論修改《體育法》的目的、原則與取向

于善旭+李先燕

摘 要：在修改《體育法》中堅持法治新十六字方針中“科學立法”要求的一個重要方面，是要對這種意志表達與創造活動進行科學認識與規律考量，對事關修法全局的重點基礎問題作出理性思考與理論回答。從建構法律秩序、確立體育地位、彰顯人本性與現代性、支撐合法性與有效性等宏觀視角，探討修法應明確的基本目的；基于法制統一與政策協調、現實國情與體育需求、改革前瞻與保持穩定、必要宣示與操作可行等關系因素，提出修法應堅持的主要原則；在對現行《體育法》價值關注和現代法治權利重心予以分析的基礎上，明確修法應進行價值重構而確立體育權利保護的根本取向。

關 鍵 詞：體育法；修法目的；修法原則；立法取向；中華人民共和國體育法

中圖分類號：G80-05 文獻標志碼：A 文章編號：1006-7116（2017）05-0001-09

Abstract： An important aspect of the “scientific legislation” requirement in the new 16-character guideline for adhering to government by law in revising Sports Law， is to carry out scientific cognition and pattern consideration on such a will expression and creative activity， and to carry out rational thinking on and give theoretical answers to primary basic questions in relation to the overall situation of law revision. From such macroscopic perspectives as building legal order， establishing sports status， highlighting human nature and modernity， and supporting legitimacy and validity， the authors probed into the basic purposes that should be specified for law revision； based on relation factors such as legal unification and policy coordination， realistic national conditions and sports needs， reform prospecting and stability maintaining， as well as necessary declaration and operation feasibility， the authors put forward the following major principle that should be adhered to for law revision： on the basis of analyzing the value focus of the existing Sports Law and the key rights of modern legal governance， specify that value reconstruction should be carried out for law revision， thus establishing the fundamental orientation of sports right protection.

Key words： sports law；law revision purpose；law revision principle；legislation orientation；sports law of the Peoples Republic of China

在我國全面推進依法治國、法律修改在形成中國特色社會主義法律體系后已經成為立法重心的大背景下，頒行于1995年的《中華人民共和國體育法》（簡稱《體育法》）不適應現實需要的問題愈益凸顯，對其進行修改10多年來受到我國法治建設的熱切關注。修改《體育法》，早已列入國務院立法工作計劃，國家體育部門也早就啟動了基礎研究，近來又在加快推動工作進程。按照黨的十八大確定的法治新十六字方針中“科學立法”的要求，在修改《體育法》中堅持科學修法的一個重要方面，是既要有對社會與體育現實狀況和發展需求客觀而全面的考察，又必須上升到理性層面予以自覺把握；要對這種合規律性合目的性的意志表達與創造活動，形成科學的認識基礎和理論支撐；要通過系統而全面的理性思維和理論探討，來為撰擬法律修改文本提供充分的論證依據。為此，根據修改《體育法》的整體需要，至少應對事關修法全局的一些基礎問題，如確定目的原則、把握價值取向、廓清關系格局、明確性質方式、理順內容結構、增強技術質量等，進行認真的理論梳理和理性回答。

1 修改《體育法》應明確的基本目的

《體育法》的修改，是在影響體育發展的社會環境和體育自身發展及其需求發生重要變化所形成緊張關系的驅動下，對其進行的重新建構。在對為什么修法和當前是否急需等必要性、緊迫性以及可行性等問題有所回答的前提下[1-2]，當切入到對修改《體育法》自身的基礎問題進行思考時，首先面臨的是修法的出發點即目的性問題，也就是要對修法以何為坐標或按照什么方向來進行的問題作出回答。

1.1 進一步建構在國家和社會政治架構中的體育法律秩序

修改《體育法》，自然是通過完善體育法律以更好地建構體育領域的法律秩序。然而，法律是治國之重器，創制新法和修改舊法的立法活動，都是重要的國家執政行為。以國家為思考中心的法理學，既要從國家治理的技術角度來思考法律，又要從形成良好政治秩序或生活方式的角度來認識法律，故所思考的不是仿佛自足的法律秩序，而是法律秩序作為其有效組成部分的政治秩序。為此，立法者要探測在特定的歷史時期代表個體但又獨立于任何個別群體利益的公共利益，而且以法律的方式將國家利益恰當而有效地表達出來，并由此構成了政治秩序。在現代多元復雜的社會中，法律越發達，越能夠有效地實現政治利益，使法律、政治和國家治理得到匹配[3]。在現代社會中，體育已經成為關系民生福祉和代表公眾利益的社會事務，納入到各國和國際社會的政治架構，得到愈益充分的官方支持和社會促進。聯合國作為權威的國際政治機構，采取過多種發揮體育政治功能的重要舉措，如通過決議反對體育種族隔離、倡行奧林匹克休戰等等。2013年8月第67屆聯合國大會再次決議，將每年4月6日設為“體育促進發展與和平國際日”，以促進體育對人的發展、社會包容、享受權利等方面的作用和賦予人類社會平等、公平、互相尊重等基本價值[4]。正因為現代體育代表著公共利益被納入到社會的政治架構而進行國家治理，并進而形成體育發展的法律表達，從而使體育法律秩序成為國家以法治為建構方式的政治秩序的有機部分，并由此形成了對體育法治及其立法等各個環節的制約與要求。因此，對修改《體育法》的宏觀考量，決不能僅囿于所直接作用的體育法律秩序自身，而是需要有國家和社會的全局高度與廣闊視野，將其置于我國現階段和未來發展的政治發展格局之中。就當下而言，修改《體育法》，就要自覺地適應和融入我國統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局和實現“兩個一百年”的奮斗目標，著眼于體育強國、法治中國和健康中國的建設，在服從和服務于國家與社會的總體發展中，對修改《體育法》予以恰當而能動的把握。endprint

1.2 進一步確立體育在現代國家和社會中的重要地位

體育是隨著人類社會的進步，在現代社會日益勃興發展的一項文化活動和社會事業，其功能逐步擴大、地位不斷提升，逐漸進入國家普遍干預和治理的范疇。20世紀中葉以來，世界上的大部分國家日益普遍地展開了對體育的國家專門立法。我國作為后發國家，現代體育的發展相對較晚。在新中國建立后黨和國家關心重視人民健康和體育初步發展的基礎上，改革開放后體育事業呈現出大規模的快速發展態勢。隨著全民健身運動的開展和在國際大賽上展示民族形象的激勵，特別是通過申辦和成功舉辦北京奧運會，我國體育取得了歷史性的輝煌成就，并有了憲法中關于“國家發展體育事業”、政府管理體育工作和青少年兒童德智體全面發展的規定，以及《體育法》的頒行和體育法治建設的不斷推進。但是，體育雖然在民眾健康與日常生活層面的積極作用越來越顯著，但在整個經濟社會發展中，特別是在國家管理和法治建設層面，仍相對邊緣化，無法與教育、科技、文化、衛生等其他社會領域的地位比肩。表現在國家有關的決策文件上，體育不但法律法規數量較少，在國家五年規劃、政府年度工作報告等重大部署中，也往往只有極少的比重。隨著我國經濟社會的發展，特別是人們生活質量的提升、生活方式的改變和健康追求意識的增強，體育的多元價值正在得到廣泛認可，國家和社會對體育的關注支持與日俱增。近年來，習近平總書記明確指出：體育是社會發展和人類進步的重要標志，是綜合國力和社會文明程度的重要體現。體育在提高人民身體素質和健康水平、促進人的全面發展，豐富人民精神文化生活、推動經濟社會發展，激勵全國各族人民弘揚追求卓越、突破自我的精神方面，都有著不可替代的重要作用[5]；強調體育是實現中國夢的重要內容，是能夠為中華民族偉大復興凝心聚氣的強大力量，要從全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的戰略高度重視發展體育事業[6]。與此同時，黨中央國務院直接部署，將全民健身上升為國家戰略，加快發展體育產業促進體育消費、推動足球改革發展、支持申辦舉行2022年北京冬奧會，在健康中國建設中推動全民健身和全民健康深度融合，無不彰顯出國家推進體育改革發展的力度在日趨加大。因此，《體育法》作為體育基本法，要在修改中進一步為體育進行明確的法律定位，將這些促進體育發展的最新理念和政策通過法理凝練予以更好的呈現，并要建構為有法律保證力的制度安排，特別是要能夠預防和對抗各級政府和有關組織，因不重視體育的習慣或其他利益誘導而在發展體育中的消極不作為甚至阻滯體育正常健康發展的不法行為，從立法維度提升國家發展體育意志的權威性和有效性，為保障體育應有的社會地位和功能發揮夯實法律基礎。

1.3 進一步彰顯現代體育的人本性和法律的現代性

唯物史觀堅持社會實踐以人的發展為根本宗旨，認為人類發展的目標在于通過人并且為了人而對人的本質的真正占有，是“人以一種全面的方式，也就是說，作為一個完整的人，占有自己的全面本質”[7]，并超越了形而上學人本主義的局限，在承認人的類本質的同時，更強調人作為社會存在物，從現實人的社會關系和有個性的個人出發來分析人權[8]。現代社會的整體價值訴求，越來越將人的需要和價值置于首位，謀求人的解放、幸福和自由而全面的發展，使人的價值在社會發展愈益將其作為根本歸宿的理性追求中得以實現和升華。20世紀中葉以來發展觀的歷史演進，從“經濟增長”到“經濟增長+社會變革”到“可持續發展”再到“以人為中心的綜合發展”[9]，凸顯了發展的人本價值向度。正是這樣的思想文化背景，為享受現世生活與個人幸福、追求肉體與靈魂身心健康和諧的體育獲得了社會正當性的充分條件和發展空間。以奧林匹克主義為代表的現代體育文化，更在主流上追求、弘揚和傳播促進人自由而全面發展、創造和平美好生活的人本價值走向，因而也通過各種國際和國家的立法方式將體育作為一項人權加以確立，使體育權利獲得了重要的法律地位和保障。體育的人本性追求及其在現代法律中的顯現，與當今時代法律的現代性指向形成了完美的契合。現代性是與傳統性的對稱概念，法的現代性是指伴隨“法制現代化”的歷史過程，法所表現出的和所應具有的適合“現代”社會發展需要的內在屬性[10]。人類社會法律的演化進程，就是從傳統“義務本位”的法律邁向以人為本的“權利本位”法律，“權利本位”的法律成為法律現代性的重要標志。當代中國正處在“走向權利的時代”，以權利本位和規范理性為內涵的法律現代性，為中國立法賦予了新的價值和精神氣質。體現現代法的精神，平衡好公共利益與個體利益之間、政府權力有限性與有效性之間、健全法律與法治國家價值訴求之間的關系，是立法中對法律現代性追求的主要表現[11]。《體育法》的修改，必須要與時代的步伐合拍，全面落實黨中央關于堅持以人民為中心的發展思想，對現行《體育法》仍留有計劃體制初始轉軌痕跡、較多關注權力行使和公民體育權利張揚乏力的問題，進行深刻的反思和積極的變革。要通過有效的修法，使《體育法》更加充分而豐富地融入現代體育人本性和法律現代性的內涵，很好地滿足在建設中國特色社會主義現代化征程中對體育進行善治的良法需求。

1.4 進一步支撐國家體育治理的合法性和法律的有效性

現代社會的發展，無不建筑于以市場經濟體制為基礎以及以民主、自由、公平、人權等理念為引領的政治架構和制度體系之上，依賴于國家的現代治理。特別是像我國這樣的后發國家，走的是一條自上而下的政府推進型現代化道路，與早期自然漸進到現代化進程的發達國家相比，我國的國家和政府在現代治理中的地位和作用更為顯著。國家治理的現代化，終將擺脫人治走向法治，使我國真正實現從傳統人治社會向現代法治社會的深遠的歷史性轉變[12]。這既要將法治作為國家和政府治國理政的基本方式，同時要將國家與政府的存在和行為置于法治的考量之下，由法律為其提供合法性的依據和行為的邊界，建設法治國家和法治政府。我國憲法在全面確定國家性質、組織結構、執政方式、政府職權的同時，也明確規定了國務院和各級政府管理體育事業的職權，為國家發展體育事業提供了最高層次的合法性依據。而由什么機構具體承擔發展體育的國家職能，如何進行對體育改革發展的現代治理，政府及其部門實施體育治理的權力邊界如何界定等，則需要《體育法》依據憲法從專門法的角度予以回答。這就要求《體育法》的修改，要對體育現代治理的多元共治主體及其關系作出明確規范，特別要對國家體育責任和政府體育權力進行恰當定位和清晰表述，以衡量并防止體育治理權力的濫用或缺位，并維護其合法履職的法律權威。同時，作為為體育治理提供合法性的法律，還必須是能夠產生實際效益和效力的法律。法律功能的發揮，除了實施性因素外，其法律文本自身的全面系統性、邏輯協調性和力度恰當性等，都直接制約和影響著法律效力的產生。在對《體育法》問題的分析中，之所以被有些人認為其是軟法而作用不佳，有些就在于因立法自身存在的缺陷所導致的效力缺失。這就要求《體育法》的修改，還必須有清晰的有效性思量和把握，從立法源頭增加實施促進與保證機制，切實使修改后的《體育法》，成為能夠被有效適用而行動和實踐著的法。endprint

2 修改《體育法》應堅持的主要原則

在梳理《體育法》修改的基礎思路中，需要對所涉及的各種因素進行有效協調，對參與和發生的各種關系能夠恰當處理，選擇和提出對協調處理這些因素和關系具有指導性和可操作性的一些基本原則。在修改《體育法》中，除了必須堅持我國立法法所確立的憲法原則、民主原則、法治原則和科學原則這些普遍適用的宏觀性指導原則以外，還應根據體育修法的實際需要，具體強調需要注意堅持和把握的一些主要原則。

2.1 堅持國家法制統一及與體育改革發展法規政策的協調

法制統一，是保證國家主權與執政的整體性，保持全國與各地方、各領域、各行業政治穩定和經濟文化社會順利發展的重要條件。維護社會主義法制的統一，是我國憲法確定的一項重要原則。它要求國家制定和實施統一的憲法和法律，保證憲法和法律的尊嚴與權威，保證憲法和法律在全國和各個領域得到統一遵守和執行。這也是在立法活動中，貫徹憲法原則和法治原則的最重要的體現。在《體育法》修改中堅持國家法制統一，就是要保證《體育法》在以憲法為核心的整個國家法律體系中的統一，服從、協調于國家的法律體系，形成與國家法律體系的系統性有機聯系，在立法的外在形式和內在精神上保持高度的一致。為此，既要依據憲法的整體精神和各項內容，具體落實和體現憲法中與發展體育相關的法治精神和方針原則，特別是憲法直接對體育作出的各方面規定；又要全面顧及國家整個法律體系中各項基本法和相關法律的關系，避免與上位法的抵觸和沖突。還不僅是保證在法律外部規范的形式上和內容上的統一，而且要做到作為公法規則對國家進行塑造和發展所承擔的政治責任的內在統一[13]。同時，由于憲法和國家基本法律中直接關于體育方面的內容規定很少，在《體育法》實施的20多年間，國務院頒布了多部關于體育或包括體育方面的行政法規，黨中央和國務院還制定了一些促進體育改革發展的法規性政策性文件，對體育工作產生了具有實際意義的規范作用，代表和體現了社會發展進程中體育改革發展的國家意志，而且其中有著許多與時俱進的創造和已為實踐檢驗而需長期堅守的內容。因此，如何將這些行政法規和法規性政策性文件的主要精神和基本內容進行梳理、概括和甄別，對需要上升為國家法律層次的內容進行科學的法律抽象，并在此過程中注意與其他法律和政策規范的整體協調，既是《體育法》修改中的一項重要任務，也是需要注意把握的一項原則。

2.2 堅持從中國現實國情和體育特殊需要與規律出發

法律是表現客觀必然性的主觀性活動的產物，是在一定前提下被人發明創造出來的[14]。因此，不同時代、不同國度、不同文化背景下的立法者所創造的法律總會千差萬別。然而，立法作為一種創造性活動，其前提是對客觀必然性的能動反映，必須以一定規律作用下的社會和人的需要為基礎，且這種需要總是歷史的、現實的和具體的。作為《體育法》，既要適應和滿足中國的國情需要，又要適應和滿足體育作為一項事業、領域、行業和產業的需要，以成為既充分彰顯中國特色又全面反映現代體育要求的中國體育法律。在我國改革開放以來的社會主義現代化建設實踐和理論發展中，中國特色成為從國情出發的理論表征。從建設中國特色社會主義法律體系到建設中國特色社會主義法治體系，標志著我國依法治國歷史進程的不斷飛躍。在修改《體育法》中，如何從我國的國情出發，是需要很好把握的又一重要問題。現代體育和體育法治在整體上是舶來品，《體育法》在當初的制定過程就曾收集翻譯和參考了許多外國體育法。近年來，我國學者又對國外體育立法的有關情況進行了一些介紹，而且看到了很多可以借鑒的成功做法和有益經驗。但是，由于世界范圍內體育法理論和體育立法實踐都起步較晚，各國體育法的內容形式都有著很大的差異，尚未形成如有些法律領域那樣的共識性典范體系。即便想對外國體育法有多一些引進，也不可能像我國某些法律制定初期那樣采用移植的方式。因此，在借鑒各國經驗中必須根據我國國情進行消化吸收，特別是堅持從我國國情和需要出發的創制重心，應是《體育法》修改中必須把握的可行路徑。在此基礎上，《體育法》中的體育需求與體育特色，則是更需關注的重要問題。《體育法》的體育基本法定位，要對體育社會關系進行全面的調整。而體育社會關系是一個紛繁龐雜的綜合系統，使體育法律關系有著顯著的復雜多樣性特征，可在多種主體相互之間發生，具有縱向管理、橫向交往等不同的關系性質，且調整體育社會關系的各種法律規范都與《體育法》密切相關，而現實中的體育又往往需要分別運用各種法律手段進行廣泛綜合的調整[15]。可以說，現行《體育法》囊括了各個法律部門的部分內容，但《體育法》作為一部法律進行調整，又不可能把所有調整體育社會關系的法律規范盡收其中。所以，如何針對和突出體育的特殊規律與需要，處理好與其他一般法律的關系，成為其凸顯個性需求的重要問題。《體育法》對體育關系的綜合性調整，決定了要廣泛包括各種行政、民事、刑事法律規范，但修改《體育法》時又不能照抄照搬行政法、民法、刑法等部門法中的現有規范。比如，可考慮對《體育法》中一些規范“部分”缺乏特殊性，而通過“準用性規范”來調整不具有特殊性的體育關系。同時，在深入調研、厘清關系的基礎上，對體育領域相關主體的權利義務加以合理分配，新創“人無我有”或“人有我特”的法律規范，減少《體育法》的重復規定，實現《體育法》修改的“法律規范新創”[16]。

2.3 堅持改革創新前瞻引導與保持相對穩定相結合

馬克思說，法律是肯定的、明確的、普遍的規范，因而法律的穩定性成為其重要特征。穩定的社會秩序是需要相對穩定的法律來保障和實現的，要求法律要具有一定的穩定性而不能朝令夕改，否則法律就是失去了應有的功能[17]。但法律的相對穩定性與社會的無限變動性之間又存在著矛盾，“昨日”法律與“今日”現實之間的時空差異性及由此引起的法律功能性損傷，使法律不可避免地表現出一定的滯后性特征[18]。但是，法律又必須努力克服和解決其滯后性，要求發揮立法的積極性功能，使法律具有一定的預測性和指引性。堅持立法先行，改革于法有據，發揮立法對改革的引領和推動作用，已成為黨中央對全面深化改革和全面依法治國的共同要求。正是法的穩定性與變動性之間的這種矛盾，往往會表現為立法與改革之間的內在張力。立法是要把穩定的、成熟的社會關系上升為法，特點是“定”，而改革的特點是“變”，是要將已經穩定下來的社會關系進行變動，這就使得立法與改革具有一定的互相沖突[19]。為此，在《體育法》的修改中，同樣需要特別處理好改革創新所要求的前瞻性和法律本身所要求的穩定性之間的關系問題。首先，要處理好修改《體育法》與其現行法的關系，既然是修改，包括采用大規模整體性修改的修訂方式，也并非是對現行法完全顛覆的推倒重來，所以要對現行法中不是必須修改內容的有效保留。而且，對《體育法》實施20多年來在體育改革實踐中創造并經過檢驗形成共識的新制度性成果，要積極地納入新修改的《體育法》之中，這種對改革發展成果的鞏固，既是對現行法的突破，同時也屬于立法穩定性的要求。與此同時，修法的更大動力是解決與現實需要的不適應性問題，而且不能是頭疼醫頭、腳疼醫腳地解決，需要根據對未來趨勢和走向的預判，探索和設計具有引領性、前瞻性的制度內容，努力進行體育立法的制度創新，并要有預見地使體育制度創新具有未來的可行性和穩定性，這是對修改《體育法》的更大壓力。然而，在全面深化體育改革進程中的《體育法》修改，必須很好地迎接和有效應對這一挑戰。endprint

2.4 堅持在必要宣示的同時增強操作實施的可行性

在對《體育法》的各種評價和問題分析中，很多研究認為現行《體育法》中大量的宣示性條款和操作性不強是其中存在的重要問題。許多法律條文過于空泛、原則和模糊，全文有著很多表態性、倡導性、鼓勵性的規定，而相對缺少具體的制度設定和方法程序方面的內容。《體育法》作為廣泛覆蓋和全面調整各種體育關系的體育基本法，是否能夠沒有或很少有這些宣示性條款呢？通過對憲法和一些領域中基本法的分析，可以看到有關宣示性條款是這些法律比重很大的重要內容。作為體育基本法，需要有對體育存在的恰當定位和發展的明確方向；要有對體育與國家和社會以及相關方面關系的清晰界分；要有對體育發展基本原則和基本制度的整體架構；要有在體育發展中給予支持保護和反對懲戒的確切表態。因而無可厚非地需要一些定位性、倡導性、表態性、鼓勵性的法律表達，不可或缺地要有這些宣示性法律條款。而且，從法律規范的功能來看，宣示性條款在指引、評價、教育、預測方面的法律功能都是具備的，不能否定其重要價值[20]。特別是從現行立法文本來看，任何權利條款都是通過宣示的方式予以表達。因此，我們認為，問題不在《體育法》是否具有宣示性條款和具有多少宣示性條款的問題，而是要解決宣示性條款與有效操作實施的平衡問題，要解決應當具有規范性功能的條款內容的合理設計問題。正是由于現行法中在具體操作的制度規范方面存在著的一些不足，使應有的宣示性規定不能很好地落地與實施，而導致了對宣示性條款價值的疑惑。因此，在《體育法》的修改中，一方面，要以更加開闊的政治視野和更加全面的大局思維，對關于體育宏觀定位與改革發展必須設定的宣示性條款進一步提升層次和力度；另一方面，要進一步整體增強《體育法》在操作實施方面的制度安排與規范設置，完善法律規范的責任結構和運行程序，全面提高《體育法》能夠被規范實施的能力和可行效力。這既與立法思路和制度設計路徑具有直接的關聯，又需要運用先進的立法技術，從提高立法的形式理性質量方面予以解決。

3 修改《體育法》應把握的根本取向

任何立法活動都有著明確的價值目的，必然表現出認同、選擇和追求一定價值原則和價值目標的傾向性，由此形成了一定的立法價值取向。立法價值取向的選擇，既包括著應然法律價值是否為立法者所接納的價值本身優化，又包括著當存在多重價值目標時的價值目標取舍和重要性排序。立法的首要問題，決不是法律規范的制定，而是價值取向的選擇[21]。立法者的不同價值取向，決定著所立法律的不同。立法價值取向，特別是根本的價值取向，既反映了立法的根本目的和出發點，也是法律修改要重點考慮的前提性和基礎性問題。修改《體育法》，必須要對其立法的根本取向進行深入的思考和很好的把握。

3.1 《體育法》的價值取向和權利關注

《體育法》作為全面調整體育關系的法律，要涉及從國家管理到權利保護以及各種工作事項操作的全面內容，從而使法律必然地具有多重價值目標，并由其誕生的背景與理念所決定形成了當時最主要的價值關注。《體育法》在制定過程中，根據當時的立法環境和認識水平，從對立法目的的逐步概括，可看到其發展體育事業、增強人民體質、提高體育運動水平、促進兩個文明建設等多個方面的價值取向。在這些目的性的取向中，雖然沒有直接提出體育權利的概念，但不可否認已蘊含和涉及到體育權利的相關問題。在第八屆全國人大常委會十四次會議對《體育法（草案）》的審議中，時任國家體委主任伍紹祖受國務院委托作草案說明，在關于制定《體育法》必要性的部分就明確指出：我們在體育事業的發展中存在著一些困難和問題，主要是群眾參加體育活動的權利沒有得到充分的保障，公民體質狀況不容樂觀；體育基礎設施落后的狀況沒有得到根本改變，場地不足，又大量被占；市場經濟體制下體育行政部門對體育事業的領導、協調、監督職能尚未充分發揮[22]，表明當時對公民體育權利的關注是其立法的重要出發點之一。《體育法》頒布后，從中央宣傳部等16個部門就學習宣傳貫徹執行的聯合通知、時任主管體育的中央領導和體育部門領導的相關講話以及有關媒體的各種宣傳中，都分別從立法意義的角度強調了體育權利，以致將保障公民體育權利作為《體育法》的一項原則[23]。從《體育法》的內容上看，將新中國建立以來體育工作長期堅持的“增強人民體質”方針作為立法目的之一，又在第二條的體育方針規定中明確“開展群眾性的體育活動，提高全民族身體素質”，“體育工作堅持以開展全民健身活動為基礎”，并申明國家對公民參與各項體育事業和活動予以倡導和支持的立場，規定了國家和社會各方面應對公民行使體育權利履行保護職責，在客觀效果上形成了對體育人權的多方面保護[24]。

3.2 《體育法》未將權利保護作為根本取向而需重構

然而，盡管《體育法》有著以上彰顯時代進步的權利保護色彩，但就其制定時期的社會背景和體育發展而言，鑒于改革開放和法治建設的發展時間尚短，社會主義市場經濟剛剛建立，國家雖然對發展和保護人權進行了撥亂反正的積極表態，但畢竟其實踐和理論的積累較為有限。這樣，《體育法》對體育權利的關注也必然受此局限，不可能成為立法的根本性價值追求。以權利本位的視角對《體育法》的全部內容和根本取向進行考量，現行《體育法》存在的局限之一，恰是對公民體育權利確認和保護的嚴重不足。縱觀整部法律條款，濃重的行政管理色彩成為其價值主導，對各類管理部門制定的體育管理性規定成為法律條文的主體，體育管理的效力與秩序成為立法的價值關注重點，并且在全民健身和競技體育的發展目的取向上，也多是以政治目的性很強的國家主義為指向，缺乏對公民個體和人的身心全面發展的多方面關懷[25]。而且，《體育法》第1條關于“為了發展體育事業，增強人民體質，提高體育運動水平，促進社會主義物質文明和精神文明建設”的立法目的，在立法根本取向上有悖于憲法關于體育規定的基本精神。我國憲法第21條明確規定：“國家發展體育事業，開展群眾性的體育活動，增強人民體質。”這里以國家承擔發展體育事業的責任為基礎前提，以開展公民廣泛參與的群眾性體育活動為基本方式，最后落腳到增強人民體質的根本目的之上，顯現出立法在手段與目的上嚴謹的邏輯關系，昭明了我國發展體育要公民參與、關注民生、以人為本的價值方向。而《體育法》的立法目的規定，是將增強人民體質和提高體育運動水平并列為直接目的，最終是承載國家政治意義的促進社會主義物質文明和精神文明建設為根本目的。這樣的立法目的，仍然是長期計劃經濟體制和法律工具主義理念的影響和表現，體育發展和人的發展成為社會目的的手段和工具，重點體現的是國家、社會和集體的利益至上，沒有形成對公民個體和權利的尊重，與以人為本的終極價值發生偏離。由此決定了整部《體育法》的關注重心和價值方向，而不可能設置專門的體育權利條款和更多的體育權利內容，保護公民體育權利無法成為法律的價值取向重心。endprint

然而，《體育法》頒行20多年來，隨著我國社會的不斷進步和體育改革開放的日益發展，人權問題已被廣泛關注和不斷張揚。在我國依法治國的逐步推進中，“國家尊重和保護人權”已經載入憲法，堅持權利本位、保障公民權利，逐步成為各項國家立法的核心理念。可見，《體育法》這種以國家行使權力、保障行政管理為重心的內容設置和根本取向，已經不能適應當今時代的歷史趨勢和體育事業的發展需求。為此，修改《體育法》，必須對其根本價值取向予以重構。

3.3 權利保護已經成為現代體育法治的價值重心

任何立法都是對權利義務關系的調整，有法以來的社會都要通過法律來為一定的社會成員設定某些權利。然而，把法定權利指向社會的哪個層面，將大多數社會成員的權利置于何種地位，反映的卻是人類社會不同階段的法制面貌。社會中有著各種各樣的權利和權力，在理論分析中有可能也有必要將一國的全部權利和權力都歸結為公民權利和國家權力兩大部分[26]。對立統一的法定公民權利和國家權力，構成了現代法治社會的全部社會關系整體。公民與國家、與政府的關系，社會成員的權利和國家權力的關系，是任何社會、任何法制都要面對的問題。只不過由于古代社會中權利與權力的直接分裂和對立，且廣大社會成員尚沒有社會主體的資格，社會所張揚的、法律所保護的主要是國家的權力。而現代法治社會是建立在民主政治的基礎之上，人民主權原則是現代民主的精髓。所以，現代法治社會的國家必須是民主的“法治國家”，是尊重和保障人權的“法治國家”[27]。公民的權利產生國家的權力，國家權力不過是公民權利的衍生物。因此，從義務本位到權利本位，是人類社會法的發展規律[28]。現代民主要以剛性的公民權利存在為前提，公民權利本位是現代民主政治的基本走向[29]。現代法治要求權力的行使以服務于權利的享有和實現為邊界，以法界定和制約權力并防止超越和濫用權力，突出和堅持以公民的權利為本位。在《世界人權宣言》《德里宣言》《國家人權公約》等國際文件中，多次從確認和保護人權的角度來概括法治原則，人權已經成為現代法治的一面旗幟。可見，包括體育權利和其他各種權利內容的公民權利是代表最廣泛社會成員的法定權利，維護公民權利成為現代法治社會根本的目標取向和內在要求。

體育權利成為一項獨立的權利，是全球性人權事業發展和現代體育成為全民普遍參與的社會文化活動的結果，且因現代體育發展得到了公權力的介入和支持，使其從開始就作為一項法定權利，直接納入現代法治所保障的人權法治體系。1966年第21屆聯大通過《經濟、社會、文化權利國際公約》，明確提出人人享有能達到最高體質和心理健康標準、受教育、參加文化生活等權利內容，為體育權利在國際法中的明確提出奠定了基礎。1978年聯合國教科文組織第20次會議誕生了首部國際體育法律文件《體育運動國際憲章》，全文彰顯出鮮明的人權理念，反復申明“參加體育運動是所有人的一項基本權利”，強調“要使參加體育運動的權利對所有人來說成為現實。”在后來一些國際體育法包括歐盟等區域體育法中，也從多方面對體育人權進行宣示和明確[30]。國際奧委會還與聯合國進行了多方面的人權法治合作，并在1996年對《奧林匹克憲章》修改增加了人權條款。在20世紀中葉以來越來越普遍的各國立法中，對體育權利的明確和保護成為重要內容。美國、俄羅斯、法國、古巴、日本等一些國家，在體育法中有著直接明示的體育權利條款。目前，在全球187個成文憲法國家中，有74個國家在憲法中載有明確的體育條款，其中有40多個國家憲法在公民權利章節中包括了體育權利，顯現出體育權利重要的法律地位[31]。

《體育法》頒行后的20多年，正是我國從依法治國方略確立到人權入憲為標志的法治建設與人權保障日益加快發展的重要時期，公民體育權利得到了黨和國家的愈益重視并體現在國家有關行政立法之中。2002年7月黨中央國務院印發《關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》，強調“我國社會主義現代化建設的根本目的是滿足廣大人民群眾日益增長的物質文化需要”，要求體育發展要“以滿足廣大人民群眾日益增長的體育文化需求為出發點，把增強人民體質、提高全民族整體素質作為根本目標”，明確“開展全民健身活動，增強人民體質，是體育工作的根本任務，體育工作一定要把提高全民族的身體素質擺在突出位置”。2003年6月國務院頒布的《公共文化體育設施條例》，第一條在“為了促進公共文化體育設施的建設，加強對公共文化體育設施的管理和保護，充分發揮公共文化體育設施的功能，繁榮文化體育事業”后，將“滿足人民群眾開展文化體育活動的基本需求”作為立法的最終目的。2009年4月國務院頒布的《彩票管理條例》明確將“保護彩票參與者的合法權益”寫進立法目的。2009年8月國務院頒布的《全民健身條例》，更是凝聚和展現了為依法保護體育權利孜孜探求的奮斗成果，首次以直接明示的法律語言，分別在第一條立法目的中闡明其“為了保障公民在全民健身活動中的合法權益”，又在第四條的法律原則中莊嚴宣布“公民有依法參加全民健身活動的權利。地方各級人民政府應當依法保障公民參加全民健身活動的權利”。這不但為全民健身事業發展獲得了可靠的立法保證，而且與人權入憲以來的法治形勢形成了緊密的呼應，無論是外在形式的法律表達，還是全面內容的系統規范，都顯現出我國對公民體育權利的保護發展到一個前所未有的新境界[32]。《全民健身條例》的實施，對于動員廣大人民群眾積極開展各種健身活動，保障公民的體育健身權利，必將發揮十分重要的作用[33]。

3.4 《體育法》修改應確立體育權利保護的根本取向

通過以上史實陳述使我們清晰地看到，隨著現代法治的確立和民主立法的展開，權利本位的立法理念日益崛起，以保障公民體育權利為目的的權利立法，已成為國際和各國體育立法的歷史趨勢，成為我國社會主義法治的本質要求和鮮明的價值走向，也同樣應當在我國體育立法中居于核心和主導的地位。為此，對《體育法》進行修改，重構其價值重心，就必須確立和堅持保護公民體育權利的根本取向。這一認識，至少在我國的學術研究中已經形成了普遍的共識。多年來，有關體育權利的研究成為體育學術探討的熱點之一，在中國知網以“體育+權利或權益”以及“運動員權利”等其他體育主體的權利或權益為篇名進行檢索，可看到有500多篇研究性文獻。如以其為主題進行檢索，文獻數量會有更多。在100多篇關于修改或完善《體育法》的研究文獻中，大部分都有著對體育權利問題的探討。這些研究從多個方面提出在修改《體育法》中強化公民體育權利的重要意義，有的研究特別提出明確宣示體育是公民的基本權利，是判斷《體育法》優劣和提升其法律本身倫理性的必然所為[34]。還有一些論文的題目就直接將修改《體育法》與體育權利連接起來[35-37]，提出《體育法》修改要以保障公民體育權利為核心[38-39]、為歸宿[40]。endprint

在修改的《體育法》中堅持保護公民體育權利的根本價值取向，不僅是在基本理念層面的確立，而且要落實到從內容到形式的具體修改建構之中。一方面，要在《體育法》中增加對體育權利的明示性規定，包括在立法目的中將保護公民體育權益作為目的內容，同時要在總則中有對公民體育權利的專門規定條款。這方面的修改方式，已有義務教育法、精神衛生法等一些立法范例可循。另一方面，要在《體育法》各章內容的具體規定中，加強體育權利制度的具體構建。比如，公民享有基本公共體育服務方面的權利保障，學生享有學校體育規范開展和身心全面發展方面的權利保障，運動員享有科學訓練公平競賽和持續發展方面的權利保障，各類體育市場主體獲得體育經營與消費方面的權利保障，有關體育糾紛主體獲得法律救濟方面的權利保障等等。此外，還有探究體育權利條款具體設立和表達的方式與路徑問題。有的學者在對立法的權利性條款進行理性構建的研究中認為，法律權利是對人與人之間的相互尊重的行為模式的制度化，要為權利實踐夯實制度基礎。在權利法律制度的設計中，既要形成權利對權力的有效制約，又要在平等主體之間建立相互尊重和信任，以社會正義為基礎實現權利配置平衡，并為權利行使劃定具體界限，注重具體的行為指引。同時，權利本位的追求不代表權利條款在數量上勝過義務性條款，要真正將權利視為義務的目的，意味著多項義務的履行，更要強調義務立法的詳盡細致[41]。還有的學者認為，《體育法》修改應當遵循“義務重心”的進路，將側重點放在有關國家、體育行政主體和其他管理主體的義務規范以及違反這些義務規范所要遭致的不利后果的精心設定上，從義務的對應面切實有效地保護各體育領域相關主體權利，比僅單調的權利宣告更能實現對“權利本位論”的真正秉持[42]。這些看法，對堅持權利保障取向來對修改《體育法》進行具體內容設計，具有很好的啟發意義。

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