國際成人教育政策的現實圖景及新進展

宮建平

【摘 要】成人教育政策在成人教育中發揮著分配、導向、控制和協調的重要功能。通過對《第三份成人學習與教育全球報告》的解讀，文章探究了全球成人教育的官方定義及成人教育政策的價值取向、目標群體和內容；重點關注了全球成人教育政策的新進展，非正規和無一定形式學習受到世界各國的重視，紛紛出臺了認證政策。以上研究有利于促進我國成人教育政策的科學化、民主化和國際化進程。

【關鍵詞】成人教育政策；價值取向；目標群體；新進展

【中圖分類號】G720 【文獻標識碼】A 【文章編號】1001-8794（2017）10-0010-05

一、參與成人教育全球報告的國家概況

繼前兩份報告之后，參與成人教育全球報告的國家越來越多。聯合國教科文組織會員國有197個，提交成人教育進步報告的國家有139個，占會員國總數的71%，比2013年提高了五個百分點。表1顯示了不同地區、不同收入類型的國家參與全球成人教育報告的情況。139個國家的成人教育信息，可以提供充足的數據來呈現全球成人教育的發展趨勢。從地區分布看，中歐、東歐、北美和西歐等地區的國家參與比率較高，也就是說發達國家的參與水平高，發展中國家的參與水平低。其中，亞太地區參與水平最低，只有57%。從表1可得出這樣一個結論，即國家的發達程度越高，參與國際性成人教育調查的動機水平越高，責任意識越高，對本國成人教育事業的重視程度越高。 從國家的收入類型看，高收入國家參與第三份成人教育報告的比率高達77%，中高收入國家次之，低收入國家參與率最低。從表2可以得出這樣一個規律，即收入水平越高的國家參與全球性成人教育調查的積極性越高，參與水平也越高；收入水平越低的國家則與之相反。這可能是由于高收入國家憑借自身雄厚的財力支持本國成人教育事業的調查并與國際接軌。二、全球對成人教育的官方定義及理解

成人教育的官方定義反映了國家對成人教育的重視，也反映了國家對成人教育的理解，官方定義是制定成人教育政策的基礎和前提。101個國家對成人教育做了官方定義，代表了75%的參與國家；世界各地區擁有官方定義的國家比例由高到低依次是拉美和加勒比地區91%，撒哈拉以南的非洲84%，阿拉伯地區75%，亞太地區71%，北美和西歐52%。[3]與2013年的數據相比，出臺成人教育官方定義的國家比例總體提高了17%。[4]與上一份報告不同的是，第三份成人教育報告還調查了不同收入水平國家的成人教育官方定義的情況。其中，按照由高到低的比例依次是低收入國家85%，中低收入國家81%，中高收入國家72%，高收入國家70%。綜合地區和收入水平看，便會發現這一奇怪現象，即發達國家和高收入國家擁有官方定義的比例最低，而發展中國家和低收入國家擁有官方定義的比例最高。這可能是由于發展中國家更多的將成人教育視為掃盲教育，而發達國家更多地注重終身教育的緣故。

《第三份成人學習與教育全球報告》收集了各國關于成人教育的信息和數據，綜合并概括了對成人教育的最新理解，即成人教育是指成人所從事的正規、非正規、無一定形式、偶然學習等。成人教育對象是那些需要提高讀寫能力、基本技能或是為了獲得某種資格而實現職業第二次轉變的人群。具體而言，一些國家也提供了本國對成人教育的理解情況。如歐洲發達國家西班牙將成人教育理解為一個持續不斷的學習過程，它不限于特定的學習方式、環境和年齡。這種定義更貼近于終身教育的取向。南美發展中國家哥倫比亞將成人教育理解為為了專門解決那些由于各種原因不能在正常年齡完成相應教育，但卻有學習的需求和潛力，或希望提升自己能力，豐富自己知識，提升專業技能的人而組織起來的教育活動或過程。這種定義更傾向于掃盲教育。總而言之，全球對成人教育的理解具有較大差異性，都包含了掃盲教育、終身教育、職業教育的內涵。

三、全球成人教育政策的價值取向

成人教育的官方定義闡明了由于各國的迫切需求、優先事項、人口背景的不同，反映了成人教育的不同價值取向，進而影響了成人教育政策的價值取向。對政策價值取向的研究有助于促進成人教育政策的科學化和民主化。[5]依據貝倫行動框架，成人教育政策需要從終身學習和全方位學習的視角，運用多部門合作的方式，制定具有廣泛性、包容性、整合性的涵蓋和連接教育所有組成部分的立法措施和政策。[6]成人教育政策的制定需要明了學習在人的整個生命中的價值及其對個人生活的潛在影響，如家庭、健康和社會參與。[7]因此，成人教育政策的價值取向不僅是社會本位的，即作為人力資源開發的重要工具；而且是以人為本的，即重視個體發展目標的實現。故而成人教育政策的價值取向應該堅持包容性原則。由于不同國家以及同一國家的不同地區其成人教育實踐具有多樣化特征，這就決定了成人教育政策的價值取向應該堅持多元化的原則。成人教育是一個復雜領域，其政策過程也是一個利益的博弈過程，尤其在管理方面需要樹立整體觀念，需要不同部門的相互協作，需要不同資源的相互整合，因此成人教育政策的價值取向應該堅持整合性原則。最為重要的是，成人教育政策的對象群體應該是無差異化的全體公民，應該保障每個成人的受教育權，這就要求成人教育的價值取向應該堅持廣泛性原則?？偠灾?，全球成人教育政策的價值取向應該堅持包容性、多元化、整合性和廣泛性的原則。為切實遵循以上原則，《第三份成人學習與教育全球報告》提出了具體的認識和實踐的指南：（1）成人教育是終身學習和全方位學習的重要組成部分，為培養和維持積極的民主公民權的發展提供了道路。（2）政策對成人教育的影響也是一個長期的過程，要根據成人教育政策的進步性和包容性原則來定期評估本國成人教育事業的發展狀況。（3）各國需要進行更多的調查研究為成人教育政策提供足夠的信息，不僅促進個人收入的增加和社會勞動生產力的增強，而且也是為了提升更為廣泛的個人福祉和社會效益。

四、全球成人教育政策的目標群體

識別出成人教育政策中特殊的目標群體對于減少教育機會的不公平性具有重要意義，并且還可以為最具學習需求的人提供必要的支持和幫助。表3顯示了全球成人教育政策中十大重要目標群體。其中，全球81%的國家將讀寫或基本技能較低的群體作為成人教育政策中最重要的教育對象。第二重要的潛在學習者目標群體是那些沒有接受過教育、培訓和失業的年輕人（59%的國家）。但仍有一些國家將其他群體作為成人教育政策的關注對象，如少數民族、難民、殘疾人、被社會排斥的個人等。這表明識別并確定出成人教育政策的對象仍然是全世界面臨的一項挑戰。潛在學習者目標群體地區差異較大的是撒哈拉以南的非洲，農村或人口稀少地區的居民被認為是關鍵的目標群體。在北美和西歐，長期失業人群是特別需要關注的。[8]希臘、巴拉圭和菲律賓明確地將成人教育的重點放在了年輕成年人身上，為他們提供就業技能的培訓和教育，以解決成年人口的普遍需求，這項政治承諾對于解決教育供給的結構性不平等問題具有重要意義。2013年西班牙通過了8號法律，著力建立國家青年保障計劃，這項計劃可以增加和提高既沒有接受教育也沒有工作的青年人的教育水平。endprint

五、全球成人教育政策的內容

成人教育政策作為教育政策的下位概念，成人教育政策可以理解為一種意向性的聲明，它用于指導行動，敲定原則，創造必要的條件增加成人學習的機會，使成人學習者不因環境的限制而獲得更多的實惠。成人教育政策的目標群體最大的是讀寫能力或基本技能較低的成人。因此，全球成人教育政策在內容方面重點關注成人讀寫能力和基本技能的提高。全球平均85%的國家認為提高讀寫能力和基本技能應該是成人教育政策中應予以最優先考慮的（top priority）。圖1顯示了世界各地區將讀寫能力和基本技能作為成人教育政策重點內容的國家比例。從地域上看，撒哈拉以南的非洲97%的國家、拉美和加勒比地區96%的國家將讀寫訓練和基本技能訓練作為成人學習與教育最應該優先考慮的，這可能是本國的文盲率過高而導致的。鑒于讀寫能力和基本技能在成人教育政策中的重要地位，各國提出了制定成人教育政策應當注意的重要事項：（1）政策需要強烈關注成人的讀寫能力和基本技能，政策的制定要以保障受教育權和人權作為依據和框架。（2）政策需要關注那些對提升健康、增強社會凝聚力、促進經濟發展和減少貧困有重大影響的技能，以及對實現這些更為廣泛的社會效益起著關鍵作用的讀寫能力。（3）政策應當強調正式識別學習成果的重要性，重視保障成人在獲得讀寫能力和基本技能之后的繼續教育機會。（4）為實現讀寫和基本技能培訓的公平，政策應當把被邊緣化的和處于不利處境的人設為目標群體。（5）為了實現讀寫和基本技能培訓達到可測量的成果，政策應當具有穩定性和長期性。[9]

六、全球成人教育政策的新發展

1.非正規和無一定形式學習日益受到重視

在貝倫行動框架中，各國承諾建立識別、確認和認證非正規學習和無一定形式學習的組織和機制。聯合國教科文組織統計研究所對無一定形式學習作了界定。教育是有組織有目的的，并由教育提供者進行規劃。非正規教育的特點是一個補充、可供選擇的選項或者是個人終身學習中正規教育之外的補充。非正規教育能夠促進成人和年輕人的讀寫能力，并為輟學兒童提供教育、生活技能、工作技能和社會或文化的發展。[10]很多國家認識到非正規學習在促進更廣泛的社會效益中所起的重要作用，一些歐洲國家的成人教育政策制定了非正規成人教育的條款。如，盧森堡將非正規教育，特別是語言教育作為整體性教育政策的關鍵組成部分。西非國家馬里

注：ALE為（Adult Learning and Education）的縮寫，即成人學習與教育。

一直致力于推動一項教育政策的通過，目的在于將正規教育和非正規教育有效地連接起來的。希臘2013年出臺的4186號法律涉及了地區非正規教育服務的組織情況，決定建立分權化的終身學習服務。無一定形式學習指的是學習的形式是有目的、有預謀的，但卻不是制度化的。因此，它的組織性比正規學習和非正規學習要差。無一定形式的學習活動可能發生在家庭中，工作場所中，當地社區或日常生活中，它是以自我為導向、家庭為導向和社會為導向的。[11]為了支持非正規學習和無一定形式學習，聯合國教科文組織終身學習研究所設立了非正規學習和無一定形式學習識別、確認、認證的在線全球觀察站（Global Observatory）。這一觀察站逐漸從對個案的描述性研究轉變為一個為政府提供信息，幫助政府做出與識別、確認、認證相關的決策和進行實踐活動的分析工具，以及學習成果認證之后如何更好地整合到不同國家或地區的資格框架中。迄今為止，已有27個國家的檔案和44個個案研究已經上傳到觀察站。

2.非正規和無一定形式學習認證政策不斷增加

對非正規和無一定形式學習的認證有利于形塑高質量的學習成果，能夠凸顯學習成果的價值。[12]各國對成人教育認證政策逐步重視起來，不斷出臺不同學習形式的認證政策。表4展示了全球71%的國家擁有了認證政策。從地區看，2009年之前擁有認證政策比例最低的是中歐和東歐，而在2009年之后擁有認證政策比例最高的是中歐和東歐?？梢娭袣W和東歐國家在出臺認證政策方面進步很快。另外，阿拉伯地區出臺認證政策的國家比例超過全球平均水平，拉美和加勒比地區、中歐和東歐則與全球平均水平持平，而其他地區認證政策的制定和出臺相對落后。

3.各國不斷推出新的成人教育政策

新的成人教育政策的制定和出臺標志著對貝倫行動框架所做的進一步的承諾。新的成人教育政策是對原有政策的繼承和超越，有利于推動成人教育事業的發展和進步。表5顯示，全球70%的國家在2009年以來，制定了新的重要的成人教育政策。從地區分類看，發達國家出臺新政策的國家比例最高。中歐和東歐達到94%，西歐和北美達到了91%。在他地區只有54%—65%的國家頒布了新的成人教育政策。發展中國家與發達國家在出臺新的成人教育政策方面存在較大差距。從不同收入類型的國家看，高收入國家出臺新政策的比例最高，而中高收入國家的比例最低?？梢姵扇私逃抡叩某雠_與國家的富有程度的關系不大。

【參考文獻】

[1]歐陽忠明，肖玉梅.全球成人教育政策的現實圖景與實踐走向[J].現代遠程教育研究，2013（1）：56—62.

[2]文曉曉，溫錫煒.價值取向視野下我國成人高等教育政策問題研究[J].成人教育，2014（8）：4—6.

[3]王吉康，賈緩.國際視野中成人教育政策發展特點分析：基于第二份成人學習與教育全球報告[J].成人教育，2016（9）：6—9.

[4][8][9]UNESCO Institute for Lifelong Learning. Third Global Report on Adult Learning and Education[EB/OL].（2016-9-1）[2016-09-10].http：//www.uil.unesco.org/system/files/grale-3.pdf.endprint

[5]徐玲，趙艷立.本世紀以來我國成人教育政策的價值取向研究述評[J].成人教育，2011（3）：17—18.

[6]UNESCO Institute for Lifelong Learning. Belém Framework for Action[EB/OL].（2010-04-01）[2010-9-15].http：//unesdoc.unesco.org/images/0018/001877/187789m.pdf.

[7]Walters， S.， Yang， G.， and Roslander， P. Key Issues and Policy Considerations in Promoting Lifelong Learning in Selected African Countries： Ethiopia， Kenya， Namibia， Rwanda and Tanzania[EB/OL].（2014-2-12）[2014-3-5].http：//files.eric.ed.gov/fulltext/ED560506.pdf.

[10][11]UNESCO Institute for Statistics. 2012. International Standard Classification of Education： ISCED 2011[EB/OL].（2012-4-10）[2012-6-4].http：//www.uis.unesco.org/Education/Documents/isced-2011-en.pdf.

[12]王吉康.國際視野中成人教育質量保證論析：基于第二份成人學習與教育全球報告[J].成人教育，2016（6）：29—32.

The Reality and New Development of International Adult Education Policy

——Based on Third Global Report on Adult Learning and Education

GONG Jian-ping

（Weifang University of Science and Technology， Weifang 262700， China）

【Abstract】Adult education policy plays an important role in distribution， orientation， control and coordination in adult education. Through the interpretation of the “third global report on adult learning and education”， this paper explores the value orientation， target group and content of the global adult education policy and the official definition of global adult education. This study also focuses on the new development of the global adult education policy. Many countries pay more attention on non-formal and informal learning and introduced certification policy. This research is helpful to promote the scientific， democratic and internationalized process of Chinas adult education policy.

【Key words】adult education policy； value orientation； target group； new developmentendprint