加強(qiáng)中小學(xué)校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理的幾點(diǎn)建議

趙國(guó)蓉

摘要：國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃提出，要優(yōu)先保障教育經(jīng)費(fèi)，保證國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例一般不低于4%，健全保證財(cái)政教育投入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)，對(duì)資金投入的領(lǐng)域和方向性提出了指導(dǎo)性意見。在加大教育投入的同時(shí)，也提出，要加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用管理，科學(xué)編制教育中期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算，加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)管理，硬化預(yù)算約束，健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，確保教育經(jīng)費(fèi)發(fā)揮最大效益。國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的提出，對(duì)教育的發(fā)展來(lái)說(shuō)，既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。文章在分析加強(qiáng)中小學(xué)校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理的重要性的基礎(chǔ)上，探討了當(dāng)前中小學(xué)校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理存在的一些具體問題，并針對(duì)性地提出了加強(qiáng)中小學(xué)校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理的對(duì)策建議，以期能進(jìn)一步落實(shí)規(guī)劃精神，完善中小學(xué)校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理。

關(guān)鍵詞：專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；經(jīng)費(fèi)管理；中小學(xué)校

一、引言

專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)主要指上級(jí)或同級(jí)財(cái)政部門以及上級(jí)主管部門撥付的具有專門指定用途的經(jīng)費(fèi)，是中小學(xué)校資金來(lái)源的重要組成部分，近年來(lái)占資金總量的比重越來(lái)越大。相較于正常經(jīng)費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)的功能，專項(xiàng)資金更注重學(xué)校發(fā)展及政策需要。例如，學(xué)校辦學(xué)條件的提升，師資隊(duì)伍的建設(shè)，校園文化的改善及困難學(xué)生的救助等方面。在2013年修訂的《中小學(xué)校財(cái)務(wù)制度》和2014年修訂的《預(yù)算法》中，均明確提出了要加強(qiáng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理，提高專項(xiàng)資金使用效率，并引入了專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)制度，對(duì)中小學(xué)校的財(cái)務(wù)管理提出了新的挑戰(zhàn)。

二、當(dāng)前中小學(xué)校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理存在的問題

（一）學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略意識(shí)缺乏，預(yù)算編制隨意性大

學(xué)校要發(fā)展，發(fā)展需要經(jīng)費(fèi)，特別是專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。而現(xiàn)階段很多的中小學(xué)校由于升學(xué)壓力大，政策變動(dòng)等原因，無(wú)暇構(gòu)建學(xué)校發(fā)展的戰(zhàn)略思維，導(dǎo)致學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃不可避免地短視，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制缺乏明確的依據(jù)。再加上有些中小學(xué)校預(yù)算編制的科學(xué)性不足，項(xiàng)目立項(xiàng)階段缺少必要的論證和討論流程，三重一大的集體會(huì)簽制度也往往流于形式，預(yù)算編制的隨意性大。“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的結(jié)果是經(jīng)費(fèi)未必用在發(fā)展所需，甚至出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致資源浪費(fèi)。

（二）財(cái)務(wù)管理規(guī)章制度無(wú)法滿足專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理立體化需要

中小學(xué)校財(cái)務(wù)管理規(guī)章制度一般依據(jù)傳統(tǒng)的財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)框架劃分，例如預(yù)算管理規(guī)章制度、收入管理規(guī)章制度、支出管理規(guī)章制度等等，針對(duì)的是業(yè)務(wù)類型。而對(duì)于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)之類的管理對(duì)象，即使有規(guī)章制度，多數(shù)也比較籠統(tǒng)，主要涉及科學(xué)預(yù)算，專款專用，績(jī)效掛鉤等等。至于如何保證科學(xué)預(yù)算，專款專用以及績(jī)效掛鉤的實(shí)現(xiàn)則缺乏可操作性的指導(dǎo)。特別是在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)涉及面越來(lái)越廣，類型越來(lái)越豐富，來(lái)源越來(lái)越多樣，量越來(lái)越大的發(fā)展趨勢(shì)下，這樣的制度顯然已無(wú)法滿足專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理立體化的需要。

（三）財(cái)會(huì)人員對(duì)業(yè)務(wù)和管理的參與不夠，影響專項(xiàng)資金的使用效率

在立項(xiàng)環(huán)節(jié)，財(cái)會(huì)人員應(yīng)當(dāng)參與可行性論證，這在很多中小學(xué)校還做不到，一方面是因?yàn)橛械膶W(xué)校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的申請(qǐng)本身就缺少論證環(huán)節(jié)，另一方面財(cái)會(huì)人員的意識(shí)還停留在財(cái)務(wù)核算的階段，認(rèn)為除了資金的往來(lái)，其他的業(yè)務(wù)都與財(cái)務(wù)管理不相干。在支付環(huán)節(jié)，由于財(cái)會(huì)人員無(wú)法完整掌握業(yè)務(wù)鏈，從而對(duì)證據(jù)鏈的審核缺乏判斷依據(jù)，導(dǎo)致對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用范圍，支付進(jìn)度等無(wú)法精確控制，一方面影響預(yù)算進(jìn)度的執(zhí)行，另一方面也影響專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用效率。

（四）監(jiān)督機(jī)制不完善，不利于提升專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理水平

有些中小學(xué)校習(xí)慣了體制內(nèi)的政府監(jiān)督，沒有內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督意識(shí)。而政府監(jiān)督，因?yàn)楦鞑块T的職責(zé)分工以及內(nèi)外部信息的不對(duì)稱，對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的審計(jì)存在一定的局限性，很難通過(guò)審計(jì)提出對(duì)改進(jìn)管理有益的建議。

（五）績(jī)效考核評(píng)價(jià)制度有待落到實(shí)處

專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的績(jī)效考核評(píng)價(jià)制度，旨在通過(guò)成果來(lái)評(píng)價(jià)和考核經(jīng)費(fèi)的使用，從而提高經(jīng)費(fèi)的使用效率。但由于目前對(duì)中小學(xué)校的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系單一，不能有針對(duì)性的就某一項(xiàng)經(jīng)費(fèi)給出有指導(dǎo)性的評(píng)分，從而不利于發(fā)揮績(jī)效導(dǎo)向的作用。同時(shí)，多數(shù)項(xiàng)目的考評(píng)都在項(xiàng)目完成后，對(duì)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并給予糾正的意義不大。另外，考評(píng)的主持方多數(shù)為資金提供方，經(jīng)費(fèi)的使用者及受益者很少參與，評(píng)分一般通過(guò)學(xué)校提供的相關(guān)資料給出，其可靠性依賴于使用方的內(nèi)部控制完善程度，而現(xiàn)階段中小學(xué)校的內(nèi)控仍在建設(shè)階段。績(jī)效評(píng)分后也很少向大眾公開，社會(huì)公眾缺少參與績(jī)效評(píng)價(jià)的渠道。最后，如何將評(píng)價(jià)的結(jié)果與個(gè)人的業(yè)績(jī)掛鉤，真正體現(xiàn)出績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)責(zé)任人履職情況的約束和引導(dǎo)還有待落到實(shí)處。

三、加強(qiáng)中小學(xué)校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理的對(duì)策建議

（一）采用項(xiàng)目組方式、明確分工、科學(xué)編制專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算

學(xué)校的發(fā)展必須從自身的實(shí)際出發(fā)。對(duì)于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的項(xiàng)目組，深入實(shí)踐，一方面對(duì)學(xué)校的現(xiàn)有資源布局做到心中有數(shù)，一方面了解學(xué)校發(fā)展的真正瓶頸所在，使得專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制有的放矢，做到“專款專用”，而非“專用專款”。避免一邊資源閑置、一邊重復(fù)建設(shè)、一邊嗷嗷待哺、一邊卻視而不見。學(xué)校的發(fā)展必須與宏觀的政策環(huán)境相符合。項(xiàng)目組應(yīng)當(dāng)關(guān)注政策動(dòng)向，并結(jié)合自身發(fā)展需要，明確專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制目標(biāo)，編制高質(zhì)量，可持續(xù)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算。學(xué)校的發(fā)展必須秉持科學(xué)發(fā)展觀。項(xiàng)目組應(yīng)當(dāng)包含各層級(jí)各部門相關(guān)人員，其中應(yīng)當(dāng)有一定比例的專業(yè)人員。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)運(yùn)用專門的方法，遵循科學(xué)的流程，調(diào)動(dòng)多方面能動(dòng)性，力求協(xié)調(diào)好各方面的責(zé)權(quán)利關(guān)系。為預(yù)算的順利執(zhí)行掃清障礙。

（二）加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，做到專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理無(wú)死角

內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。是一種基于風(fēng)險(xiǎn)管控的管理思維，通過(guò)縱橫交錯(cuò)的制度安排，環(huán)環(huán)相扣的流程設(shè)計(jì)和相互制衡的措施設(shè)定來(lái)實(shí)現(xiàn)立體化的管理。具體到專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理，要健全一系列的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理制度，縱向的從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效考核、責(zé)任追究都要做到有據(jù)可依，有據(jù)必依。橫向的要按專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的明細(xì)分類具體制定相關(guān)的細(xì)則，例如“基建項(xiàng)目管理規(guī)定”、“設(shè)備采購(gòu)管理規(guī)定”等等，讓制度真正具有導(dǎo)向性和可操作性。相應(yīng)的流程設(shè)計(jì)要跟上，從優(yōu)化崗位設(shè)置明確部門分工開始，分業(yè)務(wù)分項(xiàng)目類型描繪流程圖并以適當(dāng)?shù)男问礁嬷嚓P(guān)人員。同時(shí)，流程設(shè)計(jì)中要嵌入制衡措施，明確審批職責(zé)，明確授權(quán)，落實(shí)集體會(huì)簽制度。采購(gòu)人員與驗(yàn)收人員，項(xiàng)目管理人員與資金支付人員，項(xiàng)目決策人員與項(xiàng)目實(shí)施人員等等不相容崗位要分離。加強(qiáng)會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，對(duì)資金到位情況要主動(dòng)溝通，對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支出要嚴(yán)格審查相關(guān)證據(jù)鏈及審批手續(xù)，賬目清楚，內(nèi)容真實(shí)，數(shù)據(jù)核算準(zhǔn)確，披露完整及時(shí)，健全會(huì)計(jì)檔案的收集整理和保管。力求做到專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理無(wú)死角。endprint

（三）財(cái)會(huì)人員從單純核算向業(yè)務(wù)延伸，向管理延伸

財(cái)會(huì)人員要更新觀念，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，積極主動(dòng)參與專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的全流程管理。努力適應(yīng)現(xiàn)代會(huì)計(jì)管理需求，做好數(shù)據(jù)分析，充分發(fā)揮當(dāng)家理財(cái)職能，切實(shí)當(dāng)好領(lǐng)導(dǎo)參謀助手，管好用好各種專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。

（四）重視對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督，提高資金使用效率

完善內(nèi)部審計(jì)制度，建立專門的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)除了開展日常的財(cái)務(wù)審計(jì)，也可定期不定期地對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行專門審計(jì)。審計(jì)的內(nèi)容不僅是會(huì)計(jì)信息的真實(shí)合法完整合規(guī)，更要對(duì)專項(xiàng)資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效益性給予足夠的關(guān)注。審計(jì)除了以查閱賬簿，也可進(jìn)行實(shí)地查驗(yàn)，對(duì)項(xiàng)目受益人進(jìn)行問卷調(diào)查，和相關(guān)利益方開展訪談等多種形式進(jìn)行，以求取得全面的既有量化也有直觀的信息，可以在項(xiàng)目中給予切實(shí)的指導(dǎo)意見，可以為項(xiàng)目完成后的績(jī)效考評(píng)提供一手資料。

（五）建立全過(guò)程全方位精準(zhǔn)化的績(jī)效考評(píng)制度并真正落到實(shí)處

預(yù)算編制階段，在充分論證的基礎(chǔ)上，設(shè)立各項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)，目標(biāo)要具有明確的指向、具體細(xì)化、合理可行。項(xiàng)目開展前，要留下相關(guān)的文字影像資料，以作為資金投入后狀況改善的參照，同時(shí)也是開展項(xiàng)目必要性的佐證。目標(biāo)要進(jìn)一步量化到指標(biāo)，指標(biāo)的制定既要考慮大的方向性要求，也要考慮行業(yè)及項(xiàng)目的特點(diǎn)。績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)的確定應(yīng)當(dāng)遵循相關(guān)性、重要性、可比性、系統(tǒng)性及經(jīng)濟(jì)性的原則。確定目標(biāo)后，項(xiàng)目的執(zhí)行要始終以績(jī)效為核心導(dǎo)向，將績(jī)效管理貫穿于預(yù)算管理的全過(guò)程、各環(huán)節(jié)。創(chuàng)造渠道發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)監(jiān)督的功能。對(duì)于使用周期比較長(zhǎng)金額比較大的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要開展一次或多次中期考評(píng)，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)偏差予以糾正。考評(píng)的標(biāo)準(zhǔn)要充分考慮各方面意見及相關(guān)行業(yè)歷史等因素，合理制定，并充分告知。考評(píng)的方法，既要有專業(yè)性強(qiáng)的數(shù)據(jù)分析方法，也要有便于相關(guān)受眾參與的直觀的方法。最后，考評(píng)的結(jié)果可以與管理者的個(gè)人績(jī)效掛鉤，也可與下年度的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算掛鉤，真正起到目標(biāo)導(dǎo)向作用。

四、結(jié)語(yǔ)

中小學(xué)校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理是一個(gè)系統(tǒng)、連續(xù)的工程。要做好這項(xiàng)工作，首先人的意識(shí)要轉(zhuǎn)變，其次管理的模式要突破，最后要遵循科學(xué)規(guī)律，采取一些具體可操作的方式方法。相信，有全社會(huì)的關(guān)心，政府的關(guān)懷以及中小學(xué)校各層級(jí)各部門相互協(xié)調(diào)，相互協(xié)作，齊抓共管，配合完成，一定能讓專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理工作步上新的臺(tái)階。

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（作者單位：江蘇省江浦高級(jí)中學(xué)文昌校區(qū)）endprint