從公共政策視角看“按宗收費”是否可行

姜志勇

2017年上半年，隨著我國房地產調控政策進一步收緊，市場中出現了一種聲音，認為現行房地產經紀按比例收取傭金的做法需要調整，進而改用“按宗收費”的方式，即每一宗交易都收取數額相同的固定傭金，或按房價總額劃分為若干檔次，每個檔次內的傭金數額相同?！鞍醋谑召M”引起了政府有關人士的關注，但落實到執行層面需要考慮政策的可行性。例如，在政策合規性上，“按宗收費”是否具有國家宏觀政策及法律的依據？在政策的合理性上，“按宗收費”能否在執行層面提升監管效率和行業發展水平，從而是一種良策良政呢？如果在政策的合規性、合理性上都沒有充分的實行理由，那么“按宗收費”只能是部分人士的一種主觀想法或構思而已。

一、宏觀政策背景：市場化改革與房地產經紀收費的放開

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中提到，“完善主要由市場決定價格的機制。凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預。”“政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節。”為了落實十八屆三中全會精神，2014年4月30日，國務院在《批轉發展改革委關于2014年深化經濟體制改革重點任務意見的通知》（國發〔2014〕18號）中，提出了當年價格改革任務是“進一步減少政府定價項目，凡是能通過市場競爭形成價格的，要堅決交給市場。”

按照黨中央和國務院關于價格改革的要求，房地產經紀服務價格形成機制被列入2014年的改革計劃，國家發改委在2014年先后出臺兩份文件，來推動這一領域改革的落地。

第一，2014年6月13日，國家發改委和住建部聯合出臺了《關于放開房地產咨詢收費和下放房地產經紀收費管理的通知》（發改價格〔2014〕1289號），明確提出“決定放開目前實行政府指導價管理的房地產咨詢服務收費標準，下放房地產經紀服務收費管理權限。”根據這一文件，房地產經紀服務收費管理權限下放到省級人民政府價格、住房城鄉建設主管部門，但各地可根據當地市場發育實際情況，決定實行政府指導價管理或市場調節價。也就是說，在這一份文件中，房地產經紀服務可以實行政府指導價，也可執行市場調節價，具體采用哪一種由當地政府決定。事實上，這份文件出臺后，包括廣東、浙江、山東在內的很多省份，都實行了市場調節價的方式，這份文件實際上起到了推動各地放開房地產經紀服務收費的作用。

第二，2014年12月17日，國家發改委出臺了《關于放開部分服務價格意見的通知》（發改價格〔2014〕2755號），這份文件在6月份文件的基礎上，進一步推進了房地產經紀服務收費市場化改革的步伐，明確指出房地產經紀服務是“房地產經紀人接受委托，進行居間代理服務收取的傭金?！币蟾鞯赝耆砰_，取消政府指導價，實行市場調節價。并要求“各級價格主管部門要按照本通知要求，結合修訂地方定價目錄，清理廢止本地區制定出臺的相關服務價格文件，盡快放開相關服務價格，并做好政策宣傳解釋工作?！?/p>

根據國家發改委的要求，我國各地省級政府部門先后出臺了相關文件，放開了對房地產經紀服務價格形成機制的管制，改由市場決定。例如，廣東省發文明確，“放開房地產經紀服務價格，實行市場調節價?！鄙虾Ｊ性谛掳妗渡虾Ｊ卸▋r目錄》中，放開了“房地產經紀服務收費、房地產價格評估服務收費等房地產服務收費的上限”，之前上海市規定房地產經紀服務收費不能超過房屋成交總額的2%，這一次則沒有上限，交由市場定價。

北京方面，雖然政策落實時間比較晚，但也實行了放開。于2016年1月1日開始實施的《北京市定價目錄》中，已經沒有了關于房地產經紀收費的相關內容，也就是說北京市不再對房地產經紀服務收費實行政府指導價，交由市場自行調節。

在實行房地產經紀服務收費市場調節的同時，北京市也廢止了之前出臺的相關管制文件。北京市發改委《關于廢止有關收費文件的通知》（京發改〔2015〕2617號）指出，以下三份文件明確為廢止文件：一是北京市物價局、北京市房屋土地管理局《關于房地產中介服務收費的通知》（京價（房）字〔1997〕第398號）；二是北京市發展和改革委員會、北京市住房和城鄉建設委員會《關于降低本市住宅買賣經紀服務收費標準的通知》（京發改〔2011〕1468號）；三是北京市發展和改革委員會、北京市住房和城鄉建設委員會《關于加強本市住宅買賣經紀服務收費管理的通知》（京發改〔2011〕1469號）。

值得一提的是，2016年7月29日，由國家發改委、住建部、人民銀行、稅務總局、銀監會、工信部、工商總局等七部委聯合發布的《關于加強房地產中介管理促進行業健康發展的意見》中，再次明確了“房地產中介服務收費由當事人依據服務內容、服務成本、服務質量和市場供求狀況協商確定。”七部委進一步重申了房地產經紀價格形成的市場機制，可以看出，通過市場定價的方式來解決房地產經紀收費問題，已經成為中央政府部門共識。

二、“按宗收費”缺乏宏觀政策依據和法律支持

當前，我國房地產經紀公司的傭金是按成交額比例收取，若要改為“按宗收費”，存在兩種方式，一種是經紀公司主動改變收費模式，一種是政府以行政手段強制推行。第一種模式還屬于市場主體自主定價的范疇，但目前看不出經紀公司有主動改變的跡象，除非每宗交易收費高于現在的比例收費，而“按宗收費”恰恰是要降低傭金。第二種模式則需要宏觀政策和法律支持，因為政府的行政行為也要合規合法，如果突破了現有宏觀政策和法律規定的范疇，則會給政策制定者帶來巨大的政治、責任及法律風險，而“按宗收費”恰恰缺乏宏觀政策和法律支持。

在宏觀政策上，國家對房地產經紀服務采用的是市場定價模式，傭金由市場自行決定，政府不能干預。而“按宗收費”則是要打破宏觀政策的規定，從新實施政府指導價，這種政策及其行政行為是沒有宏觀政策依據的。就拿北京來說，北京市發改委在《關于印發<北京市定價目錄>的通知》中指出，“定價目錄是政府價格管理工作的責任清單?！薄皩θ∠▋r管理的事項，必須堅決取消?！比绻麑嵭小鞍醋谑召M”，則屬于重新實行政府定價，等于沒有取消。另外，北京市在《關于推進價格機制改革的實施意見》中提出，北京市價格改革的目標是“到2020年，競爭性領域和環節價格全部放開，市場決定價格機制基本完善?！狈康禺a經紀行業毫無疑問是競爭性領域，如果實行“按宗收費”，也與北京市的價格改革目標不一致。endprint

在法律上，《中華人民共和國價格法》第十九條規定，“政府指導價、政府定價的定價權限和具體適用范圍，以中央的和地方的定價目錄為依據。”而《中央定價目錄》和《北京市定價目錄》都沒有關于房地產經紀收費的內容，如果地方行政部門對房地產經紀收費采用政府定價的方式，則超出了法定的行政權限，無疑是違法行為，不會獲得法律支持?！吨腥A人民共和國價格法》第四十五條規定，“地方各級人民政府或者各級人民政府有關部門違反本法規定，超越定價權限和范圍擅自制定、調整價格或者不執行法定的價格干預措施、緊急措施的，責令改正，并可以通報批評；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分?！?/p>

從以上分析來看，政府部門以行政手段推行“按宗收費”，將會承擔巨大的風險，這種風險是需要具體責任人來承擔的。而北京是首都，是首善之地，一舉一動都對全國其他城市具有示范意義，如果北京實行“按宗收費”的政策，其影響和風險會成倍放大，決策者更要慎之又慎。

三、“按宗收費”執行層面存在巨大不確定性

“按宗收費”的提出，主要是針對當前房地產經紀行業存在的兩種現象：一是購房者認為傭金壓力大，希望調整按比例收取傭金的做法，從而降低傭金。按比例收費，傭金和房價掛鉤，房價漲則傭金漲，當單套房屋價值數百萬、上千萬時，傭金數額相對較大，購房者壓力也較大，他們自然希望調整按比例收取傭金的方式，從而降低傭金。二是購房者認為，房地產經紀公司提供的服務和獲取的報酬不對等。傭金是服務的定價，當服務相同時，購房者支付的報酬也應該一樣。例如，價值1000萬元的房子和價值500萬元的房子，購房流程一致，經紀公司的服務內容一致，傭金應該也一致。

“按宗收費”就是基于以上兩種現象而產生的，按照消費者的想法，“按宗收費”不但能解決服務與定價不一致的問題，而且能從整體上降低傭金水平。因此，他們希望地方政府以行政的方式推行，強迫房地產經紀公司進行改變。

如前所述，地方政府部門沒有推行“按宗收費”的宏觀政策和法律依據。當然，也不是說絕對不能突破。事實上，突破黨中央、國務院的宏觀政策框架和已有的法律，去實行一項政策，這種先例也不是沒有，但需要政策本身過硬，能切實改善相關監管、提高效率和行業發展水平。我國歷史上的一些知名改革措施，如包產到戶、個體經濟，都屬于此類，這些政策措施由于效果非常好，不但沒有受到責任和法律追究，反而受到中央表揚，并據此推動已有國家宏觀政策和法律的修改，進而成為全國改革的典型，其具體措施在整個國家推廣，成為各地學習效仿的對象。而“按宗收費”是否屬于此類政策？能否能對行業的監管、效率和發展水平起到明顯的改進效果？通過分析發現，這其中存在巨大的不確定性，“按宗收費”要取得良好效果，需要四個前提支撐，否則不但不會是良策良政，反而會影響行業的健康發展。

第一個前提是經紀公司的服務質量不能降低。如果降低傭金的同時，服務質量也降低，那么降低傭金的意義則要打折扣。事實上，消費者正是建立在低傭金和高傭金交易中經紀公司服務質量一致的情況下，才提出“按宗收費”的，但這個目標可能實現嗎？對經紀公司來說，傭金和利潤掛鉤，當利潤達到一定程度時，才有足夠的意愿和能力去進行系統的升級改造、才會在經紀人的培訓上進行新的投入、才會去重視品牌建設，而當傭金降低時，經紀公司的利潤也必然會降低，他們對于服務的投入也必然會減少。另外，“按宗收費”下，經紀公司、經紀人的收入和成交單量絕對掛鉤，而與交易所涉金額的大小無關，他們就會去追求成交數量，從而忽視服務質量，這會回到“以成交為王”，而違背了行業重視服務、“以服務為王”的發展趨勢。

第二個前提是房地產經紀行業會保持健康發展。如果因為一個政策的出臺，讓行業發展變得不健康，那么這個政策就沒有多少價值。實行“按宗收費”，傭金下降帶來利潤降低，經紀公司為了保證收益，就可能會出臺各種隱性收費、表外收費項目，甚至會重新出現“吃差價”現象，這不利于行業發展。另外，無論是品牌公司還是非品牌公司，無論是大公司還是小公司，收費一律按照政府的要求統一標準、統一價格，而價格差的消失，不利于行業競爭，也不利于消費者進行價格選擇。特別是對小公司來說，他們的收費標準如果和大公司一樣，可能會失去生存的空間。小公司就是因為收費低，才能生存、生長。這種情況下，如果監管不到位，小公司為了生存，就會進一步的向黑中介發展。

第三個前提是政策本身要有一定的公平性，要平衡市場各方的利益。如果在保護一方利益的時候，而讓其他方的利益嚴重受損，不但有失公平，而且被保護的那一方也不能獨善其身。在存量房交易中，主要存在三個主體：買方、賣方和中介。從上面的分析來看，實行“按宗收費”，降低傭金，其實只對買方有利，但這種有利也是片面的，因為隨著傭金下降、服務質量下降、行業規范性下降，市場惡化的后果，也最終要由作為消費者的買方來承擔，消費者可能表面上減少了傭金，但其他的交易成本，例如交易的風險性、隱形收費、時間成本等都會無形中增加，最終市場的各方，包括買方、賣方和中介，都是受害者。

第四個前提是能提升政府的監管效率，改善行業監管水平。如果一項政策不能改善監管，甚至會讓監管成本變得更大、壓力更大，那這項政策是很難得到監管部門支持的。從上面的分析能看出，實行“按宗收費”，行業發展將受到影響，而這會給政府的監管帶來壓力。如果行業中已經得到有效治理的吃差價、收費不透明、不注重服務質量等問題重新出現，對監管部門來說，將是一件非常不利的事情，除了意味著要花費更多人力物力去重新進行治理外，還會引起對已有監管模式的反思：為什么舊的問題會重新出現？是不是放松了對行業的監管？諸如此類問題都是監管部門不愿意看到的。

四、進一步規范房地產經紀收費的五點建議

第一，鼓勵經紀公司規模化、品牌化發展，并通過提高規模、提升效率的方式來降低傭金。傭金是服務的定價，當提供服務的企業達到一定規模后，就可以通過規模化或技術升級改造效應，在不減少服務質量的情況下，來降低收費標準。政府可以采取減免稅負、優惠貸款、財政補貼、行政支持等方式，來鼓勵經紀公司規?；?、品牌化發展。

第二，推行傭金由買賣雙方各分擔一半的做法。在北京等大部分城市，傭金實際由買方全額支付，上海市的傭金由買賣雙方各支付一半。而包括美國在內的許多國家，傭金都是買賣雙方平均分擔的。北京等城市應該參考上海及國外的做法，大力推行傭金由買賣雙方各分擔一半的做法，并嚴控房價上漲，以防賣方將傭金轉嫁到房價里面。如果這種辦法能夠實行，則能為買方減輕一半的傭金。

第三，進一步加強市場監管，打擊各種不規范收費現象。在規范經紀公司明碼標價、按服務內容收費的同時，要重點治理各種隱性收費問題，降低消費者的隱性成本，規定經紀公司除了已經公布的收費項目外，不允許再收取任何費用。另外，在價格由市場決定的時代，要防范經紀公司結成價格聯盟，要加強反壟斷調查，對于主動降低收費標準的公司要給予積極支持鼓勵。

第四，鼓勵經紀公司開展多種形式的折扣優惠活動，并加大折扣力度。應鼓勵經紀公司開展多種形式的折扣優惠活動，這些活動既能活躍市場，又能切實的降低購房者的傭金負擔。但是，經紀公司不可能虧本經營，不可能“大甩賣”，折扣雖然是降低傭金的直接辦法，但只能部分減少購房者的傭金負擔，而且折扣的大小還取決于購房者本人的議價能力。

第五，切實采取措施穩定和降低房價。當前的傭金負擔過重，主要是因為房價的不斷上漲和高位持續，如果房價下跌，傭金也會跟著下跌，而且跌幅會更大。因為在實際交易中，傭金只是名義上按比例收取，都會有一定的折扣優惠，而折扣的幅度和市場供求有關，當市場比較熱，成交量高時，折扣的幅度就小，甚至沒有折扣，當市場下行時，經紀公司為了促成交易，就會加大折扣的幅度。

陳品祿/責任編輯endprint