美國城市精明增長干預公共健康的鏡鑒

呂和武+吳貽剛

摘 要：探討美國城市精明增長的演進歷程及與公共健康的歷史淵源，闡述城市精明增長干預公共健康的實施原則、機制及成效，發現美國城市精明增長理念在干預公共健康方面發揮著重要的指導作用。提出我國城市精明增長促進公共健康政府行為的主導路徑和全社會反饋系統的支持路徑，為我國新常態背景下城市規劃與公共健康之間協調發展提供參考。

關 鍵 詞：體育管理；城市精明增長；公共健康；政府行為；美國

中圖分類號：G479 文獻標志碼：A 文章編號：1006-7116（2017）05-0052-05

Abstract： The authors probed into the course of evolution of American city smart growth and its historical relationship with public health， expatiated on the implementation principle， mechanism and efficiency of city smart growth intervening public health， found that the idea of American city smart growth plays an important guiding role in intervening public health， and put forward government behavior leading ways and whole society feedback system supporting ways for Chinese city smart growth to promote public health， so as to provide reference for the harmonious development between city planning and public health under the background of new normality in China.

Key words： sports management；city smart growth；public health；government behavior；USA

我國社會經濟發展進入新常態，城市化進程飛速發展。目前，我國城鎮化水平已經超50%，未來還將有4 億人口進入城市，隨著大量人口居住在更大規模和更高密度的城市，城市生態環境質量和公共健康將面臨嚴峻的挑戰。由于健康是人基本的生存權利，公共健康也是“城市的權利”（The Right to the City）中最能體現以人為本的一項重要內容，所以對公共健康的關注必將成為我國新常態背景下城市規劃的一個重要戰略選擇與發展方向[1]。美國是城市化發展的先驅，已經逐步完成由“為增長而規劃”的高速增長方式到“為人而規劃”的中高速增長發展方向的轉變。其中城市精明增長理念的出現，為美國城市規劃與公共健康理論與實踐做出巨大的貢獻。“精明增長”理論旨在通過提供多元的交通方式、豐富的工作崗位，以及多樣化的住宅，促進地方歸屬感的形式，保護自然文化資源，開發成本和利益公平分布的發展理念，精明增長可以促進近期和長期生態的完整性，提高生活質量[2]。2016年國務院頒布《“健康中國2030”規劃綱要》的目的之一，就是為應對城市化帶來的公共健康威脅。本研究從探討城市精明增長理念的演進歷程入手，綜述精明增長與公共健康歷史淵源，闡述城市精明增長干預公共健康的實施原則和干預機制，說明美國城市精明增長理念對公共健康的積極影響。期望我國未來城市發展和建設能夠兼顧全民公共健康，切實通過城市精明增長提高人民的生活質量，為我國新常態背景下提高公共健康水平和生活質量提供參考。

1 城市精明增長的歷程及與公共健康的淵源

1.1 城市精明增長的歷程

自1950年以來，美國政府在政治與經濟利益的雙重誘使下，郊區化低密度蔓延趨勢明顯，這種以損害當地居民利益而盲目增長的方式，造成居住成本上升、環境污染、傳統社區文化喪失等問題，導致美國城市發展與民間利益的嚴重沖突，民間反增長的意識逐漸形成，并與城市規劃建設形成對峙局面。環境學者和城市規劃師，首先關注到這種現象，并呼吁合理的管理城市增長。于是，先后興起“增長管理運動”“精明增長運動”等思潮。當今的城市精明增長理論是由增長管理運動發展而來。增長管理運動始于20世紀60年代末70年代初，公眾開始對“增長倫理”和土地利用模式進行反思，并試圖應用增長管理運動控制城市增長，形成一種典型的自下而上的增長管理模式，但由于行政力量不足，增長管理的效果不佳。而此時歐洲部分國家的“緊湊發展”理念，創造出具有緊湊而高密度形態的居住和工作環境，給美國政府研究城市精明增長提供了參考范本。

20世紀80到90年代初期，美國出現由“增長管理”向“精明增長”方向的轉變趨勢。政府和社會各界精英對原有的城市增長管理理論進行批判與修正，將關注的焦點從環境和增長控制問題，擴展到社會經濟發展與環境保護平衡的問題，尤其關注提升生活質量的社會問題。在一系列理念更迭的基礎上，形成將地方居民、政府與城市規劃相結合的驅動城市精明增長的共贏理論，以滿足各利益相關者最大化利益需求，最終完成從反增長（anti-growth）到順應增長（growth-accommodating）的轉變[3]。

精明增長理論逐漸成為美國城市規劃的主導理論。1990年美國規劃協會設立了一項精明增長項目，開始應用精明增長理論指導城市規劃的實踐。1997年馬里蘭州修訂完成《精明增長立法指南》，確立以“混合利用城市土地，促進城市集約增長”為導向的城市開發模式[4]。2000年，正式成立“美國精明增長聯盟”（Smart Growth America），標志著精明增長理念在美國已經成熟并起到引導作用。該聯盟大力推行精明增長政策，對公眾進行精明增長教育，推進精明增長的實踐方法，并研制出城市精明增長的10項原則。如今美國已經有2/3的州選擇了“精明增長”理論作為城市發展規劃的指導思想。endprint

1.2 城市精明增長與公共健康的淵源

第1階段，英美等國早在19 世紀中期就已經率先進入城市化發展進程，工業革命直接導致許多城市的人口數量陡增，城市的居住環境、基礎設施、衛生狀況、公共安全等滯后。因此，1848年英國頒布以控制街道寬度、建筑高度和空間布局為手段，改善城市環境與公共健康狀況的公共衛生法。之后相繼出現“健康城市”“田園城市”等推動城市規劃改革的理想城市模型[5]。在20世紀70年代，受環保運動的影響，美國有7個州通過土地開發管制強調環境問題和增長控制，從環保的角度增進公共健康。

第2階段，進入20 世紀以來，關注公共健康成為左右現代城市規劃發展的一個核心因素。但隨著“細菌理論”（Germ Theory）的發展，人們認為損害健康的疾病與病原體直接相關，研究公共健康的關注焦點明顯向細菌理論傾斜。公共健康逐漸從一項宏觀的系統工程轉向了高度專業化和精細化的微觀醫學領域，而城市規劃則更多關注城市物質空間形態的設計[6]。1955年，哈佛大學創辦的《人居環境科學》（Ekistics） 雜志，以“新人文主義”的視角反思美國城市發展問題，包括公共健康在內的眾多專家學者，參與以“健康城市環境塑造”為主題的城市設計系列研究，期間建成環境緩解人的精神壓力，滿足人們的生活需要等人性、健康、可持續的城市環境發展理念逐漸形成[7]。1966年，美國國會通過《全民健康規劃法案》，并開展“健康設施規劃與城市規劃關系”的研究項目，分析了公共健康領域面臨的問題與挑戰，闡述了公共健康與城市規劃進行深度協調發展的必要性及存在的制度障礙，該項目為兩個領域理論層面的整合指明方向。

第3階段，隨著 1986年世界衛生組織（WHO）啟動“健康城市項目”，精明增長理論與公共健康問題的關系密不可分。健康城市規劃將城市建成環境與公共健康的關系視為重要的議題。精明增長、建成環境與公共健康三者的關系在健康城市規劃中不斷理順，明確了精明增長對城市建成環境規劃的指導作用，建成環境對公共健康的干預作用，以及公共健康完善精明增長理論的補充作用。精明增長理論隨著時間的推移和城市發展狀況的演變，對于美國全民日常生活行為的改變，尤其是體力活動減少，公共健康威脅增多的現實狀況的干預起到重要作用。

2 城市精明增長干預公共健康的原則、機制與成效

2.1 城市精明增長干預公共健康的原則

第一，提供廣泛的住宅類型，滿足住房需求。為居民提供可進行不同強度體力活動的場所。第二，建立適于步行的街區，應考慮到街區的安全性、便捷性、銜接性等因素。第三，鼓勵社區和利益相關者合作。加強國家、區域政府、城市社區機構、學校、家庭和公眾等多領域，共同參與決策和解決公共健康政策實施的過程。第四，培育獨特且有強烈吸引力的社區。提高社區認同感，社區應在居民之中形成相互作用的場所，成為改變公共健康的重要外部條件。第五，發展規劃具有可預測性、公平性和成本有效性。第六，混合土地使用。整合多種土地的功能和物理空間，密集式開發對公共健康有益的城市現有存量。第七，保持開放的空間、農田和自然環境區域。第八，提供多種交通方式的選擇。精明增長城市的步行和自行車等基礎設施優良，提供多種交通方式的選擇。第九，采用緊湊的建筑設計。節省土地和基建投資，增加民眾的接觸機會，促進社會互動，融洽鄰里關系。第十，將開發活動導向現有社區。提高開發土地和基礎設施的利用率，增強現有城市和社區的文化氛圍，提高生活質量。

精明增長理念干預公共健康包括三個維度：第一，改善城市生態環境促進公共健康。通過改造和限制城市土地的轉化，保護農田和動植物棲息地，治理自然環境和空氣污染、減少汽車使用、提升公共綠地面積，整體提高環境質量促進公共健康。精明增長可以對城市規劃布局中的土地進行系統整合，開拓了豐富的健身空間。第二，節約基礎設施和公共服務成本，有利于公共健康資源整合。精明增長以主動的城市規劃設計，推進學校、社區、交通、商業等土地混合利用，這項開發公共資源存量的舉措既提高了資源利用效率，又有利于青少年及社區居民的身體健康。第三，提高體力活動參與率，促進公共健康。通過堅持精明增長規劃的原則，增加公眾從事體力活動的空間和時間。公共交通網絡、步行道和自行車道的建設，大幅促進交通性體力活動的進行，降低汽車依賴和久坐不動等生活方式所引起的健康風險。

2.2 城市精明增長干預公共健康的實施機制

城市精明增長干預公共健康的實施機制主要由“美國精明增長研究中心”調控。該中心是美國最有影響力的城市規劃編制機構，旨在以精明增長機制，改變城市建設和發展的策略，通過城市合理規劃設計促進城市的健康發展。2002年美國精明增長中心成立“精明增長領導研究所”，為美國多個城市提供精明增長的技術支持。不僅城市規劃部門、衛生部門、地區政府議會機關部門，甚至私人開發商等私人團體都對其規劃編制過程做出巨大貢獻[8]。美國精明增長中心與美國政府聯合成立的參議院精明增長工作組、國會宜居社區工作組等組織，在多個促進公共健康的高層項目中發揮重要作用。

具體的實施機制是先通過舉辦大型公共研討會、問卷調查、社區會議、社會媒體活動等方式，了解當地民眾的健康狀況，具體的調研內容包括兒童身體健康狀況調查、肥胖及身體活動報告、學校提供的糖尿病兒童統計數據、多戶型住房與閑置土地數據、縣衛生部門行為風險因素監測調查數據、每年更新城市總體規劃附錄數據、基建項目完成進度數據、多部門聯合數據、交通安全與空氣質量數據、社區需求評估調查[9]。同時，采取廣泛的合作機制，由來自于城市各職能部門、保險公司、宗教團體、醫院衛生部門的專家組成公共健康發展的智囊團，向公眾宣傳普及土地利用、肥胖和身體活動之間關系等知識。共同完成精明增長促進公眾積極生活、食品與營養健康、環境健康、衛生和公眾服務、完善的交通網絡體系建設、社區土地混合利用等公共健康重點工作。這一切的工作都是在政府撥款、各類項目專款、私人開發商捐款等資金來源和完備監管與評估體系之下完成的[10]。美國在探尋城市規劃與公共健康之間邏輯關系的基礎上，評估不同地域的實地狀況，因地制宜編制當地的城市總體規劃，對于美國各州具體干預理念的提煉、干預理論模型的構建和干預方法的實施具有重要的意義，全面提升了美國不同地域的公眾公共健康水平。endprint