地方公共服務協同治理的機理、組織和行為

宋 潔

(河南工程學院 人文社會科學學院，河南 鄭州 451191)

地方公共服務協同治理的機理、組織和行為

宋 潔

(河南工程學院 人文社會科學學院，河南 鄭州 451191)

協同治理是解決政府失靈、市場失靈、志愿失靈的最好途徑，是地方公共服務治理現代化的理性選擇。良好的協同產生正能量，提高創新力。依據目標—利益四象限分析法，地方公共服務領域存在不同的協同機理。目前，地方公共服務協同治理中組織模式和行為模式均存在問題，可以采取多種策略，使協同組織多元化、常態化、內生化，使協同行為逐步均衡化，從而提高地方公共服務協同治理的有效性。

地方公共服務；協同治理；機理

隨著公共管理的復雜化，協同越來越受到公共管理研究者的關注。跨部門、跨領域的協同與合作為我國社會矛盾化解中出現的碎片化問題提供了重要的解決路徑。在此背景下，地方公共服務如何才能解決供給滯后、結構失衡、均等化不足、主體碎片化等問題，成為地方政府提高公共服務能力的重要命題。因此，我們要更加深入研究地方公共服務治理的理論方法，以形成協同合力，發揮互補優勢，促使地方公共服務科學化、高效化、健康化發展。

一、從統治到治理：公共服務治理理論的嬗變

進入2l世紀，公共行政研究已從政府統治范式進入治理范式。這一時期的公共治理以“整體政府”和“協同治理”等相關理論為基礎。統治范式下，政府完全控制或干預公共服務的基本假設建立在政府有完備且準確的信息、監督能力強、激勵和制裁手段可靠及行政費用為零或很低的情況下，然而這樣的理想狀況在現實中成本極高且無法實現。“治理”范式下，公共服務治理由政府單中心轉向依靠多個權力中心和組織體制共同治理公共事務，提供公共服務，強調各方主體的共同目標；強調主體間的合作、協商關系，而并非傳統的自上而下的權威和強制。

治理理論中的參與治理、社會自治、合作治理，強調的維度有差別。參與治理強調實踐導向、自下而上和協商的基本原則。[1]社會自治側重承認個人的獨立與理性，社會目標統一，選擇不同途徑成就共同事業。[2]合作治理重在說明多元主體的“伙伴關系”，旨在構建公眾與政府之間的互動關系[3]，說明公共政策受多方價值因素影響，其目標是多元的，促使政府與非政府之間的合作超越以政府為主體的社會公眾參與模式，在政策網絡中會有真實的對話，相關利益群體會積極互動。[4]

總體觀之，從傳統的公共服務壟斷、單邊供給理念到新公共管理試圖以巿場化、民營化公共服務供給方式降低政府官僚化、提高行政效率，再到新公共服務為實現公共價值而進行的呼吁，表明了政府與市場之間的博弈是從政府到巿場的連續譜系之間的搖擺。而治理理論摒棄單一主體論進而開始探索多元主體供給的新制度安排，也說明協同共治是解決政府失靈、市場失靈、志愿失靈的最好途徑，是公共服務能力提高的必然選擇。

協同治理(synergistic governance)在公共管理領域常常與公私伙伴關系、民營化、網絡治理、合作治理、協作治理相伴隨。從協同學角度看，協同(synergy)的基本含義是多方跨領域合作，并產生了合作的新效能。就其基本內涵，有學者強調協同的自愿主動性，并與強制服從區分[5]；有的則更強調協同中的信任關系[6]；也有學者將責任分擔添加到協同的概念中[7]。簡而言之，協同作為治理的修飾語，其基本要義是多方主體集體行動，以較為正式的合作關系，利益共享、責任共擔。同樣，學者對協同治理的定義也各有側重。Chris Ansell 和 Alison Gash側重狹義的治理安排，在這種安排中強調政府及非政府主體集體行動；[8]John Donahue 和 Richard J.Zeckhauser將其限定在“公—私協同方式”，突出政府對公共目標的最終決定作用；[9]而Keon Chi則強調各方參與主體基本話語權和平等伙伴關系；[10]Terry L.Cooper、Thomas A.Bryer和Jack W.Meek突出了非政府組織和公民的主動、理性參與；[11]聯合國全球治理委員會強調了協同治理過程中的正式及非正式制度安排。[12]綜合觀之，協同治理的基本特征應包括：第一，目標公共性，即在公共領域，為了解決公共問題，實現公共價值；第二，主體多元性，即政府、市場、非營利組織、公民為基本參與要素；第三，客體范圍廣泛，既可以包括政府政策過程的某些工作，又可以包括政府部分職能執行等；第四，多邊溝通，即通過多種渠道，實現協作分工、良性互動、利益共享；第五，動態發展，即協同治理中的多種組織與行為模式不斷隨著客觀環境的變化而發展。

二、協同治理：地方公共服務治理的必然趨勢

(一)政府單一治理主體：公共服務治理系統殘缺

目前，我國地方公共產品的治理渠道無論從實踐上還是人們的思維慣式上仍然沿襲傳統格局，政府在公共服務中占據著主導地位，而我國地方公共產品的主要治理問題就是政府之外的主體都難以充分有效發揮協助治理的作用，政府作為絕對的主體，承擔了沉重的壓力，造成治理系統的殘缺。

長期以來，中央和地方政府在提供公共服務或產品上職責不明，特別是在實行分稅制后，中央政府很輕易地以“存量不動，增量調整”的辦法實現了財力集中，地方政府“事過多，財不足”，且行政運行成本大，公共服務治理實踐的是“自上而下”的決策模式。在績效考核的壓力下，擁有財力支配權和行政權力的地方政府往往忽略公眾需求，財政支出偏好“硬性”公共產品供給，偏向見效快的項目，從而影響民意甚至導致干群關系不和諧。

(二)市場供給：固有規律困境

政府失靈是市場參與公共服務治理的根本原因，而市場本身的困境又限制了其活動的范圍及領域。

困境一：具有非排他性屬性的公共服務無法排除“逃票乘車”行為，導致私營部門不愿供給。具有非排他性特征的公共服務，根本無法排除不負擔成本的人對其消費，當試圖讓別人承擔公共服務成本而自己免費享用的人增加到一定數量時，就會導致私營部門供給公共服務無法贏利甚至賠本，這與私營部門的根本目標相背離。

困境二：具有排他性屬性的公共服務完全由私營部門供給將導致資源配置的低效率。實踐中，私營部門供給收費產品、公共服務將取決于其邊際收益與邊際成本的均衡點，而不管其他人對這種服務的需求如何。這必然會導致一部分公眾尤其是缺乏購買力的人放棄對該服務的購買或尋求替代服務，此時就可能會出現公共服務閑置現象，由此引發消費者的福利損失。

困境三：公共服務供給中存在尋租行為、合約失靈和公共服務質量低下等問題。在公共服務市場化過程中，某些私人企業以不正當手段行賄政府，獲取特許權，繼而通過壟斷獲取租金。同樣，政府購買的方式也可能出現尋租行為，其原因在于政府購買“并不是每個廠商都能得到的，能得到的只是那些具有一定政治影響力的企業，所承包的工程和產品的質量同時是由政府工作人員負責驗收的，當雙方形成某種默契時，廠商就有機會通過虛報成本或降低工程與產品質量等，來達到尋求租金的目的”[13]。

(三)第三部門：自身發展困境

隨著中國社會結構發生深刻的變化，第三部門自下而上的組織性，使其能夠深入基層充當社會矛盾的“緩解劑”，自覺、自發、高效解決部分社會問題，有效補充了政府及市場失靈的公共事務領域，有利于形成三足鼎立的穩定發展態勢。但是，傳統的準入和管控管理方式下，中國目前很多非營利組織在管理上、資源上仍舊依附于政府，其自主性、獨立性嚴重弱化。緩慢的發展態勢、嚴重的資金人才不足、殘缺的信任監督機制、滯后的長遠發展定位造成非營利組織力量弱小，尚未成為政府與市場的有效補充。

從政府與非營利組織實際合作的情況看，非營利組織從屬有余、分工不足。政府往往以支配者的角色控制非營利組織，使其很少能參與公共服務咨詢決策層面，而是拘泥于執行事務性工作，其咨詢智囊作用也尚未得到充分發揮。

(四)協同共治的機理：優勢互補，多元主體目標利益耦合

合作是協同的本質特征之一，但協同并不排除競爭。各主體之間不是相互排斥，而是相互合作；不是自身優勢的喪失，而是自身優勢的繼承和保留；不是彼此相互替代，而是相互補充、互為促進。協同關系的本質還表現在協同能量的生成是檢驗達致協同的最終標準，協同能量的生成體現了協同關系的作用和創新活力。

地方公共服務主體優勢互補。政府機制、市場機制與非營利組織機制在公共服務領域的優勢各有不同。政府的優勢在于可以通過政府權威保障公共服務的公平供給，劣勢在于難以實現資源的有效配置；市場機制的優勢在于可實現資源的有效配置，劣勢在于難以消除外部效應與保障社會公平；而非營利組織的優勢在于草根性、基層性、靈活性，劣勢在于“志愿失靈”。政府、市場與非營利組織應優勢互補，政府宏觀引領，市場提高效率，非營利組織滿足多元要求，從而實現公共服務治理的效果。

地方公共服務主體之間基于不同調節機制可以達到利益目標一致性。從協同所涉及的兩個核心變量——目標和利益，解構協同機制背后的邏輯和關系基礎。一是目標。一個理想化的協作性關系“是形形色色的參與者之間的一種動態關系，這種關系建立在各個參與者相互之間具有一致性目標的基礎之上。而各個合作者之間依據各自的相對優勢，進行最為理想的工作分配；同時，各個合作者對于何為‘最為理想的工作分配’也存在共識。合作者們通過這一途徑，來積極追尋這些參與者間一致認同的目標”[14]。因此，目標的一致性與否，直接影響了各方形成什么樣的協同機制，以及是否需要某一主體在其中扮演關鍵性角色。二是利益。各方利益可能是相互依賴的，即一致性程度高，也可能相互之間并沒有實質性的利益交互關系，即一致性程度低，見圖1。

象限Ⅰ：目標和利益一致性程度最低。這種情況下各個主體往往不愿意主動合作，因為合作并不能增加其利益，反而可能會增加成本。如果要求各方配合，就要通過超越各方利益的自上而下的力量或者專門的協調機制。象限Ⅱ:目標一致性高，利益一致性低。這種情況下，各個主體缺乏相互依賴的利益聯結，各方難以形成穩定的、制度化的協同關系。因此，各方為了處理同一問題，要不斷進行臨時溝通。象限Ⅲ:目標沖突，但利益一致。這種情況類似市場中買賣行為，雙方目標不一致，但是買方與賣方利益的實現都基于交易的成功，可以說雙方利益是相互依賴的。象限Ⅳ:目標一致性與利益一致性最高。這種情形下，各方容易形成持續的、穩固的、制度化的合作關系。從上述分析可以看出，公共領域的協同并不是必然發生的，各個不同主體目標、利益之間千差萬別，要從碎片化的行動走向協同化的行動，需要有不同的調解機制和行動邏輯，有些可通過志愿協商達成，有些需要強制力，有些則需通過利益調節機制。

利益一致性低Ⅰ強力型協調Ⅱ臨時型協調高Ⅲ利益型協調Ⅳ戰略型協調低高目標一致性

圖1利益—目標象限分析

三、協同組織模式及行為模式分析

協同組織模式主要從橫向上揭示各個公共服務治理主體之間協同的動態狀態。筆者以頻率、時限和領域作為分析變量(見表1)，將協作模式分為隨機型模式、斷續型模式、連續型模式和內生型模式。目前，我國地方公共服務協同關系已脫離“計劃經濟”時代的隨機關系，進入“市場經濟”的互惠協同時代，而組織形式逐步從單一形式向多種形式發展。

協同主體行為模式是從縱向上描述協同主體內部之間的互相作用，側重揭示協同主體之間的本質聯系，見表2。

表1 協同主體的組織模式

表2 協同主體的行為模式

通過對以上幾種協同行為模式的分析可以看出，主導型協同與利他型協同更多地存在于政府系統或公共部門及政府下屬企事業的系統中。失衡型協同是當今多主體協同治理公共服務中最常見的一種形式。均衡型協同是最理想的類型。隨著公共服務的日益多樣化、層次化，更多的主體參與地方公共服務的治理，雖然企業和民間組織日益成為重要的公共服務治理主體，但是這種參與仍然或多或少帶有政府主導的色彩，因此，各種資源和利益分配在各主體間是難以達到完全均衡的。參與主體越多，分配越難以協調，再加上如果政府主導行為過多、強度過大的話，失衡將更加明顯，因此，目前的多元主體合作大多是失衡型協同。從發展角度看，協同行為模式是一個不斷發展和不斷進化的過程，終極進化的方向就是均衡型協同。但是由于資源分配的不均衡、信息的不對稱、監管的不透明、政府干預等各種現實因素的影響，這種模式幾乎是一種理想的模式，很難實現。目前，在地方公共服務治理中盡量避免各種負面因素和局限性，增大治理的效果和效益是實施協同的目標和發展方向。因此，盡量減少失衡型行為模式中的失衡因素，更多賦權，減少干預，增加透明，信息公開，使協同主體更加親和，協同機制更加順暢，就能使協同模式更加趨近于均衡，從而獲得更大的協同效益。

四、現行地方政府協同治理模式的缺陷

地方公共服務領域既存在同類主體之間的協同，比如地方政府之間、非營利組織之間，也存在異類主體之間的協同，比如政府與市場之間、政府與非營利組織之間等，而更多的是多元主體混合協作、相互交叉疊加。隨著地方公共服務供給主體間協同關系的不斷進化，協同治理方式也有了很大發展，并在實踐中取得了很好的成效，但同時地方公共服務的協同治理還存在很多問題，尚有長足的發展空間。

(一)地方公共服務協同主體的組織模式尚未成熟

對于地方公共服務治理，協同主體的四種組織模式各有特點，適合不同的領域。根據公共產品類型和地區之間的差異性，只要能提高公共服務治理效果的方式都可采用。有些公共服務的治理適合隨機型模式或斷續型模式，如村級公路的修建，有些則適合連續型模式或內生型模式，如醫療、義務教育、文化服務等。從長遠發展來看，連續型模式和內生型模式更具穩定性，更能保證治理的效率和質量。但是，目前地方公共服務治理的組織方式仍舊比較單一，隨機型模式較多，連續型模式和內生型模式相對較少，且在實施中存在碎片化、效率低等問題。因此，地方公共服務主體協作的組織模式還需多元化、合理化。

(二)地方公共服務協同主體的行為模式尚未成熟

相對于協同主體組織模式的多樣并存，目前，地方公共服務治理主體的協同行為模式具有很強的趨向性，那就是從主導型協同向均衡型協同進化和發展。但如上所述，均衡型協同對資源分配、外部環境、政策體制、行為過程等要求過于苛刻，是一種終極趨勢。因此，在實際的公共服務協同治理中，比較理想的狀態就是失衡型協同。然而，目前地方公共服務協同治理利他型協同居多，有的甚至是主導型協同。主導型協同雖能獲得短期內的集中效果，但缺乏學習能力、靈活性和活力，已經不合時宜。在公共領域，比如在中央和地方政府的財權和事權分配上，在中央和地方政府的分工關系上，在政府和事業單位之間，還具有明顯的利他型特征，這種利他對獲利方有積極的進化意義，對非獲利方的發展演進既無害也無益，但是，利他型協同是主導型協同與失衡型協同的過渡，其存在的狀態會隨著協同關系的進化而產生變化，屆時這種純粹的利他型協同終將被打破。

(三)地方公共服務主體協同模式的選擇機制不順

在新公共服務理念和治理理念的影響下，我國正在從管制型政府向服務型政府轉變，但是，管制型政府的特點仍有明顯遺留。這使得公共服務治理具有較強的政府主導傾向，市場機制缺乏，私人部門和志愿部門的參與空間狹窄，各主體間的合作范圍小、合作程度低、合作模式少。在協同模式的選擇中，還存在政府政策干預較多的現象，一些主體合作的方式、政策的制定還帶有明顯的“公立”偏好和行政色彩。在決策過程中，決策機制也存在不透明、不科學、不完善的情況。因此，公共服務治理主體協同模式的選擇還具有隨機性，缺乏科學的論證和選擇。

五、地方公共服務協同治理的發展策略

(一)協同主體多元化，不斷拓寬地方協同的橫向維度

地方公共服務的協同共治是治理主體(政府、市場、非營利組織)以一定的組織模式和行為方式，與環境相互作用生成協同能量，達成協同效果的過程。多元主體并不意味著政府要讓渡其固有職責，而是要政府在地方公共服務治理中起到宏觀治理及保障作用。

政府要提供制度保障和政策安排：一是通過完善市場準入制度、產權制度和激勵機制，規范多元主體的行為方式合法、合理；二是通過嚴格監督檢查和有效的管理最大限度地消除市場的負效應；三是通過大規模預測，制定合理的地方公共產品發展計劃，總體規劃多元主體合作的方式方法。同時，非營利組織應在協同共治的背景下加快發展速度，以適應地方公共服務治理的發展趨勢。比如各種行業協會，作為一種自治組織，能為各項生產提供產前、產中和產后服務，解決分散的小生產經營與市場之間的矛盾。特別是農村行業協會，可以使農民更好地聯合起來，提高農民獲取市場信息的能力，降低信息搜集成本，提高農民的博弈能力，從而保護其經濟利益。

主體的多元化還需具有較大的多元密度。高門檻的登記準入、雙重負責制度使部分非政府組織望而卻步，實際上是人為抬高了非政府組織合法注冊登記的門檻。《社會團體登記條例》將非政府組織是否登記作為其合法性的基本標準，這就使大量的草根組織由于不滿足登記條件而無法獲取正當身份。目前，很多地方已經開始簡化社會組織登記管理程序，比如，除法律、行政法規規定需要前置審批的外，對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類等四類社會組織實行民政部門直接登記制，以此作為激發社會組織活力的契機。長遠看，要拓展非政府組織獲取合法地位的方式，比如可以構建登記—備案雙軌制：對符合條件的非政府組織進行合法登記，并賦予法人資格；對暫時不符合登記條件但是政治傾向沒有問題，又對社會有益的非政府組織進行備案，賦予其基本合法形式。這樣既可以有效拓寬公共事業組織的準入范圍，又可以解決現行管理上高門檻帶來的弊端。

(二)競爭性機制激發協同活力

同類協同主體、不同協同主體在不同協同組織模式與行為方式中，要想最大限度激發各自的創造力和活力，就要引入市場競爭機制。政府內部引入競爭機制也就是公與公之間的競爭，可以使之由過去的規則驅動型轉向任務驅動型。競爭可以改變傳統的集中配置，縮小服務治理機構的規模，并使之更加專業化，這就迫使服務主體不得不為贏得“顧客”而展開競爭，同時，通過績效管理，讓不合格的競爭者面臨財政和職務上的壓力。在公共領域引入多個公共服務治理主體，通過政府與私人資本、私人資本與私人資本間的充分競爭，通過第三部門的有效補充，形成公共服務競爭態勢，帶來公共產品治理的高效益。良好的競爭機制需要公開、公平、公正、有序的競爭規則，比如可以通過公開招標的方式選擇合適的企業參與環衛清掃、醫療衛生、教育職業培訓等。

(三)打破協同共治進化的障礙，建立科學的公共服務決策機制

目前，我國的公共服務仍屬于政府主導治理型，其基本特征是上級管理者決定公共服務的數量、項目等各種事宜，而公共服務的使用者不能從自身的現實需要表達對公共服務的需求。這種自上而下的決策機制通過政策、規定等形式下達公共服務規劃，缺乏有效的民主形式來反映公眾偏好，導致公共服務供需嚴重脫節。建立以公眾需求為導向的公共服務機制，就要使公共服務治理從政府本位、官本位向社會本位、民本位轉變。因此，要逐步提高公眾政治參與的意識和能力，充分保證信息公開，保障公眾的知情權，積極拓展各種渠道，建立征求建議的常規程序，建立政策過程的回應機制，完善政府決策責任追究機制，以此來確保在公共服務決策過程中，各個利益博弈主體在資源占有不均的條件下，能夠通過公開、公平、公正的平臺，充分表達需求，促使公共服務決策以實現公共價值為導向。

(四)完善監督機制，確保協同共治的效果

公共服務治理的質量和水平，事關公眾的切身利益，需要一套較為健全的公共服務監督機制作為保障。首先，強化公共服務的體制內和體制外監督，形成全方位、多層次、多途徑、立體式的監督體系，避免監督中的“交叉帶”和“空白帶”。政府內部的日常監督、專業監督和效能督察監督要有效化，并可設立專門的監督機構開展公共服務質量評估工作，加強對政府“外包服務”的專門監管。同時，要加大對公共服務支出的監管，對一些不合理的財政支出安排，相關負責方應作正式說明并接受有關部門的審查。其次，高度重視公共服務過程的監督，利用網絡等各種媒體，建立多種渠道，讓公眾充分參與公共服務治理的過程，并將滿意度作為公共服務績效評價的重要指標。再次，非營利組織在地方公共資源的籌集、使用過程中，要實行財務公開，增加資金使用透明度。除了自律和同行互律，政府對非營利組織的監督也應從“資格”監督逐步過渡到“過程”監督，完善相關法律，通過獨立第三方的評估，切實落實對非營利組織的問責。

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SynergisticGovernanceofLocalPublicServices:Mechanism,OrganizationandBehavior

SONG Jie
(CollegeofHumanitiesandSocialSciences,HenanUniversityofEngineering,Zhengzhou451191,China)

Synergistic governance,the best way to solve the government failure, market failure and voluntary failure, is also the rational option to modernize the governance of local public service. Good synergy can generate positive energy and improve innovation. In accordance with the four-quadrant analysis of target and interest, there are different synergistic mechanisms in local public services. Currently, some problems arise in organization mode and behavior pattern of synergistic governance of local public services. Therefore, a variety of strategies can be adopted to make synergistic organization diversified, normalized, endogenous, make synergistic behavior balanced gradually, and thus improve the effectiveness of synergistic governance of local public services.

local public services; synergistic governance; mechanism

2017-03-02

2014年國家社會科學基金項目(14BSH120)，河南工程學院博士項目(070501/D2014031)

宋 潔(1981- )，女，河南鄭州人，河南工程學院人文社會科學學院講師，管理學博士，研究方向為政策與組織理論。

D63

A

1674-3318(2017)04-0015-06