立峰研究員訪談

◎張 棟

規范政府投資需要自下而上的約束和監督機制
——劉立峰研究員訪談

◎張 棟

政府投資是政府履行公共職能的重要方式之一，其績效也是評價衡量政府有效性的一個重要方面。規范政府投資的重要性不言而喻， “政府投資條例”的立法工作從2000年代初啟動，已經歷漫長的立法過程，其中難點、要點何在？就此，我們采訪了國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院研究員劉立峰老師，以饗讀者。

記者： “政府投資條例”立法啟動已經有十幾年，造成立法周期延長的主要困難和爭議是什么？

劉立峰：首先是存在一些重大的根本性問題，還沒有清晰明確的結論。上位的問題沒有說清楚， “條例”作為下位法也沒辦法說清楚。例如最基本的政府與市場關系問題，從改革開放之初就面對這個問題，從中共十二大上的 “計劃經濟為主、市場調節為輔”，到十三大上 “計劃與市場內在統一”，到十四大上提出社會主義市場經濟， “使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”；再到十六屆三中全會，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，并要求 “把政府經濟管理職能轉到為市場主體服務和創造良好發展環境上來”；直到十八屆三中全會才提出 “使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。我們的觀念和認識一直處在調整變化之中，如果政府的定位和職能邊界不能清晰，那么政府投資的規范也就無法清晰明確。再比如，中央與地方的投資分工問題，這需要基于中央和地方在事權、支出責任上的劃分， “條例”應該涉及這個問題，但中央地方的權責劃分是需要在 《憲法》和 《預算法》層面解決的問題，上位法還沒說清楚， “條例”也沒辦法處理。再比如，政府調控和反周期政策如何正確把握也是不明確的，短期的刺激政策不能變成長期的結構性政策。像1998年、2008年我們兩次推出積極財政政策，這種反周期政策的力度如何把握，時限應該有多長，都沒有明確的說法。國外很多是有明確規定的，2008年金融危機時德國、意大利也推出了財政刺激政策，但是他們有明確的兩年政策時效，到期必須退出。閱讀2010年的 “政府投資條例 （征求意見稿）”，會發現有很多缺項，很多應當涉及的重要問題沒有涉及，原因就是很多重大原則問題說不清楚。

其次是不同政府部門之間的權限職責的分工、協調問題。目前政府投資的決策權分散在財政部、國家發改委和各個專業管理部委。政府投資分掌于不同職能部門，其決策和管理的方式和方法、程序和思路都不一致，在項目設置和資金運用上出現重疊或沖突在所難免。比如扶貧資金，扶貧辦、財政部門、發改委、林業部門各有相應的扶貧項目和資金分配權力，項目和資金在管理上令出多頭，但功能目標、實施方式又存在諸多重合。而如何整合不同部門的審批決策權力，統一管理、協調，卻不是在發改委層面上能夠很好處理的。又比如 《中共中央、國務院關于深化投融資體制改革的意見》要求政府投資項目通過編制三年滾動政府投資計劃統籌安排，但計劃必須和財政預算相銜接，否則計劃就不能落實，而如何銜接，這又涉及到發改委和財政部門的銜接問題。部門間的投資決策審批權限的分工協調，和相互銜接的問題，這都需要中央的頂層設計。

再次，政府投資立法之所以遲遲不能出臺，最直接的原因還是改革的緊迫性并非很強。我國改革所面對的問題很多，必然會存在輕重緩急的先后順序。我們的政府投資體制雖然也還存在種種問題，但整體來說，多年來一直在有效運行，客觀上改革的急迫性還不突出。

記者：政府投資立法主要旨在解決哪些問題？在十幾年的歷程中，隨著形勢的推移，政府投資立法所需要面對和解決的問題有哪些變化？

劉立峰：我認為 “條例”需要解決的主要問題包括：第一，政府投資規模的決定，如何在投資的必要性和財政可持續性之間進行權衡；第二，政府投資方向的選擇，要厘清政府投資的邊界和確定不同投資方向的優先程度；第三，中央政府和地方政府間的投資職責劃分，如何使中央和地方權責明晰，支出責任與財政能力相適應；第四，政府投資的決策機制。這是最重要的問題， “條例”如果不涉及這個領域，那其意義和價值就會大打折扣。我認為決策機制的核心就是如何在民主和效率之間進行權衡。很多西方國家民主充分，但投資決策效率低下，很多公共建設延宕十幾年，我國的問題則是公眾參與不足，決策不能充分納入各方面意見和訴求。如何在這之間取得適當的平衡是需要仔細斟酌的問題；第五，政府投資行為約束，如何建立政府投資的監督約束和責任追究機制，避免政績工程、過度投資等現象的出現；第六，政府投資方式，比如是直接投資，還是 “PPP”，還是補助或者貼息，如何進行選擇；第七，政府的融資方式，這里的重點是在地方政府融資方式的規范和調整；第八，政府如何管理與調控投資，也就是財政反周期政策和宏觀調控政策的力度和時限問題；第九，政府如何控制債務和風險；等等。

在上述領域中，大多都有相應的規則，但有些隨形勢變化不再適用，比如政府投資方式。當前我們在 “PPP”、政府投資基金等方面已經有了比較充分的實踐經驗，這些實踐需要在 “條例”中得以體現。比如政府融資方式，新預算法和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》之后，政府融資平臺已經在逐漸邊緣化，地方政府融資正在全面債券化；有些則失于籠統，可操作性弱，比如決策機制。2010年 “征求意見稿”中要求對經濟、社會和環境有重大影響，涉及重大公共利益的項目，項目審批部門在決策時應充分聽取社會公眾意見，但在聽取意見的程序和回應機制上缺少細化規則， “條例”在這個方面也應有所突破，否則立法的意義就會有一個重大缺失；有些則沒有規范，缺少標準和尺度，例如政府投資行為約束問題，政府投資決策的透明度問題，政府債務風險控制問題，這也是造成政府投資領域諸多問題的重要原因。

2010年的 “條例”征求意見稿，過多地關注了政府投資的審批程序、投資年度計劃、建設實施等較枝節的問題，卻忽視了很多重大原則問題。隨著改革的深入，這些問題已經難以回避。

記者：當前很多地方政府投資由單獨設立的投融資平臺進行，在公共財政體外運行，而 “條例”強調全口徑管理，這會帶來哪些變化？

劉立峰：政府投融資平臺實際是地方政府出于發展需求而進行的體制創新，對我國經濟發展和基礎設施建設起了很大作用，一直以來，中央對地方投融資平臺也持容忍態度，但隨著風險的積聚，中央逐漸傾向于嚴格規范。

國務院2014年發布 《關于加強地方政府性債務管理的意見》，規定政府債務只能通過政府及部門舉借，不得通過企事業單位，其改革方向就是要剝離融資平臺的政府融資功能，將融資平臺業務與地方政府切割，推動地方政府融資以銀行貸款融資為主轉向以債券和股權融資為主，促進隱性的地方政府債務顯性化，降低地方政府債務風險。之后一些政府投融資平臺又通過明股實債的“PPP” （政府和社會資本合作）、產業基金、政府購買服務等方式進行舉債。今年4月財政部、發改委等六部門發布 《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》，提出清理地方政府融資擔保，加強地方政府融資管理，規范 “PPP”融資。5月，財政部又發布 《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》又限制以政府購買服務之名、行違規舉債之實。而后6月 《地方政府土地儲備專項債券管理辦法》出臺，7月《地方政府收費公路專項債券管理辦法》出臺，為地方政府的債券融資提供規范。

這些改革帶來的變化，就是開正門、堵旁門。滿足發展的需要，同時控制政府債務風險，將政府收入和支出盡量納入預算管理，特別是債務收支。如果上述文件得到嚴格執行，那地方政府以前的融資方式就會發生根本的改變。但這也存在一些潛在的問題：債券在總量上能否滿足需求，發債周期較長能否滿足時效要求，欠發達地區在發債上的弱勢地位如何處理，證券市場能否接受等等。另外，地方政府融資平臺本來就是地方政府的體制創新行為，面對現有管制政策，會不會有新的創新舉動。

規范融資平臺一定會對現有的地方政府投融資體系造成很大沖擊，需要一個較長的適應過程。而地方政府競爭是中國經濟增長的重要動力源，如果這個動力源削弱，也會對中國經濟造成影響。地方政府是不是只能通過發債融資這一個單一方式，還需要探索。改革的出發點是去杠桿、防風險，從這個角度講，當前欠缺的與其說是自上而下的嚴格管控，不如說是缺少自下而上的來自公眾和地方人大的監督和制約。

記者：在中央和地方政府投資事權和支出責任的劃分方面， “條例”將會有哪些調整？

劉立峰：中央與地方、地方各級政府之間的事權和支出責任劃分一直沒有深入展開，導致目前我國中央和地方政府事權和支出責任劃分不清晰、不合理、不規范。例如，事權和支出責任劃分缺乏法律規范，事權重疊交叉和職責同構，部分事權劃分不合理，支出責任重心明顯下移。

條例需要在以下方面進行明確：

1.推進中央與地方財政事權劃分。在保障國家安全、維護全國統一市場、推動區域協調發展等方面加強中央政府的投資事權，將直接面向基層、量大面廣、與當地居民密切相關、由地方提供更方便有效的公共服務確定為地方投資事權。強化中央的投資事權履行責任，賦予地方政府充分自主權，保障地方投資事權履行。

2.減少中央和地方共同投資事權。針對中央與地方共同投資事權過多、相互交叉且不規范的情況，逐步減少并規范中央與地方共同投資事權，并根據公共服務的受益范圍、影響程度，按事權構成要素、實施環節，盡可能分解細化各級政府承擔的投資職責，例如，教育分解為學前、小學、初等、高中、高等、職業教育，分別由不同層次政府承擔相應投資事權，努力避免由于投資職責不清而造成不同層次政府間的互相推諉和扯皮。

3.促進投資事權與支出責任相匹配。中央和地方分別承擔各自投資事權所需的支出。屬于中央和地方共同投資事權的項目，由央地雙方協商確定各自投資支出負擔比例。地方承擔中央委托的投資事權，所需資金支出由中央負擔。為促進基本公共服務均等化，實現區域協調發展，鼓勵技術創新和新興產業發展，中央可對地方事權范圍內的投資項目進行專項補助。

4.著力解決事權和支出責任下沉問題。從法律法規的角度嚴格限制 “上級政府請客、下級政府買單”的作法。如果上級政府通過行政命令方式要求下級政府落實政策，同時產生相應的投資成本，上級政府就應當提供投資資金保障，避免中央和省級政府將自己的投資責任推卸到地方，卻不支出相應資金的現象。另外，如果規定地方政府應當以中央或省級確立的產品和服務標準為基礎向本地區提供公共產品和服務，那么中央或省級政府就需要提供相應額外的資金補償。

記者：通過政府投資，我國形成了廣受好評、較為完善的基礎設施體系，同時由于過度投資，也形成了許多鬼城和過量的開發區，造成了大量的資源浪費。政府投資的合理限度應如何把握？

劉立峰：這是一個政府投資行為約束問題。這在成熟市場經濟國家，國家治理體系完善，社會治理體制健全的國家是不會發生的。政績考核和官員晉升、財政分權體制、預算軟約束、公共權力缺乏監管是主要原因。

“條例”應當有針對性地強化政府投資行為的約束：

1.明確政府投資職能。要把政府的投資活動嚴格限制在應有的范圍內，什么是地方政府應該投資的、必須投資的，什么是政府不應該投資的、無須投資的，要有明顯的法律界線。對于長期以來熱衷經濟事務的各級政府來講，重要的“不是有所為，而要有所不為”。政府投資是其為彌補市場機制的缺陷和不足，提供基礎設施建設和公共服務的經濟活動，政府的職能邊界應該明確，防止政府職能的不合理擴張。

2.完善政績考核機制。把經濟、政治、文化、社會、生態文明建設和黨的建設的實際成效作為評價政府官員政績的主要標準，而非地區生產總值及增長率，不搞地區生產總值及增長率的地區排名。根據不同地區、不同層級領導班子和領導干部的職責要求，設置各有側重、各有特色的考核指標。全面歷史辯證地評價政績，既看前任基礎，也看現任業績，既看個人貢獻，也看集體作用，既看發展成果，也看發展成本與代價。

3.強化財政預算約束。公共資源相對公共需求永遠是有限的，強化預算的嚴肅性和約束力是必須而迫切的。成熟的市場經濟國家，都特別注重財政預算管理，力求把納稅人的錢花得透明和合理。要建立公開、透明、規范和完整的預算制度，把政府所有收入和支出都納入預算，逐步做到所有政府開支都要事先編制預算。要加強對全口徑預決算的審查和監督，全方位推進財政預決算陽光監督。

4.完善政府投資的監督。比如法國有審計法院，是一個準司法機關，主要監督國家預算和資金使用，獨立于政府和議會的司法監督機構。對會計賬目的監管，防止做假賬。而我們的監督機構很多，有審計署、國家發展改革委、財政部、監察部門、行業主管部門等對項目進行監管，但是，效果不佳，就是因為沒有一個獨立于政府、人大的機構。監督的獨立性是最重要的。

記者：評價體系是具體行為的指揮棒，為政府投資的績效建立全面的評價體系是可能的嗎？政府投資績效評價的要點在哪里？

劉立峰：設計一個評價體系并不是很難的事情，經濟的、社會的，宏觀的、微觀的指標有很多。但要建立全面、完善的評價體系則很困難，現實情況千差萬別，自然稟賦、地理格局、人口分布、產業條件、發展需求各不相同，要把各方面因素全面納入評價體系幾乎不可能。我認為評價體系的關鍵是誰來評價，誰來主導評價，是自上而下的，還是自下而上的。公眾、人大代表的評價權重是多少，通過怎樣的程序來實現，是否具有一票否決權。評價體系也是在不斷變化中的，總的趨勢是日漸多元化，我們也在往這個方面發展。在這方面， “條例”應有所體現。

記者：公眾參與是政府投資決策的重要一環，在這方面，您對 “條例”有哪些期待？

劉立峰：總的原則是減少少數政府官員決策的份量，增加多元主體參與的力量。公眾參與應該成為 “條例”最為關注的一個問題，也是需要拿出真實有效辦法的一個方面，不能籠統化，要有細化的程序性規定，否則，新投資條例的價值也會有缺陷。

“條例”應當推進投資決策的科學化、民主化程度。逐步建立在正式決策前向社會公示的制度，讓社會公眾知曉并積極參與項目決策過程。對社會影響較大的重大政府投資項目，應逐步建立起重大政府投資項目決策聽證制度。地方重大政府投資項目決策必須充分了解相關群體對項目實施的態度及訴求，取得當地居民的理解與支持。試行由當地民眾公決，將民眾投票結果作為項目選擇與取舍的重要參數的制度。

劉立峰，國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院研究員、投資戰略研究室主任，博士生導師，新世紀百千萬人才工程國家級人選。主要研究方向：政府投資及宏觀經濟分析。

（責編 劉玉霞）