以歷史的視角看我國金融監管改革

中國工商銀行城市金融研究所 楊 飛

以歷史的視角看我國金融監管改革

中國工商銀行城市金融研究所 楊 飛

現代金融發展呈現出機構種類多、綜合經營規模大、產品結構復雜、交易頻率高、跨境流動快、風險傳遞快、影響范圍廣等特點。國際金融危機爆發后，主要國家均加大了金融監管體系改革力度，核心是提高監管標準、形成互為補充的監管合力和風險處置能力。近年來，我國金融業發展明顯加快，形成了多樣化的金融機構體系、復雜的產品結構體系、信息化的交易體系、更加開放的金融市場，特別是大資管發展勢頭突出，對現行分業監管模式帶來重大挑戰，對金融監管體制改革的要求愈發迫切。在新一輪監管改革過程中，只有以歷史的眼光、客觀的視角加以研判，才有助于改革的順利推進及取得更大的實效。

一、金融分業監管是特定時期的歷史選擇

20世紀80年代后期到90年代初，我國各類金融機構不斷增加，金融市場快速發展。一批證券公司、信托投資公司、財務公司等非銀行金融機構相繼建立。此時，由人民銀行對銀行業、證券業、保險業進行統一金融監管的制度，越來越不適應金融機構和金融市場快速發展的需要，再加上市場中出現的一些違規操作和問題，對實施專項監管的要求越來越迫切。

1993年底，國務院作出《關于金融體制改革的決定》，對保險業、證券業、信托業和銀行業實行分業經營。1995年，全國人大通過《中華人民共和國中國人民銀行法》，我國中央銀行體制走上了法制化、規范化的軌道。此后，全國人大常委會又相繼通過了《中華人民共和國商業銀行法》《中華人民共和國保險法》《中華人民共和國證券法》。金融立法的完善不僅賦予了監管主體實施監管的合法性，使依法監管取代了行政管理，而且確立了我國金融業分業經營、分業監管的法律基礎和基本格局。

1998年6月，國務院決定將旗下證券委員會并入中國證券監督管理委員會，同時將人民銀行的證券監管職能全部移交至證監會。同年11月，國務院決定成立中國保險監督管理委員會，進一步將保險市場的監管職責從人民銀行中分離出來。2003年，全國人大批準國務院機構改革方案，決定將人民銀行從對銀行、金融資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構的監管職能中分離出來，并與中央金融工委的相關職能進行整合，成立中國銀行業監督管理委員會。銀監會的成立改變了多年來中央銀行宏觀調控與銀行監管合一的管理體制，也標志著我國金融分業經營、分業監管框架的最終形成。一行三會”金融監管格局一直延續至今。

歷史地看，分業監管體制的確立是與我國金融市場、金融機構的發展階段和發展脈絡相一致的，是國家在特定時期推進金融改革、維護金融穩定的正確選擇，符合當時金融業分業經營與發展的實際。分業監管體制下，各監管主體在特定的領域內進行專業化管理，對促進我國銀行業、證券業和保險業在規范經營的基礎上加快發展，對保持經濟金融穩定健康發展都起到了重要的作用。

二、金融監管協調部際聯席會議制度的建立與探索

本世紀初以來，隨著我國金融改革的持續推進、金融市場的開放發展和金融機構的快速壯大，金融混業經營趨勢日漸成型，“一行三會”分業監管體制的弊端也逐步顯現。對此，監管機構開始探索建立跨部門的金融監管協調機制。

2003年9月，銀監會、證監會、保監會召開第一次監管聯席會議，討論通過了《在金融監管方面分工合作的備忘錄》?！秱渫洝诽岢?，三方監管機構將按照分業監管、職責明確、合作有序、規則透明、講求實效的原則，就重大監管事項和跨行業、金融控股集團的監管、跨境監管中復雜問題及時進行磋商，并建立每季度召開聯席會議的工作機制和討論、協商具體專業監管問題的經常聯系機制。但此后三方監管聯席會議僅召開了有限的次數便被擱置。

2013年8月，國務院批復《中國人民銀行關于金融監管協調機制工作方案的請示》，同意建立由人民銀行牽頭的金融監管協調部際聯席會議制度。聯席會議成員單位包括人民銀行、銀監會、證監會、保監會、外匯局，必要時可邀請發展改革委、財政部等有關部門參加。金融監管協調部際聯席會議的主要職責和任務包括：貨幣政策與金融監管政策之間的協調；金融監管政策、法律法規之間的協調；維護金融穩定和防范化解區域性系統性金融風險的協調；交叉性金融產品、跨市場金融創新的協調；金融信息共享和金融業綜合統計體系的協調等。同時國務院批復也明確提出，聯席會議重點圍繞金融監管開展工作，不改變現行金融監管體制，不替代、不削弱有關部門現行職責分工，不替代國務院決策，重大事項按程序報國務院。

聯席會議制度建立以來，推動出臺或建立了一些政策制度安排，對協調貨幣政策與金融監管政策、維護金融穩定和防范金融風險起到了較為積極的作用。但本質上并未改變我國現行的金融監管體制和監管框架，因而在防范和化解交叉性、區域性、系統性金融風險上仍顯得“力不從心”。2015—2016年我國股票市場、債券市場的劇烈波動和局部風險的暴露便是最好的例證。

三、大資管迅速發展對金融監管體制改革的要求愈發迫切

近年，我國金融體系多元化建設持續推進，特別是2012年后以牌照放開、渠道擴充、投資拓寬為主要內容的放松資管新政的出臺，使資管業務之間的壁壘逐步被打破，融合多種金融功能的創新模式層出不窮。大資管特征不斷強化，成為影響金融市場運行的重要力量。一方面，從參與者的角度看，銀行、信托、證券、基金、保險、期貨、私募等各類金融機構均加大了對資管市場開土辟疆的力度，形成新的競合格局。大資管行業規模已由2012年末的27萬億元迅猛增至2016年末的110萬億元，超過了存量信貸規模，且仍在快速增長中。另一方面，從產品范圍的角度看，我國資產管理業務也從單一的存款類產品，發展為包括私募股權、私募債權、公募基金、專項和特定資管計劃、基礎類與不動產投資計劃、債權投資計劃、信托計劃、財富管理計劃、理財產品與專業管理、資產證券化等在內的各類資管產品。

然而，大資管業務處于分業監管的交叉地帶，我國對大資管業務的監管標準尚不統一，監管責任的落實也不盡明確，部際協調機制不能充分發揮作用，監管難以貫通全局?？陀^上導致監管空白、監管沖突和監管套利空間仍然存在，風險在一定范圍內不斷積聚。因此，改革現行分業監管體制和監管框架、統一監管規則、填補監管真空，變得更為迫在眉睫。新的歷史條件下，金融監管改革除了以防范系統性風險、強化金融穩定為目的，還應當有以下新的著力點：

一是重塑金融監管和金融穩定體制框架。對大資管業務和各類跨市場、交叉性的金融創新，制定統一的監管標準和監管規則，構建統一的危機管理和風險處置框架，落實監管責任，防止監管真空和監管套利。美國于2010年頒布了《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，重塑和加強美聯儲的監管職責，強化金融穩定體制框架。如成立了金融穩定監督委員會（FSOC），負責識別和防范系統性風險，強化監管協調，就金融機構間的業務連帶關系及其對金融市場穩定可能產生的威脅提出意見；美聯儲負責對具有系統重要性的銀行、證券、保險、金融控股公司等各類機構以及金融基礎設施進行監管，牽頭制定更加嚴格的監管標準；將場外衍生品、對沖基金、私募基金納入監管范圍等。

二是強化中央銀行的金融穩定和金融管理職能。實踐經驗表明，幣值穩定并不代表金融穩定，中央銀行僅關注貨幣政策是不夠的，金融穩定也是中央銀行的天然職責。中央銀行需要通過宏觀經濟政策與審慎監管工具的協調配合，來有效維護金融穩定。如英國等部分將金融監管權從中央銀行剝離的國家，在金融危機后又重新賦予并擴大了中央銀行的金融監管職能。

三是建立統一的金融監管信息體系。識別系統性風險、有效應對金融危機依賴于真實、完整的數據和信息。在權力分散的監管體制下，各行業數據被分割，信息共享不充分，協調合作不暢，中央銀行與監管部門的溝通與協調成本大量增加，中央銀行難以及時、準確、全面地獲取金融業信息，影響了對危機形勢的準確判斷和救助措施的及時出臺。如國際金融危機時，英國財政部、英格蘭銀行、金融服務局的職責分工不清、信息共享不及時、協調合作效率不高，以致未能有效平息北巖銀行擠兌事件。因此，在統一監管信息體系建設過程中，可以考慮金融監管權力的適度集中。

四是注重行為監管。審慎監管強調金融機構的穩健運行，行為監管旨在保護金融消費者權益。審慎監管關注風險監測和管理，行為監管重在規范經營行為。當前“雙峰監管”模式在國際上得到了越來越多的認同。對大資管不同領域的產品和服務實施統一的行為規范，有利于提高監管效率，避免監管套利，有利于保護金融消費者權益。如英國設立了獨立的金融行為局，從體制上實現了金融消費者保護與審慎監管職能的分離，在實踐中取得了較好的監管成效。