地方高校債務(wù)擴張原因及監(jiān)管
——對A高校債務(wù)問題調(diào)研引起的反思

朱文蔚

地方高校債務(wù)擴張原因及監(jiān)管
——對A高校債務(wù)問題調(diào)研引起的反思

朱文蔚

我國高等教育由精英教育向大眾化教育的轉(zhuǎn)變，讓很多地方高校身陷債務(wù)“泥潭”。通過對A高校調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的過多“貓膩”或高校領(lǐng)導(dǎo)的政績競爭才是讓部分高校身陷債務(wù)“泥潭”的真正主因，沒有“上限”的辦學(xué)條件合格評估也為地方高校舉債打開了“方便之門”，“借新債，還舊債”的現(xiàn)象在部分地方高校仍然存在。當(dāng)前應(yīng)構(gòu)建地方高校債務(wù)責(zé)任追究制度，強化預(yù)算管理與監(jiān)督，在高校合格評估中對于辦學(xué)條件應(yīng)設(shè)置指標(biāo)區(qū)間，并通過多渠道籌資，開源節(jié)流，方能化解地方高校的債務(wù)風(fēng)險。

高等教育 大眾化教育 高校債務(wù) 債務(wù)監(jiān)管

一、引言及文獻綜述

自1973年美國著名社會學(xué)家Martin Trow提出“大眾化教育”這一概念以后，世界各國的高等教育發(fā)展經(jīng)歷了或正在經(jīng)歷著一個從精英化到大眾化教育模式的轉(zhuǎn)變。我國自上世紀(jì)90年代末，也邁進了這一轉(zhuǎn)變“洪流”，且伴隨著各高校招生規(guī)模的擴大，許多高校通過舉債融資，大興土木，在軟硬件建設(shè)方面進行大規(guī)模投入。“舉債興教”之風(fēng)幾乎遍及到全國各地，對我國高校的外延式發(fā)展起到了推波助瀾的作用，但也導(dǎo)致不少高校深陷債務(wù)“泥潭”。

國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，大眾化教育推行所引起的擴招是我國高校債務(wù)產(chǎn)生的根本原因。因為招生規(guī)模的迅速膨脹，大部分高校原有的教育教學(xué)資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足擴招需求。因此建設(shè)新校區(qū)、改擴建老校區(qū)、增建樓堂館所、添置教學(xué)實驗設(shè)備、引進教學(xué)科研人員，導(dǎo)致了對資金的大量需求。同時，國家的財政撥款和學(xué)生學(xué)費收入作為高校收入的兩大主要來源常年無增長或低增長，根本不能滿足高校擴招的需要，因此舉債融資成為了絕大部分高校 解決收支缺口的不二途徑。從國家審計署公布的債務(wù)數(shù)據(jù)也可以窺見一斑，截至2010年底，1164所地方所屬普通高校有政府性債務(wù)2634.98億元，其中有387所高校2010年政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)的借新還舊率超過50%，當(dāng)年借新還舊償債額為542.47億元。有95所高校存在債務(wù)逾期現(xiàn)象，逾期債務(wù)為27.18億元 。在這一背景下，2010年11月，財政部、教育部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于減輕地方高校債務(wù)負(fù)擔(dān)化解高校債務(wù)風(fēng)險的意見》，明確指出2010年至2012年，中央財政將在鎖定截至2009年底地方高校貸款余額的基礎(chǔ)上，采取專項資金獎勵的形式，對有效化解高校債務(wù)的省份給予支持 。各地政府抓住機會，也出臺各種高校化解債務(wù)政策 ，各高校也積極采取各種措施，多渠道籌集化債資金，使得地方高校債務(wù)化解工作取得了比較顯著的成效，如湖南部分地方高校賬面上債務(wù)已基本還清。

但是，我們也不能不看到，個別高校在政府化債后，其債務(wù)又恢復(fù)甚至超越了政府化債前的規(guī)模，這不得不讓我們反思，高校債務(wù)規(guī)模的高企能否完全歸咎于大眾化教育的推行？如何加強對地方高校債務(wù)的監(jiān)管，才能遏制債務(wù)膨脹勢頭？下面，我們著重從筆者調(diào)研的一所地方本科院校，來剖析其債務(wù)膨脹的真正原因及監(jiān)管存在的各種問題，探索化解我國地方高校債務(wù)風(fēng)險的可行措施。

二、A高校規(guī)模擴張及債務(wù)發(fā)展情況概述

A高校是經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)的一所地方本科院校，該校2002年由原來的專科升格為本科院校，從此邁入了快速發(fā)展的軌道。2005年底該校在校的本科生為9948人，2010年底增加到了12242人，2015年這一數(shù)字又上升到了14352人，“十一五”期間（2006-2010年）學(xué)生數(shù)增長了23%，“十二五”期間（2011-2015年）學(xué)生數(shù)增長了17.24%。教職工總數(shù)則從2005年底的821人增加到了2010年底1032人，2015年又增加到了1042人，“十一五”期間教職工數(shù)增長了23%，但“十二五”期間教職工數(shù)幾乎沒什么變化，只增加了10人，增長率僅為0.97%。僅從學(xué)生和教師人數(shù)來看，該校規(guī)模擴張并不大（詳見表1）。

表1 A高校“十一五”和“十二五”期間師生變化情況表

為了滿足學(xué)生擴招帶來的基礎(chǔ)設(shè)施需求，該校在近十年新建或改建了不少樓堂館所。在“十一五”期間，該校新建了逸夫科教樓、綜合信息樓，以及2棟學(xué)生公寓、1棟學(xué)生食堂，改造和新建了田徑運動場、籃排球場等體育運動場地，新建校舍總面積達(dá)6.3萬平方米，完成這些建設(shè)總投資了1億余元。在“十二五”期間，該校又新建了科技文化廣場、音樂樓、美術(shù)樓、體育訓(xùn)練館等項目，而這些項目在“十二五”規(guī)劃中預(yù)算是總投資1.15億元。

為了完成這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，據(jù)該校一主管財務(wù)的校領(lǐng)導(dǎo)介紹，學(xué)校不得不舉借債務(wù)。舉債的方式主要兩個途徑：一是銀行貸款。其中3-5年中短期貸款居多，平均利率約6.7%，但銀行貸款手續(xù)復(fù)雜；二是通過一些金融公司融資。這種融資方式手續(xù)簡單，但比銀行同期利率高10%左右。2009年底，審計部門認(rèn)定的該校債務(wù)總額為2.4億多，2011年A高校所屬省份啟動省公辦高校化債后，2011-2012年期間，采取生均撥款等形式政府幫其化債了1.6個多億 。至2016年初，該校總負(fù)債尚有1.6億多元，其中欠銀行貸款7800多萬元，各種應(yīng)付款、押金、質(zhì)保金等隱性債務(wù)8500多萬元。近幾年舉債資金主要用于樓堂館所、道路建設(shè)、綠化等，償債支出主要包括償還工程款、還本支出與借款利息三類。

三、由A高校債務(wù)問題調(diào)研引起的反思

（一）招生規(guī)模擴張是高校債務(wù)形成的根本原因嗎？

如前所述，國內(nèi)幾乎一致認(rèn)為，大眾化教育的推行是高校債務(wù)高企的“罪魁禍?zhǔn)住薄Ｎ覀儾环裾J(rèn)，學(xué)生規(guī)模的擴大會導(dǎo)致對教學(xué)科研人員和基礎(chǔ)設(shè)施需求的增加，從而會導(dǎo)致對資金需求的增加。但是政府的財政撥款是按照學(xué)生的人數(shù)且年度只有增加不可能減少的原則進行的。也就是說由招生規(guī)模的擴大導(dǎo)致的教學(xué)科研人員增加，所引起的人員經(jīng)費的增加完全是可以由財政撥款的增加和事業(yè)收入（主要是學(xué)生學(xué)費收入）增加等來加以滿足。況且教職工人數(shù)的增加幅度遠(yuǎn)低于學(xué)生人數(shù)增加幅度，A高校十年期間學(xué)生數(shù)從9948人增加到14352人，增加了44.3%，但教職工人數(shù)僅從821人增加到了1042人，增加的幅度僅為26.9%，比學(xué)生數(shù)的增長幅度低了17.4個百分點。

接下來我們粗略估算下A高校擴招帶來的收支變化。考慮到教職工工資水平的上升，可能導(dǎo)致學(xué)校因為人員經(jīng)費的增長而吞噬部分學(xué)校因?qū)W生數(shù)量增長帶來的收入增長。但是從該校的人員經(jīng)費支出來看，在2014年前，該校一直未實行績效工資改革，教職工工資水平增長是非常緩慢的，很典型的一個例證，根據(jù)該校前任財務(wù)處長的一個報告《2012年的財務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況和2013年財務(wù)預(yù)算安排》，數(shù)據(jù)顯示2012年該校人員經(jīng)費實際支出為8288.82元，2013人員經(jīng)費預(yù)算支出為8313.85萬元，也就是說教職工人員經(jīng)費支出并沒有多大的增長 ，而省財政撥款即使在生均撥款不變 的基礎(chǔ)上，總量也會隨著學(xué)生數(shù)的增長而不斷增長，還有占高校事業(yè)收入的主要構(gòu)成部分中的學(xué)費收入和住宿費收入也會有較大幅度增長，且快于學(xué)生數(shù)的增長速度（因為學(xué)費近幾年也有小幅上漲）。換言之，擴招每年帶來的收入增長應(yīng)該遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于人員經(jīng)費的增長，而這差額完全可以作為學(xué)校發(fā)展資金用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而且每年省財政都安排了一部分專項資金用于高校的基本建設(shè)。也就是說若這兩部分資金每年用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)應(yīng)該也是一個不少的數(shù)額，可以彌補一部分學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施擴張的資金需求。

下面我們再來分析該校基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，按照“十一五”和“十二五”期間的預(yù)算，這些基礎(chǔ)設(shè)施的完全建設(shè)好也就兩億多元。2011年，A高校所屬省份就啟動了政府化債工作，且?guī)椭撔；袅?.6個多億，其中2012年該校從預(yù)算支出中的發(fā)展經(jīng)費中還本付息了9345.44億元。而2014-2016年預(yù)算還債支出共計17477.52萬元，也就是說2011-2016年，該校實際還債已達(dá)3.3億多元，其中還不包括2013年的償債 。即使該校2016年預(yù)算中列支了4497.16萬元用于償債支出，至2016年末，該校負(fù)債至少有1.2億多（而據(jù)該校一校領(lǐng)導(dǎo)透露，學(xué)校債務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這一數(shù)據(jù)）。也就是說原本2億多元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)預(yù)算，還了至少3.3個多億，最終卻還欠了1.2個多億。為什么會出現(xiàn)這種看似非常怪異的現(xiàn)象？這主要是預(yù)算與決算之間的差額造成的。

根據(jù)上述分析，表面上，高校債務(wù)規(guī)模膨脹與高企是由于擴招導(dǎo)致對教學(xué)科研人員和基礎(chǔ)設(shè)施需求增加造成的，這也成為部分高校領(lǐng)導(dǎo)為自己開脫負(fù)債罪責(zé)的借口。然而實質(zhì)上，往往是因為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的過多“貓膩”（決策者在預(yù)算與決算過程中的“尋租”行為）或高校領(lǐng)導(dǎo)的政績競爭而讓部分高校身陷債務(wù)“泥潭”！高等教育領(lǐng)域中貪腐現(xiàn)象最嚴(yán)重的恐怕也莫過于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)了 。

（二）高校的辦學(xué)條件評估為什么只有“下限”沒有“上限”？

誠然，隨著學(xué)生數(shù)量的增長，師生的活動空間及配套設(shè)施理應(yīng)增長，因此適度的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)我們無可厚非，關(guān)鍵是要培養(yǎng)一個合格的學(xué)生，需要多大的固定資產(chǎn)，有沒有“上限”或“邊界”。因此該如何來把握和評估基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“度”對于抑制高校的盲目舉債就顯得尤為重要。我國對于高等學(xué)校辦學(xué)的基本條件曾制定了詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，且隨著經(jīng)濟形勢的發(fā)展又多次進行了修訂，2004年教育部印發(fā)了《普通高等學(xué)校基本辦學(xué)條件指標(biāo)（試行）》的通知，對于不同類別學(xué)校的辦學(xué)基本條件和監(jiān)測辦學(xué)條件制定了詳細(xì)的合格標(biāo)準(zhǔn) 。但這些指標(biāo)只有“下限”沒有“上限”。這些指標(biāo)“下限”是培養(yǎng)合格學(xué)生的基本保障，也成為了各大高校大肆舉債興建基礎(chǔ)設(shè)施的最好借口。但是沒有“上限”的約束，就很難從根源上約束高校領(lǐng)導(dǎo)舉債的動機，也造成了部分高校教學(xué)設(shè)施濫建與閑置、或利用不充分等后果。盡管我們無法從數(shù)量或金額上來精確分析一個在校學(xué)生的培養(yǎng)需要多大空間或需要配以多大的固定的資產(chǎn)。但是我們大致可以通過學(xué)校之間生均固定資產(chǎn)進行簡單的比較，來分析基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或固定資產(chǎn)存量增長的合理性。

A高校2005年學(xué)校固定資產(chǎn)為12185萬元，生均固定資產(chǎn)為1.22萬元，經(jīng)過龐大的舉債后 ，2010年底學(xué)校固定資產(chǎn)已飆升為49372萬元，增長了4倍多，生均固定資產(chǎn)也翻了3倍多，達(dá)到了4.03萬元，十二五期間，在負(fù)債累累的基礎(chǔ)上，學(xué)校固定資產(chǎn)又增加了24330萬元，至2015年底達(dá)到了73702萬元，生均固定資產(chǎn)也上升到了5.14萬元（詳見表2），而2010年全國高校生均固定資產(chǎn)僅為3.72萬元，同期安徽省生均固定資產(chǎn)僅為3.39萬元 。A高校所在地區(qū)乃經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)。一個處于經(jīng)濟落后地區(qū)的地方高校卻有如此高的生均固定資產(chǎn)，且在龐大的負(fù)債規(guī)模基礎(chǔ)上，“十二五”期間還能進一步擴大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這種沒有“上限”的辦學(xué)條件的盲目提升，難道不值得我們深思？究竟是什么原因促使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“邊界”不斷向外延展？

2013年，A高校負(fù)債后勤與基建的一位副校長以及該校原黨委書記（之前職務(wù)為該校校長）涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)先后被立案調(diào)查，之后均被判刑，判刑的主要理由均為基建工程中的貪腐行為。根據(jù)這一典型案例，我們能得出一個基本結(jié)論：很多地方高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)盲目擴張和固定資產(chǎn)的不斷膨脹，并不是因為教學(xué)活動的必然需要，而是部分決策者受利益驅(qū)使或為自己創(chuàng)造“尋租”機會造成的惡果。

表2 A高校“十一五”和“十二五”期間固定資產(chǎn)變化情況表

（三）地方高校“借新債，還舊債”現(xiàn)象何時方休？2011年，A高校所屬省份開始啟動省公辦高校化債工作，2011年2月，該省財政廳、教育廳出臺了化債的相關(guān)文件，特別規(guī)定，要從嚴(yán)控制高校新增貸款，嚴(yán)格審批高校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)項目，防止出現(xiàn)“化舊債、舉新債”現(xiàn)象。

圖1 校舉債還債情況

但是從該校近三年（2014-2016年）的收支預(yù)算安排來看，幾乎每年都存在“借新債，還舊債”的現(xiàn)象，且金額較大。2014-2016年，A高校預(yù)算舉借債務(wù)共計9713.46萬元，預(yù)算償還債務(wù)共計17477.52萬元（詳見圖1）。個別年份還存在債務(wù)收入閑置未用現(xiàn)象。如在2014年預(yù)算中，該校列支債務(wù)收入4613.46萬元，卻有2900萬元接轉(zhuǎn)到2015年并作為該年的預(yù)算收入，且2015年預(yù)算又新舉借債務(wù)2100萬元。根據(jù)該校一領(lǐng)導(dǎo)的介紹，當(dāng)前學(xué)校舉借債務(wù)的基本程序是：財務(wù)處根據(jù)學(xué)校財務(wù)狀況，提交舉債計劃，再由校長辦公會和黨委會討論，最后提交教育廳和財政廳等部門審批。表面上看，層層把關(guān)，審核程序嚴(yán)謹(jǐn)。問題是上級領(lǐng)導(dǎo)多次強調(diào)，要防止出現(xiàn)“化舊債、舉新債”現(xiàn)象，而下級單位明明是債務(wù)纏身的條件下，卻仍能獲得上級部門的批準(zhǔn)。并且我們調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，近幾年，A高校每年仍新建或改造了一些項目，在2014-2016年期間，每年仍列支了三千多萬用于學(xué)校的發(fā)展經(jīng)費，其中基礎(chǔ)設(shè)施改造與建設(shè)項目每年都在一千萬以上（詳見表3）。

表3 A高校“十一五”和“十二五”期間固定資產(chǎn)變化情況表

這不得不讓我們反思，對于債務(wù)規(guī)模龐大的地方高校，上級監(jiān)管部門為什么就不能堅定地否決高校的舉債申請？就不能硬性地規(guī)定這類高校不能或暫停新建項目？文件中的相關(guān)規(guī)定豈不形同虛設(shè)？

（四）地方高校債務(wù)風(fēng)險該如何評價？

評估一所高校的債務(wù)風(fēng)險，通常的做法就是選擇一個參照系或者選擇一些指標(biāo)構(gòu)建一個評估體系。但是不同的利益主體或者不同的評估方，選擇的標(biāo)準(zhǔn)不同，評估的結(jié)果往往有很大差異。如銀行可能根據(jù)一所學(xué)校的資產(chǎn)負(fù)債來評估該學(xué)校的債務(wù)風(fēng)險，承建商和一些供應(yīng)商則更可能側(cè)重其與學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層或決策層的私人關(guān)系來衡量其墊資的風(fēng)險。那么作為第三方或者其上層監(jiān)督者該如何來評估一所學(xué)校的債務(wù)風(fēng)險呢？

在我們對A高校的調(diào)研過程中，我們聽取了該校一位分管學(xué)校財務(wù)的校領(lǐng)導(dǎo)及該校現(xiàn)任財務(wù)處處長對本校債務(wù)風(fēng)險的一些看法。他們認(rèn)為A高校雖然目前賬面?zhèn)鶆?wù)與省里其他地方高校比較，規(guī)模較大，但本校的基本設(shè)施都已建設(shè)完畢，未來這方面對資金的需求將會大幅減少。而省內(nèi)其他高校雖然賬面負(fù)債不多，但部分學(xué)校有些基本建設(shè)還未能滿足學(xué)校的教學(xué)需求，未來在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面對資金的需求將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于A高校。他們所言也確實有一定道理，因此我們不能簡單地或靜態(tài)地以當(dāng)前債務(wù)規(guī)模的大小或武斷地選取幾個財務(wù)指標(biāo)評價一所學(xué)校的債務(wù)風(fēng)險，還要以長遠(yuǎn)的眼光看待各地方高校債務(wù)發(fā)展的可能及動態(tài)變化。同時，我們還應(yīng)考慮到一些地方經(jīng)濟的發(fā)展?fàn)顩r及政府對當(dāng)?shù)馗咝；瘋闹С帧．?dāng)前一些發(fā)達(dá)地區(qū)對當(dāng)?shù)馗咝Ｔ诨A(chǔ)設(shè)施、人才隊伍建設(shè)等多方面給予了很大的資金支持，如深圳市政府為了將深圳大學(xué)建設(shè)成一所高水平大學(xué)，2015-2017，深圳市政府承諾將投入10億元專項資金，助力深圳大學(xué)建設(shè)成高水平大學(xué)。而對于一些落后地區(qū)或經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)的高校，政府在資金方面的支持可能有限，但是有些地方政府給予當(dāng)?shù)馗咝：芏鄡?yōu)惠政策，如劃撥給當(dāng)?shù)馗咝Ｒ恍┝畠r的土地，之后通過經(jīng)濟的發(fā)展，這些土地的增值收益是非常可觀的，這也有助于化解地方高校的債務(wù)風(fēng)險。

因此，對于不同的地方高校，我們很難構(gòu)建一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來評估和比較各地方高校的債務(wù)風(fēng)險。但是也并不意味著，作為監(jiān)管部門，在地方高校舉債方面就不能有所作為。傳統(tǒng)的負(fù)債率或債務(wù)率等仍可以作為評估地方高校債務(wù)存量風(fēng)險的重要指標(biāo)，而地方政府對當(dāng)?shù)馗咝？赡艿闹С旨斑€債的可能渠道等因素也必須賦予一定權(quán)數(shù)納入地方高校債務(wù)風(fēng)險評估體系。總之，地方高校債務(wù)風(fēng)險評估體系應(yīng)該從更廣闊的維度來構(gòu)建。

四、加強對地方高校債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管的政策建議

1、構(gòu)建高校債務(wù)責(zé)任追究制度。如前所述，部分高校債務(wù)規(guī)模的膨脹有時往往是某些領(lǐng)導(dǎo)人受利益的驅(qū)使或為自己創(chuàng)造“尋租”機會造成的。雖然當(dāng)前高校在一些重大決策上也通過校長辦公會或黨委會決定，但部分單位的決策者往往能通過自己的影響讓一些不盡合理的項目在名義上的集體決策過程中順利通過，并秉承“負(fù)債也要發(fā)展”的辦學(xué)理念，造成部分高校舉債非常“任性”。對于這種情況，相關(guān)部門應(yīng)該建立嚴(yán)格的高校舉債責(zé)任追究制度，真正落實“誰舉債、誰負(fù)責(zé)”原則。對于在任期內(nèi)導(dǎo)致學(xué)校債務(wù)高企的地方高校領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該硬性規(guī)定，在債務(wù)問題沒得到徹底解決情況下，不得提拔與調(diào)動，并將債務(wù)的消除和縮減作為高校領(lǐng)導(dǎo)任期考核的的重要內(nèi)容。對于因決策失誤而造成項目失敗或“爛尾”的，應(yīng)該對參與決策的所有人進行追責(zé)，尤其是對那些在項目投票過程中（若存在投票）投贊成票而促成項目在決策過程中被通過的人，應(yīng)該視情節(jié)輕重給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分，乃至追究其法律責(zé)任。在投票決策過程，對于參與投票的人的態(tài)度在學(xué)校會議記錄中應(yīng)詳細(xì)記載，這樣在追究責(zé)任的時候才能有據(jù)可查。只有這樣，項目的決策人對于項目的實施才會慎重，那種不計后果的盲目舉債之風(fēng)在地方高校才能得到有效遏制。

2、強化預(yù)算管理與監(jiān)督。當(dāng)前不少地方高校存在超出預(yù)算金額，不斷修改或調(diào)整預(yù)算的現(xiàn)象。從我們對A高校項目建設(shè)的經(jīng)費分析中我們也可以看出，2億多元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)預(yù)算，還了3.3個多億，還欠了1.2個多億的債。很明顯造成這一結(jié)果在于這些項目建設(shè)過程中，沒有嚴(yán)格預(yù)算管理，使得項目在決算過程中大大超過預(yù)算金額。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的主要原因往往是某些領(lǐng)導(dǎo)為了使某些項目能夠在教職工代表大會或校領(lǐng)導(dǎo)決策層獲得通過，在項目方案設(shè)計時故意將預(yù)算壓得很低，然后在建設(shè)過程中，以各種理由不斷調(diào)整預(yù)算，致使某些項目完成后，在決算時總支出可能是預(yù)算的數(shù)倍。當(dāng)前，不少地方高校存在不按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，隨意修改預(yù)算的現(xiàn)象。有些預(yù)算的追加形式上有程序，但并沒有經(jīng)過充分的論證，使得預(yù)算形同虛設(shè)，這樣很容易使得某些校領(lǐng)導(dǎo)與基建承包商形成“共謀”，通過增加工程預(yù)算與工程造價、以及追加工程結(jié)算款等方式，共同瓜分基建資金，或者以“回扣”和“好處費”等形式支付給了項目的決策者。因此，各地方高校應(yīng)該構(gòu)建預(yù)算監(jiān)管體系，嚴(yán)格預(yù)算管理，硬化預(yù)算約束，加強項目的財務(wù)審計與績效考核，并將預(yù)算與決算結(jié)果通過相關(guān)渠道進行信息公開，以接受廣大教職員工的監(jiān)督，讓陽光成為最好的“防腐劑”。

3、完善高校合格評估中的辦學(xué)條件指標(biāo)體系。在高校合格評估中，對于辦學(xué)條件應(yīng)設(shè)置指標(biāo)區(qū)間。辦學(xué)條件中的指標(biāo)區(qū)間“下限”是為了保證學(xué)生培養(yǎng)的質(zhì)量，“上限”則為了杜絕資源的閑置與浪費。當(dāng)前部分地方高校，不僅樓堂館所建設(shè)追求“高大上”，教學(xué)儀器、實驗設(shè)施也不顧實際情況，要做到“人有我有”，甚至“人無我有”，盲目超前，不顧成本地購買和引進。致使部分地方高校出現(xiàn)了“設(shè)備進校了，要么因為師資原因沒人會使用，要么用不上而閑置，或者即使使用了，也是偶爾用下，使用效率低下”等現(xiàn)象。因此，在對高校辦學(xué)基本條件合格評估中，應(yīng)該以能滿足學(xué)校教育教學(xué)和科研的需要就可以了。當(dāng)前應(yīng)該盡快修改《普通高等學(xué)校基本辦學(xué)條件指標(biāo)》，可以借鑒《黨政機關(guān)辦公建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，并結(jié)合地方經(jīng)濟發(fā)展的實際情況以及各學(xué)校人才培養(yǎng)的目標(biāo)差異，有一定差別地或分等級地構(gòu)建一個地方高校辦學(xué)條件的“上限”指標(biāo)體系，這樣才能徹底扭轉(zhuǎn)各地方高校辦學(xué)條件的攀比之風(fēng)，才能切實關(guān)閉地方高校盲目舉債的“方便之門”。

4、多渠道籌資，化解地方高校債務(wù)風(fēng)險。2010年11月30日財政部、教育部聯(lián)合出臺了《財政部、教育部關(guān)于減輕地方高校債務(wù)負(fù)擔(dān)化解高校債務(wù)風(fēng)險的意見》文件。文件規(guī)定：在2011-2012年期間，中央財政將采取基礎(chǔ)獎勵加浮動獎勵的方式，對有效化解高校債務(wù)的省份給予支持，而2012年以后的高校化債工作，則由各地自行開展。為此，國內(nèi)掀起了政府財政支持高校化債的浪潮，很多省份通過政府籌措化債專項資金以獎補的方式幫助地方高校化債 。很多地方高校也利用這一契機，并通過土地置換、部分財政撥款和學(xué)費收入等用于化解債務(wù)，基本還清了之前所欠的各種債務(wù)。但是也有部分高校因為之前債務(wù)規(guī)模過大，以及各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還在不斷擴張，政府化債后又身陷債務(wù)“泥潭”，A高校就是一個很典型的案例。那么對于這類高校，如何才能走出債務(wù)“泥潭”呢？一方面要清理和整合學(xué)校資源，對于一些閑置無用的資產(chǎn)進行招標(biāo)處置，處置收入專項用于化債。另一方面必須開源節(jié)流。在不影響教育教學(xué)和科研正常運行的條件下，壓縮學(xué)校的日常公用經(jīng)費和發(fā)展經(jīng)費，尤其是要嚴(yán)控或暫停新建項目，杜絕債務(wù)增量，并通過制定明確的化債時序表，每年從財政撥款和事業(yè)收入中按一定比例列支一部分用于還債。另外，還可以通過與當(dāng)?shù)卣蚱髽I(yè)合作，如可以充分挖掘各種資源，積極申報各種產(chǎn)教融合創(chuàng)新基地。總之要想盡辦法，拓寬學(xué)校收入來源，壓縮學(xué)校各種開支，多管齊下，方能化解債務(wù)風(fēng)險。

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Research on the Reason and Regulation about Local University Debt Expansion—Reflections on the Investigation of Debt Problems in A College

ZHU Wen-wei
Economic and Management Department,Hunan University of Science and Engineering,Yongzhou 425199

With the transition from elite education to mass education in China's higher education,many local colleges and universities sank further into debt.Through the investigation of A college,we found out that too much illegal deal in infrastructure construction or the performance competition of leadership is really the main reason of heavy debt in these colleges,the quality assessment of the school conditions with"no ceiling"also opens the door for local universities to borrow,the phenomenon of borrowing new debt to pay the old debt still exists in some local colleges and universities.We should construct the debt accountability system in local colleges and universities,strengthen the management and supervision of budget,set up the index range in the qualified assessment for school running conditions,financing through multiple channels,so could we resolve the debt risk of local colleges and universities.

Higher Education,Mass Education,College Debt,Debt Supervision

G475

A

湖南省教育科學(xué)規(guī)劃課題“湖南地方高校債務(wù)風(fēng)險評估及監(jiān)管體系的構(gòu)建”（項目編號：XJK016BJG006）

朱文蔚，湖南郴州人，湖南科技學(xué)院副教授，研究方向：政府債務(wù)；湖南永州，425199