化解過(guò)剩產(chǎn)能政策的調(diào)整與優(yōu)化

◎江飛濤

化解過(guò)剩產(chǎn)能政策的調(diào)整與優(yōu)化

◎江飛濤

產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題一直是困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的痼疾。2008年，國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題及其帶來(lái)的不良影響更為凸顯，但隨后以 “四萬(wàn)億”投資、寬松貨幣政策為代表的宏觀刺激政策極大地推動(dòng)了需求增長(zhǎng)，短期內(nèi)緩解了產(chǎn)能過(guò)剩的嚴(yán)重程度，但同時(shí)也進(jìn)一步刺激了產(chǎn)能的投資。2012年以來(lái)，隨著宏觀刺激政策、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃等應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)政策的退出，國(guó)內(nèi)投資增速不斷放緩，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行壓力不斷加大，國(guó)際市場(chǎng)需求增長(zhǎng)乏力，加之前期投資產(chǎn)能不斷釋放，我國(guó)工業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題更為突出。不但傳統(tǒng)制造業(yè)普遍產(chǎn)能過(guò)剩，部分新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)了同樣問(wèn)題。近年來(lái)，隨著產(chǎn)能利用率總體呈現(xiàn)不斷下降趨勢(shì)，工業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況面臨日趨嚴(yán)峻的形勢(shì)，特別是部分嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)企業(yè)盈利能力急劇下降，負(fù)債水平快速上升，金融風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，如果不能順利化解這些行業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，將會(huì)導(dǎo)致這些行業(yè)長(zhǎng)期陷入經(jīng)營(yíng)困難且難以轉(zhuǎn)型升級(jí)的困局，進(jìn)而會(huì)引發(fā)諸多新矛盾，甚至可能會(huì)導(dǎo)致新的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

因而，準(zhǔn)確把握現(xiàn)階段產(chǎn)能過(guò)剩的現(xiàn)狀、特征與未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，正確認(rèn)識(shí)產(chǎn)能過(guò)剩的形成原因及體制基礎(chǔ)，進(jìn)一步優(yōu)化和完善治理與化解產(chǎn)能過(guò)剩的相關(guān)政策，建立 “以市場(chǎng)為主導(dǎo)、政府積極作為”的化解和治理產(chǎn)能過(guò)剩的長(zhǎng)效機(jī)制，應(yīng)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容。

一、當(dāng)前工業(yè)部門(mén)產(chǎn)能過(guò)剩的基本特征

產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題涉及到廣泛的行業(yè)及領(lǐng)域，呈現(xiàn)出全方位過(guò)剩的新特點(diǎn)。鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工、造船、工程機(jī)械等傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能大量過(guò)剩；銅、鋁、鉛、鋅冶煉等有色行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題日趨突出；多晶硅、風(fēng)電設(shè)備等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域也出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩；氮肥、電石、氯堿、甲醇、塑料等化工產(chǎn)品也呈現(xiàn)出產(chǎn)能過(guò)剩的態(tài)勢(shì)。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期與前期政策消化期，世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入深度調(diào)整期，是導(dǎo)致本輪產(chǎn)能過(guò)剩的直接原因，這使得本輪產(chǎn)能過(guò)剩將呈現(xiàn)長(zhǎng)期性、普遍性的特征。一是中國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入增長(zhǎng)速度換擋期與結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期，國(guó)民經(jīng)濟(jì)增速將明顯放緩，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力結(jié)構(gòu)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)都將面臨較大的調(diào)整。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了30余年年均近10%的高速增長(zhǎng)以后，隨著勞動(dòng)、土地等要素成本的不斷上升、環(huán)境與資源的約束日益強(qiáng)化、資本效率和全要素生產(chǎn)率增長(zhǎng)率的下降，以往過(guò)度依賴(lài)要素驅(qū)動(dòng)、粗放式規(guī)模擴(kuò)張與投資拉動(dòng)的增長(zhǎng)方式將難以為繼。隨著投資實(shí)際增速的逐漸下降，鋼鐵、水泥、有色金屬、平板玻璃、普通機(jī)床等傳統(tǒng)重工業(yè)產(chǎn)品的市場(chǎng)需求增速將顯著放緩，這些行業(yè)產(chǎn)品需求的峰值已經(jīng)或即將到來(lái)，這些行業(yè)將會(huì)在較長(zhǎng)一段時(shí)期面臨嚴(yán)峻的產(chǎn)能過(guò)剩態(tài)勢(shì)以及產(chǎn)能調(diào)整壓力。二是當(dāng)前中國(guó)正處在前期刺激政策的消化期。隨著刺激政策的逐漸退出，固定資產(chǎn)投資增速迅速回落，消費(fèi)需求增長(zhǎng)疲弱，而前期增長(zhǎng)政策帶來(lái)的大規(guī)模產(chǎn)能投資不斷形成新的生產(chǎn)能力，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題更為嚴(yán)重。并且，上一輪刺激政策使得當(dāng)前宏觀刺激政策的空間大為縮小，采用大規(guī)模刺激政策消化過(guò)剩產(chǎn)能的空間越來(lái)越小。三是世界經(jīng)濟(jì)將長(zhǎng)期低迷，世界經(jīng)濟(jì)格局也正在發(fā)生深遠(yuǎn)的變化，中國(guó)制造業(yè)傳統(tǒng)的低成本競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)正在不斷減弱，傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)出口制造業(yè)行業(yè)將在很長(zhǎng)一段時(shí)間面臨產(chǎn)能過(guò)剩的壓力。世界經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入深度轉(zhuǎn)型與調(diào)整期，全球經(jīng)濟(jì)的需求結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，國(guó)際市場(chǎng)對(duì)于傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)品的需求將長(zhǎng)期低迷；而在勞動(dòng)密集型產(chǎn)品、 “兩高一資”產(chǎn)品市場(chǎng)、加工貿(mào)易領(lǐng)域，隨著土地成本、資源與環(huán)境成本、勞動(dòng)力成本的不斷上升，貧窮國(guó)家和落后地區(qū)的發(fā)展覺(jué)醒，中國(guó)制造業(yè)傳統(tǒng)的低成本優(yōu)勢(shì)面臨越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)；發(fā)達(dá)國(guó)家的再工業(yè)化戰(zhàn)略與新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革的發(fā)展，會(huì)進(jìn)一步削弱中國(guó)制造業(yè)的傳統(tǒng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因而，中國(guó)傳統(tǒng)出口制造行業(yè)將面臨長(zhǎng)期產(chǎn)能過(guò)剩的壓力。

長(zhǎng)期較為嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，會(huì)使得產(chǎn)業(yè)內(nèi)的多數(shù)企業(yè)長(zhǎng)期處于經(jīng)營(yíng)困難之中，盈利能力低，融資能力不斷減弱，融資成本不斷上升，企業(yè)的研究開(kāi)發(fā)、技術(shù)改造等方面的活動(dòng)都有受到較大的制約，并給這些企業(yè)的技術(shù)改造與升級(jí)帶來(lái)很大困難。產(chǎn)能過(guò)剩還會(huì)制約固定資產(chǎn)投資的增長(zhǎng)，進(jìn)而制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，近年來(lái)固定資產(chǎn)投資尤其是制造業(yè)投資增速不斷下滑，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行帶來(lái)較大壓力。

二、產(chǎn)能過(guò)剩形成的體制機(jī)理

體制缺陷是導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩的深層次原因。首先，體制缺陷下地方政府對(duì)于投資的補(bǔ)貼競(jìng)爭(zhēng)，是導(dǎo)致企業(yè)過(guò)度投資，進(jìn)而導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩最為重要的原因。財(cái)政分權(quán)和以考核GDP增長(zhǎng)為核心的官員考核機(jī)制，使得地方政府有強(qiáng)烈招商引資競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)機(jī)，土地所有權(quán)的地方壟斷、資源能源等要素價(jià)格扭曲、金融體系的軟預(yù)算約束以及生態(tài)與環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的缺乏，使低價(jià)供地、財(cái)政補(bǔ)貼、提供廉價(jià)資源、幫助企業(yè)獲取金融資源以及降低環(huán)保要求等措施成為地方政府招商引資大戰(zhàn)的主要手段。正是這種惡性招商引資競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致了系統(tǒng)性的產(chǎn)能過(guò)剩。資本密集型產(chǎn)業(yè)是地方政府招商引資競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)行業(yè)，當(dāng)這些行業(yè)技術(shù)壁壘較低或技術(shù)壁壘被突破時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致比較嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩。這在鋼鐵、電解鋁、造船等傳統(tǒng)資本密集型行業(yè)以及太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)、風(fēng)電設(shè)備制造業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)中體現(xiàn)得尤為突出。地方政府對(duì)于本地企業(yè)的保護(hù)和支持，以及國(guó)有企業(yè)的軟預(yù)算約束問(wèn)題，加大過(guò)剩產(chǎn)能的退出障礙，嚴(yán)重阻礙市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰機(jī)制的作用，使得市場(chǎng)協(xié)調(diào)供需均衡、調(diào)整過(guò)剩產(chǎn)能的機(jī)制難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)一步加劇了產(chǎn)能過(guò)剩的嚴(yán)重程度。具體來(lái)看：

第一，土地供給長(zhǎng)期由政府壟斷，從未形成真正意義上的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，各級(jí)地方政府長(zhǎng)期壓低工業(yè)用地價(jià)格，工業(yè)地價(jià)平均值僅為房地產(chǎn)建設(shè)用地價(jià)格平均值的五分之一，低廉的土地價(jià)格甚至是零地價(jià)是地方政府吸引投資最為重要的手段。

第二，資源價(jià)格市場(chǎng)仍受到較多政府管制，不能真實(shí)反映資源市場(chǎng)供求關(guān)系和稀缺程度，一些資源豐富的地方政府常以低廉的資源價(jià)格吸引投資。內(nèi)蒙古自治區(qū)曾出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，凡在該省投資超過(guò)40億元的企業(yè)，每投資20億元，內(nèi)蒙古自治區(qū)下轄各地方政府可以為投資企業(yè)配備1億噸煤炭?jī)?chǔ)量的開(kāi)采權(quán)，而在當(dāng)時(shí)內(nèi)蒙古自治區(qū)所產(chǎn)煤價(jià)格在400元／噸左右，在這種情形下1億噸煤的銷(xiāo)售收入可以達(dá)到400億元；而當(dāng)投資超過(guò)40億元時(shí)，投資企業(yè)將獲得至少2億噸的煤炭?jī)?chǔ)量的開(kāi)采權(quán)，企業(yè)將可獲得800億元的預(yù)期銷(xiāo)售收入，扣除相應(yīng)固定資產(chǎn)投資與開(kāi)采成本以后，企業(yè)僅從這該項(xiàng)補(bǔ)貼就可獲得數(shù)百億的預(yù)期收益。對(duì)于鋼鐵、電解鋁、銅冶煉等制造業(yè)而言，生產(chǎn)過(guò)程需要消耗大量的電、水等，相應(yīng)成本費(fèi)用十分可觀。一些地方政府為了吸引這些行業(yè)企業(yè)投資，往往會(huì)壓低電價(jià)、水價(jià)。

第三，環(huán)境成本的外部化。由于環(huán)境保護(hù)體制的缺陷，污染物排放成本遠(yuǎn)低于其社會(huì)成本，加之地方政府為吸引投資和固化本地資源，對(duì)企業(yè)污染環(huán)境放松監(jiān)管，使本地高污染行業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)成本嚴(yán)重外部化，從而導(dǎo)致這些企業(yè)過(guò)度的產(chǎn)能投資和產(chǎn)品生產(chǎn)，進(jìn)一步加重高能耗、高排放行業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩。

第四，在推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，給予新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能投資和生產(chǎn)環(huán)節(jié)大量財(cái)政補(bǔ)貼的做法，正是推動(dòng)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)、多晶硅、風(fēng)電設(shè)備制造等產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的重要原因。以太陽(yáng)能光伏為例，中央政府曾在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)給予太陽(yáng)能光伏產(chǎn)能投資以較高比例的財(cái)政補(bǔ)貼，各級(jí)地方政府更是層層加碼補(bǔ)貼。從無(wú)錫尚德、江西賽維等許多光伏企業(yè)的建立以及發(fā)展過(guò)程中，均不難發(fā)現(xiàn)各級(jí)政府以各種形式提供補(bǔ)貼的情況。

物流銀行面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)可以通過(guò)嚴(yán)格信貸審查來(lái)進(jìn)行控制，因此，要對(duì)服務(wù)對(duì)象進(jìn)行嚴(yán)格管理，尤其要重視中小企業(yè)的資質(zhì)審查。物流銀行管理人員要對(duì)企業(yè)質(zhì)押擔(dān)保進(jìn)行核查，其中還款來(lái)源問(wèn)題是調(diào)查和評(píng)估的重點(diǎn)。同時(shí)了解企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)其未來(lái)發(fā)展方向進(jìn)行綜合考慮。所服務(wù)企業(yè)的產(chǎn)品、技術(shù)能力、市場(chǎng)占有率、經(jīng)營(yíng)管理情況等也是重點(diǎn)審查內(nèi)容，必須予以客觀的評(píng)價(jià)，嚴(yán)格實(shí)施管理流程。

需要進(jìn)一步指出的是，地區(qū)之間以各種優(yōu)惠政策為手段展開(kāi)的補(bǔ)貼競(jìng)爭(zhēng)往往會(huì)為低效率企業(yè)提供生存發(fā)展空間，進(jìn)而導(dǎo)致優(yōu)不勝、劣不汰，低效率產(chǎn)能、低效率企業(yè)長(zhǎng)期難以被驅(qū)逐出市場(chǎng)，產(chǎn)能結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢。地區(qū)之間的這種優(yōu)惠政策競(jìng)爭(zhēng)，還會(huì)誘使企業(yè)將更多的投入和精力放在尋求各級(jí)政府提供的各種優(yōu)惠政策上，而不是放在新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、工藝技術(shù)的改進(jìn)與研究開(kāi)發(fā)、商業(yè)模式的創(chuàng)新、管理水平的提升等方面，這會(huì)對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的效率的提升產(chǎn)生較為嚴(yán)重的不利影響，阻礙產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

三、當(dāng)前化解和治理產(chǎn)能過(guò)剩工作中面臨的突出問(wèn)題

近來(lái)，化解過(guò)剩產(chǎn)能和淘汰落后產(chǎn)能工作取得積極進(jìn)展，但仍存在一些問(wèn)題。其中，尤以部分政策執(zhí)行中 “殺傷面”過(guò)大、在關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)仍缺乏突破性進(jìn)展最為突出。

現(xiàn)行產(chǎn)能過(guò)剩治理政策仍過(guò)多依賴(lài)嚴(yán)格新建項(xiàng)目審批、提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制清理違規(guī)產(chǎn)能與淘汰落后產(chǎn)能等行政手段。過(guò)往經(jīng)驗(yàn)表明，這種政策模式雖能在短期內(nèi)暫時(shí)緩解產(chǎn)能過(guò)剩，但難以長(zhǎng)期實(shí)施，且與取消行政審批、深化市場(chǎng)體制改革的大方向不符，也不能從根本上治理產(chǎn)能過(guò)剩，并帶來(lái)一些不良政策效應(yīng)。治理產(chǎn)能過(guò)剩政策制定實(shí)施過(guò)程，以設(shè)備規(guī)模作為落后產(chǎn)能的重要標(biāo)準(zhǔn)，使得企業(yè)避免被淘汰而投資大規(guī)模設(shè)備，反而加重了產(chǎn)能過(guò)剩的嚴(yán)重程度；片面強(qiáng)調(diào)提高市場(chǎng)集中度，過(guò)于夸大兼并重組的作用，導(dǎo)致大量低效率重組行為。從近年來(lái)鋼鐵、有色金屬等行業(yè)兼并重組的案例來(lái)看，多數(shù)兼并重組企業(yè)不但沒(méi)有縮減產(chǎn)能，反而大規(guī)模擴(kuò)大了產(chǎn)能。更為重要的是，采用這些政策措施治理產(chǎn)能過(guò)剩，政策部門(mén)必須能對(duì)未來(lái)市場(chǎng)供需形勢(shì)、未來(lái)市場(chǎng)需求規(guī)模與需求結(jié)構(gòu)進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，否則會(huì)帶來(lái)一系列的問(wèn)題。現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中，政策部門(mén)難以及時(shí)收集和處理數(shù)量巨大的市場(chǎng)信息，也不可能對(duì)未來(lái)市場(chǎng)進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)。

導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩的深層次原因依然存在。財(cái)政分權(quán)和以考核GDP增長(zhǎng)為核心的政府官員考核機(jī)制，土地所有權(quán)的地方壟斷、資源能源等要素價(jià)格扭曲、金融體系的軟預(yù)算約束以及生態(tài)與環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的缺乏，是導(dǎo)致地方政府在招商引資領(lǐng)域惡性競(jìng)爭(zhēng)并進(jìn)而導(dǎo)致本輪產(chǎn)能過(guò)剩的體制性根源。這些深層次原因仍未得到有效解決。不消除導(dǎo)致系統(tǒng)性過(guò)剩的體制機(jī)制缺陷，不建立起以市場(chǎng)主導(dǎo)的化解產(chǎn)能過(guò)剩長(zhǎng)效機(jī)制，而是試圖通過(guò)政策部門(mén)認(rèn)定落后產(chǎn)能、落后產(chǎn)品，認(rèn)定先進(jìn)產(chǎn)能、先進(jìn)產(chǎn)品，通過(guò)行政手段加以限制和鼓勵(lì)，不但不能從根本上治理產(chǎn)能過(guò)剩，還使得產(chǎn)能過(guò)剩由低技術(shù)水平、低端環(huán)節(jié)、低端產(chǎn)品向高技術(shù)水平、高端環(huán)節(jié)、高端產(chǎn)品發(fā)展。

“優(yōu)不勝”、 “劣不汰”使得產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)面臨日趨嚴(yán)峻的困境。由于仍有部分地方政府采用財(cái)政補(bǔ)貼、提供廉價(jià)能源資源、放松環(huán)境監(jiān)管等手段保護(hù)本地落后企業(yè)，導(dǎo)致低效率企業(yè)難以被逐出市場(chǎng);不僅如此，這些低效率企業(yè)反又利用所獲得的成本優(yōu)勢(shì)進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)，使得行業(yè)陷入日趨嚴(yán)峻的困局。尤其是在鋼鐵、電解鋁行業(yè)，金融風(fēng)險(xiǎn)正在不斷積累放大。如電解鋁行業(yè)，電價(jià)政策的區(qū)域不平衡 （河南地區(qū)自備電廠并網(wǎng)費(fèi)每度電8分，而山東不交或者僅僅交1-3分錢(qián)的并網(wǎng)費(fèi)）加劇了這種不公平競(jìng)爭(zhēng)，中東部地區(qū)具有較高技術(shù)水平和管理水平的電解鋁企業(yè)不甘心于這種不公平的電價(jià)政策，不愿意退出市場(chǎng)，試圖尋求同等優(yōu)惠的電價(jià)政策，使得整個(gè)行業(yè)長(zhǎng)期陷入虧損困局。此外，破產(chǎn)法及破產(chǎn)程序的不完善，也是導(dǎo)致低效率企業(yè)難以順利退出的重要原因。

援助退出機(jī)制亟待加強(qiáng)。目前對(duì)企業(yè)產(chǎn)能退出的援助機(jī)制仍不健全，對(duì)關(guān)停企業(yè)的職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)、就業(yè)培訓(xùn)、債務(wù)化解等工作缺乏足夠的政策支持，容易引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。特別是對(duì)于產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)比較集中的地區(qū)， 新一輪壓縮產(chǎn)能會(huì)帶來(lái)較為嚴(yán)重的失業(yè)問(wèn)題，并對(duì)其財(cái)政收入產(chǎn)生嚴(yán)重影響，需要提出更加系統(tǒng)和精確的操作性方案。

整合重組面臨諸多困難。一是在一些地方政府保護(hù)下，部分低效率企業(yè)兼并重組意愿不強(qiáng)；二是近年來(lái)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)企業(yè)盈利水平普遍下降，資金壓力已成為制約企業(yè)兼并重組的重要原因；三是兼并重組過(guò)程的手續(xù)繁瑣，過(guò)程漫長(zhǎng)；四是現(xiàn)有政策使跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨所有制的重組依然困難重重，金融資本參與兼并重組面臨諸多限制；五是許多低效率企業(yè)財(cái)務(wù)不透明，地方政府干預(yù)兼并重組，增加了企業(yè)兼并重組的風(fēng)險(xiǎn)。

四、化解過(guò)剩產(chǎn)能政策優(yōu)化調(diào)整的建議

現(xiàn)階段產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題既是經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)、“三期疊加”所造成的，更是體制扭曲的產(chǎn)物。一方面，從源頭上根治與化解產(chǎn)能過(guò)剩需要全面深化改革，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；另一方面，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變又需要妥善處理好過(guò)剩產(chǎn)能的化解工作，為嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變及轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)造寬松的外部環(huán)境。具體而言，加快化解過(guò)剩產(chǎn)能，建立防治和化解產(chǎn)能過(guò)剩的長(zhǎng)效機(jī)制應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：

1.完善市場(chǎng)制度，構(gòu)筑公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境

加快要素市場(chǎng)改革。改變土地、礦產(chǎn)資源等重要資源配置由政府主導(dǎo)的局面，讓市場(chǎng)在要素資源的配置中發(fā)揮決定性作用。重點(diǎn)推進(jìn)土地制度改革，明晰土地產(chǎn)權(quán)，全面落實(shí)農(nóng)民的土地使用權(quán)，確保公民在土地方面的合法權(quán)益不受侵犯，打破地方政府壟斷土地市場(chǎng)并以之牟利的體制，改革和完善工業(yè)用地的招、拍、掛制度，探索健全工業(yè)用地多途徑多方式市場(chǎng)供應(yīng)體系；改進(jìn)國(guó)家對(duì)土地的公共管理職能，建設(shè)土地產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化條件。加快推進(jìn)礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)改革，明晰礦產(chǎn)資源的使用權(quán)與收益權(quán)，加快推進(jìn)礦產(chǎn)資源、水資源價(jià)格形成機(jī)制的市場(chǎng)化改革，加快推進(jìn)能源產(chǎn)品、工業(yè)用水價(jià)格的市場(chǎng)化改革，使價(jià)格能充分反應(yīng)稀缺程度與社會(huì)成本。從而從根本上杜絕地方政府通過(guò)低價(jià)提供土地、能源、資源的方式為企業(yè)投資提供補(bǔ)貼。

構(gòu)筑公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境是市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰機(jī)制、協(xié)調(diào)供需平衡與化解過(guò)剩產(chǎn)能機(jī)制充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，應(yīng)特別注重公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)。加快修訂產(chǎn)品質(zhì)量、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等方面法規(guī)，并加快完善相應(yīng)執(zhí)法體制，加大對(duì)違法行為的懲處力度，嚴(yán)禁企業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。進(jìn)一步完善公平競(jìng)爭(zhēng)法體系，切實(shí)保障各種所有制企業(yè)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)，并將地方政府為本地企業(yè)提供損害公平競(jìng)爭(zhēng)的各類(lèi)補(bǔ)貼及優(yōu)惠政策與地方保護(hù)主義行為，列入禁止范圍。全面清理已有的各種稅收等優(yōu)惠政策，嚴(yán)禁對(duì)企業(yè)違規(guī)減免或緩征行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、以?xún)?yōu)惠價(jià)格或零地價(jià)出讓土地；嚴(yán)禁低價(jià)轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)股權(quán)以及礦產(chǎn)等國(guó)有資源；嚴(yán)禁違反法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定減免或緩征企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)。

過(guò)度依賴(lài)行政手段去產(chǎn)能，無(wú)法從根本上解決問(wèn)題，還可能帶來(lái)更多不良政策效應(yīng)。

完善環(huán)境保護(hù)體制。完善環(huán)境公眾參與制度的法律設(shè)計(jì)，進(jìn)一步明確公民環(huán)境權(quán)的內(nèi)容，通過(guò)立法明確規(guī)定公眾參與的程序性規(guī)則，大力發(fā)展環(huán)保團(tuán)體，積極發(fā)揮非政府組織的民間團(tuán)體作用。進(jìn)一步完善環(huán)境公益訴訟制度，使環(huán)境得到及時(shí)有效的保護(hù)，對(duì)個(gè)人和公眾的環(huán)境權(quán)益進(jìn)行全面周到的救濟(jì)。加快環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法機(jī)制改革，保障環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)能得以嚴(yán)格執(zhí)行。盡快建立全國(guó)性的企業(yè)污染排放在線監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和遙感監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管。在資源與環(huán)境稅方面，需要推進(jìn)有關(guān)資源環(huán)境的稅收制度改革，不僅要將資源環(huán)境的成本納入企業(yè)的成本，還要進(jìn)一步加強(qiáng)相應(yīng)的監(jiān)督管理，防止地方政府利用環(huán)境保護(hù)管理方面的漏洞為企業(yè)變相提供優(yōu)惠政策，同時(shí)防止企業(yè)通過(guò)違規(guī)排放進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。以新環(huán)保法實(shí)施為契機(jī)，依據(jù)資源環(huán)境承載力上限，研究制定新的、更為嚴(yán)格能耗標(biāo)準(zhǔn)與污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步倒逼落后產(chǎn)能的淘汰與退出。

2.妥善處理化解過(guò)剩產(chǎn)能與穩(wěn)增長(zhǎng)關(guān)系

控制好強(qiáng)制壓縮產(chǎn)能的力度與節(jié)奏，協(xié)調(diào)好化解過(guò)剩產(chǎn)能與穩(wěn)增長(zhǎng)、穩(wěn)就業(yè)的關(guān)系。強(qiáng)制關(guān)閉過(guò)剩產(chǎn)能政策，應(yīng)集中在強(qiáng)制淘汰高能耗、嚴(yán)重污染環(huán)境的落后產(chǎn)能方面，不宜將強(qiáng)制關(guān)停的范圍擴(kuò)得太寬。在產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)集中的地區(qū)，實(shí)施強(qiáng)制壓縮產(chǎn)能應(yīng)精心規(guī)劃，不宜過(guò)快、過(guò)猛，應(yīng)該為替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展留有時(shí)間，避免經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)失速以及失業(yè)問(wèn)題的集中爆發(fā)。對(duì)于嚴(yán)重的霧霾問(wèn)題，應(yīng)更注重通過(guò)全面加強(qiáng)企業(yè)污染物排放的監(jiān)測(cè)，大大提高污染物超額排放的懲處力度并嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法，逐步提高高能耗、高污染行業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)，加快推出環(huán)境稅并逐步提高環(huán)境稅的增收標(biāo)準(zhǔn)，不能過(guò)于依賴(lài)強(qiáng)制關(guān)停手段。

微刺激政策適度拉動(dòng)需求，消化部分過(guò)剩產(chǎn)能。政策著力點(diǎn)放在加大小城鎮(zhèn)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及民生工程投入力度；加快城鎮(zhèn)一體化建設(shè)與推動(dòng)公共服務(wù)的均等化；支持企業(yè)技術(shù)改造、節(jié)能降耗、綠色生產(chǎn)的投資等方面。圍繞 “一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略布局一批重大項(xiàng)目。切實(shí)放開(kāi)民營(yíng)資本投資領(lǐng)域，降低中小企業(yè)投資門(mén)檻。此外，加強(qiáng)建筑工程領(lǐng)域的質(zhì)量監(jiān)管，嚴(yán)格建筑工程領(lǐng)域的安全設(shè)計(jì)規(guī)范，亦能有力拉動(dòng)鋼材、水泥等產(chǎn)品的市場(chǎng)需求。

3.完善企業(yè)破產(chǎn)制度，疏通退出渠道

破產(chǎn)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的必然產(chǎn)物，是低效率企業(yè)退出市場(chǎng)的最為重要的渠道。完善企業(yè)破產(chǎn)制度，一方面有利于低效率企業(yè)和落后產(chǎn)能的退出，有利于化解過(guò)剩產(chǎn)能；另一方面能硬化破產(chǎn)約束，制約企業(yè)的過(guò)度投資行為。

完善破產(chǎn)制度。增強(qiáng)破產(chǎn)程序的司法屬性，明確司法權(quán)和行政權(quán)在企業(yè)破產(chǎn)中的邊界，增強(qiáng)法院在企業(yè)破產(chǎn)中的主導(dǎo)作用，使企業(yè)破產(chǎn)制度回歸司法本質(zhì)，避免地方政府對(duì)企業(yè)破產(chǎn)程序的直接介入；加快培育破產(chǎn)管理人隊(duì)伍，完善破產(chǎn)管理人選任制度和監(jiān)督制度，積極探索破產(chǎn)管理人薪酬制度，保障破產(chǎn)管理人的合理報(bào)酬；強(qiáng)化出資人強(qiáng)化出資人的破產(chǎn)清算責(zé)任，當(dāng)市場(chǎng)主體出現(xiàn)破產(chǎn)原因時(shí)，出資人在法定期限內(nèi)負(fù)有破產(chǎn)清算義務(wù)。

建立輔助退出機(jī)制。對(duì)于嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)，還需建立輔助退出機(jī)制，重點(diǎn)做好失業(yè)職工的安置與社會(huì)保障工作，并對(duì)失業(yè)人員再就業(yè)提供培訓(xùn)、信息服務(wù)甚至必要的資助；如破產(chǎn)資產(chǎn)不足以安置失業(yè)職工時(shí)，政府應(yīng)減免破產(chǎn)企業(yè)土地處置應(yīng)繳土地增值稅并以在開(kāi)發(fā)破產(chǎn)企業(yè)土地所產(chǎn)生的部分收益用于職工安置。對(duì)于產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)集中的地區(qū)，中央政府還應(yīng)給予一定財(cái)政支持幫助失業(yè)職工的安置與再就業(yè)，并在土地開(kāi)發(fā)利用方面提供支持；對(duì)于落后地區(qū)還可以提供特別的稅收優(yōu)惠政策，支持這些地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

切實(shí)為兼并重組創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。一是對(duì)兼并重組其他企業(yè)可以給予擴(kuò)大稅收抵扣或稅收減免的措施，特別是對(duì)于兼并重組過(guò)程中涉及到的土地增值稅，應(yīng)緩征、減征或免征。二是切實(shí)落實(shí)促進(jìn)兼并重組的金融政策，引導(dǎo)金融企業(yè)加強(qiáng)對(duì)兼并重組的融資支持。三是規(guī)范區(qū)域之間橫向稅收分配，降低地方政府由于擔(dān)心企業(yè)被兼并導(dǎo)致稅源流失而產(chǎn)生的阻力。四是適當(dāng)放松管制，鼓勵(lì)金融資本多渠道參與產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的兼并重組。

（江飛濤，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員/責(zé)編 張棟）