協商民主視域下公共政策制定中公民參與困境的破解路徑

摘 要：公民參與是社會主義民主政治建設的內在要求，在公共政策制定過程中，作為體現人民當家作主的公民參與具有更重大的現實意義。但從實踐發展過程看，公民參與在行為、過程、意識、效率、廣度、深度等方面存在的諸多問題影響了公共政策制定過程中公民參與的質量與效果。協商民主是中國特色社會主義民主的實現形式，其內在蘊涵公民參與精神，是一種化解公共政策制定過程中公民參與危機的有效途徑。在公共治理現代化的新形勢下，必須健全協商民主制度，以進一步發展與完善公民參與體制機制；不斷提升公共政策的有效性，以推進社會主義民主政治建設。

關 鍵 詞：協商民主；公共政策制定；公民參與

中圖分類號：D621.5 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）10-0001-08

一、公共政策制定過程中公民參與面臨的困境

普遍看來，“我國公民參與還未成為一種健康的、積極向上的推進政治文明建設與發展的形式?！盵1]在公共政策制定過程中，公民參與問題表現得尤為突出，如參與意識淡薄、參與途徑單一以及參與效能感不足等，已成為影響公共政策的復合因素。

（一）民主法治精神尚未養成，公民參與意識淡薄并受感性主導

政治參與是公民的一項基本權利，完善公共政策制定過程中的公民參與是行政體制改革的重要內容。當前，作為基本權利的公民參與在推進政治民主化進程中發揮了重要作用，已成為各國學者日益關注的課題。雖然在現實生活中我們會看到一些群眾采取集體行動如示威、靜坐等方式維護自身權利和利益，但從公共政策制定的公共性、廣泛性角度看，這些正式的或者非正式的參與行為和公共政策制定過程中所需要的公民參與在目的、價值、情感、意識、主體性、共識性等方面仍存在較大差異，尤其是在參與意愿與情感方面，公共政策制定過程中的參與意識均較為淡薄。體現為：公民群體的政治義務感、社會責任感以及道德感處于低度發展狀態，尤其是參與公共政策制定的目標與動機層次較低。對一些人來說，參與公共政策制定的主要目的就是希望獲得利益尤其是物質利益以及保護自身的既得利益，或者是對一些具體問題的處理造成一定影響，很少會關心并觸及政府工作中具有方向性、戰略性與決策性的問題。

公民參與意識不僅是影響有序政治參與的重要因素，而且是影響政治民主化建設的關鍵要素，包括權利意識、責任意識及道德意識。但事實上，公共政策制定過程中的公民參與受個人喜好、群體煽動、網絡促發、情緒發泄等影響較大，非理性、非道德行為大量存在于參與過程中，甚至成為阻礙公民參與的屏障。尤其是隨著信息化、網絡化的加速發展，公民參與的責任意識與道德意識還未充分形成，參與行為更多地是一種被動性、盲目性甚至是挑動性行為，各種調查與測評難以體現出真實性與代表性。

（二）傳統的政府、市場、社會關系的格局尚未打破，公民參與渠道不健全且流于形式

參與渠道健全與否對公民參與公共政策的制定會產生直接影響，是公民參與有序進行的基本條件，深受政府、市場、社會關系格局的影響。公民參與權利最終體現在廣泛的參與渠道方面，渠道廣泛多樣會推進公民有意識地參與到國家法律、法規和政策的制定與執行過程中來，并逐漸融入到國家治理與社會治理中。然而，我國當前政府、市場、社會關系的格局在某種程度上依然表現為“強政府——弱市場——缺社會”，政府在推動現代化建設進程中承擔了經濟發展、社會建設、文化進步等大量繁重任務，市場、社會被置于政府管控之下。這一管理體制顯然不利于擴大公民參與范圍。

隨著民主化建設的不斷推進以及公民參與意識的不斷提升，我國不斷拓寬相應的公民參與渠道，如政治協商制度、信訪制度、領導干部接待日、聽證會、發布會、民主懇談會、座談會等，在一定程度上將公民參與納入到公共政策制定過程中，調動了公民參與的積極性；但由于受參與信息透明度、內容確定性、進程指定性、結果傾向性以及地位非平等性等因素的影響，致使公民參與流于形式，隨意性較強，難以發揮參與的作用。通常的表現是公民參與公共政策制定過程中其意見表達、利益訴求、辯論與交流、對話與商討等難以達到預期效果，沒有或缺乏話語權和地位，結果反而降低了公民參與的熱情和積極性，使公共政策的合法性、有效性大打折扣。正如哈貝馬斯所說：“合法的決定并不代表所有人的意愿，而是所有人商討的結果?！盵2]這闡明了參與、商討的重要性，而與商討密切相關的就是廣泛而有效的參與渠道的建立。

（三）“權本位”與“官本位”思想尚未破除，公民參與效能感不足

參與效能感是影響公民參與公共政策制定的關鍵因素，它是指公民在參與公共政策制定過程中的一種期望值或者滿足感，即通過參與公共政策制定能體現自身的價值需求。但長期以來，受“權本位”“官本位”思想的影響，在一些政府看來，公民天然應該接受并服從政府制定的公共政策，“公民參與權”只是應急之策。在這種思想觀念支配下，即使在法律與制度上賦予公民參與正當性與合法性，但公共政策制定過程中的“一言堂”“家長制”等現象仍難以摒棄。這在很大程度上影響了公民對參與公共政策制定的認識，即在實質上參與或者不參與對公共政策的影響較小。這樣一種政策氛圍以及所導致的情感扭曲必然給公民參與公共政策制定帶來挫敗感，甚至挫傷公民參與的積極性。

此外，公共政策制定過程中的權力濫用、人本價值缺失以及政府部門對公民參與認識不到位等也容易致使公共政策偏離社會公共價值與公共利益。在公民參與意識與能力不強以及參與渠道不健全的情況下，結果必然是公民參與效能感日益缺失，直接導致公民在參與中難以確定自身位置，難以體現自身價值并發揮作用。突出的表現是：“公民參與公共政策過程深度不夠，對公共政策的審議、監督以及評價就難以到位，這樣一來，民間思想庫與智庫、法人組織、利益集團以及公民群體與個體等在參與公共政策制定過程中就很難找到、找準自己的位置?！盵3]

二、協商民主及其對公民參與的作用endprint

“協商民主”最早由克萊蒙特大學政治學教授約瑟夫·畢塞特提出。1980年，他在《協商民主：共和政府的多數原則》一文中首次使用了“協商民主”這一概念。其后，協商民主不僅成為西方政治學研究的焦點，而且推動了西方政治學的繁榮以及政治民主化的發展與創新。2001年，“協商民主”這一舶來品由哈貝馬斯訪華時帶入中國，近十年來已成為我國學者關注的熱門話題。作為民主理論研究的權威學者，俞可平提出要發展多種形式的民主，如選舉民主、增量民主、協商民主等；陳家剛在《當代中國的協商民主：比較的視野》中認為協商民主是現代民主轉型的重要方向，能夠有效保障公共理性；林尚立在《協商政治：對中國民主政治發展的一種思考》中認為當前中國面臨一個基本選擇：選擇競爭性民主，還是選擇協商性民主；燕繼榮在《協商民主的價值和意義中》中充分論述了民主發展的邏輯，并認為協商民主加深了對民主的理解，對我國民主政治建設具有重要的啟示價值和意義。

雖然協商民主研究在理論界與學術界廣泛展開，但是一直沒有在黨的會議、文件中得到充分論述。直到2012年黨的十八大對協商民主作了全面、深刻的論述。報告指出：“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度與工作機制，推進協商民主廣泛性、多層次與制度化發展?！秉h的十八大報告首次提出健全社會主義協商民主制度，是中國共產黨對社會主義民主認識的進一步深化。至此，協商民主由一個備受爭論的學術概念發展為政治學研究的重要領域，又進一步上升為國家制度層面建設的目標。在2015年“兩會”中，協商民主再次成為熱點與亮點，尤其是強調發揮人民政協協商民主平臺與專門機構的作用，不斷推進協商民主更廣泛、更有效地開展起來?？梢哉f，協商民主不僅是對社會主義民主制度的健全與完善，更是對社會主義民主形式的豐富和發展，充實了社會主義民主的內涵，開創了中國特色社會主義政治建設新局面。

那么，什么是協商民主？它與公民參與有怎樣的關系？對協商民主的理解，中外學者有不同的看法。作為最早的提出者，約瑟夫·畢塞特是從共和政府的原則這一層面來論述協商民主的，主要是為美國憲法的民主特性進行辯護。他認為，美國憲法既尊重多數原則，又對大眾的多數形成制衡，體現為一種協商民主。[4]這種協商民主一方面是為了實現有效的多數統治，另一方面是為了限制大眾多數的無序，即發揮民主的積極作用，對其消極作用進行制約。上世紀90年代以來，西方許多學者對協商民主都有過詳細論述。如亨德里克斯認為：“協商民主更像是公共論壇而不是競爭的市場，其中政治討論是以公共利益為導向的。在協商民主中，民主決策是平等的公民之間理性公共討論的結果。這正是通過追求實現理解的交流與溝通來尋求正當合理的替代，并作出合法決策。”[5]古特曼與湯普森認為“協商民主可以被界定為這樣一種治理形式：自由而平等的公民（及其代表）通過相互陳述理由的過程來證明決策的正當性，這些理由必須是相互之間可以理解并接受的，審議的目標是作出決策，這些決策在當前對所有公民都具有約束力，但它又是開放的，隨時準備迎接未來的挑戰?！盵6]瓦拉德斯認為：“協商民主是一種民主治理形式，平等、自由的公民以公共利益為取向，在對話和討論中達成共識，通過公共協商制定決策。”[7]

然而，真正將協商民主的研究推向高潮，使協商民主成為西方政治學研究的熱門話題的是羅爾斯、吉登斯、哈貝馬斯等著名學者。羅爾斯倡導理性多元論，認為“各種相互沖突的無公度性學說之間的理性多元論，是持久的自由制度下實踐理性長期產生特殊作用的結果。”[8]在他看來，理性的重疊共識、合法性以及內涵公正性的穩定性是協商民主的三個核心理念。吉登斯強調對話民主的重要性，將協商、對話、交往等看作是民主的重要因素。在他看來，“對話民主指的是這樣一種情況：那里有發達的交往自主權，這種交往構成對話，并通過對話形成政策和行為。”[9]對協商民主論述最深刻的還是哈貝馬斯，他在對競爭性民主理論與實踐進行反思、批判中形成了對協商民主理論的認識，其認為協商民主的目標就是在多元分化的非中心化的社會格局下建構一個共享世界，并在其中共商決策。這些理論研究成果主要體現在其所撰寫的《交往行為理論》《事實與規范之間》以及《包容他者》等論著中，鞏固了協商民主的理論基礎。盡管這些西方學者對協商民主的理解各不相同，但都具有某些共通的元素，如對參與性、合法性、共識性、公正性的關注，對自由平等、溝通合作理念的強調，對決策目標、決策效應的追求等，均符合公民參與精神，豐富了協商民主的形式與內涵。更為重要的是，他們都認為協商民主要以公共利益和價值為取向，通過公開平等的對話達成共識，進而制定出符合公共利益而非私人利益的民主政策。這些都為公民參與公共政策的制定提供了理論基礎與實踐操作指南，有助于公共政策制定中公民參與的建設與發展。

在我國，學者陳家剛認為：“協商民主既肯定公民積極參與政治生活，又尊重國家與社會間的界限，力圖通過完善民主程序、擴大參與范圍、強調自由平等的對話來消除沖突，保證公共理性和普遍公共利益的實現，以修正傳統民主模式的缺陷與不足?！盵10]林尚立認為：“協商民主強調社會多元主體在公共利益框架下通過有效的協調體制與協調過程，達成利益表達、利益協調以及利益實現的目標。[11]朱勤軍則認為：“協商是指不同的行為主體為協調相互間的關系或者社會集團之間尋求共識、協調行為的重要途徑，并從一定意義上說現代民主政治就是協商的政治”。[12]雖然學者們對協商民主的理解不盡相同，但從各自的觀點中可以看出，他們都強調協商民主對參與性、共識性、平等性、公正性等的訴求，培育了公民參與精神。這些研究也使協商民主上升為社會主義民主的重要形式，而不斷地與黨內民主、人民民主、政治協商制度相融合，也有助于公民參與的建設與發展并為其開辟了一條新道路。

進而言之，無論是從西方視閾看還是從本土視閾看，協商民主所蘊含的理論精神都對公民參與建設與發展具有重大的指引與推動作用。例如：協商民主強調作為體現“公共性”的公共政策必須充分反映民情、民意，需要多元主體參與，可以推進政策主體多元化發展；協商民主強調作為體現“價值再分配”的公共政策必須充分反映改革發展的福祉，需要彰顯社會公平正義，可以增強多元主體參與公共政策以及共享公共政策的效能感。因此，推進公共政策過程中的公民參與建設與發展尤其是破解參與困境，應在深刻把握協商民主理論精神的基礎上，豐富公民參與形式，不斷推進民主政治建設。而作為舶來品，在實踐中又要將協商民主與本國實際相結合，開展相應的政治實踐，如地方治理中的協商民主、公共政策中的協商民主以及區域合作中的協商民主，通過這些實踐，為提升公民參與意識與能力、擴大公民參與渠道、增強公民參與效應，尤其要為彰顯社會公平正義搭建制度化與廣泛性的參與平臺。endprint

三、以協商民主破解公民參與困境的基本路徑

協商民主作為社會主義民主的重要發展形式，具有協商性、參與性、共識性、對話性等特征，其有利于推進公民參與的發展與完善。特別是“協商民主為分析、解決公民參與公共政策的理論與實踐問題提供了一種良好的分析工具，它在觀念與制度兩個層面對我國公民參與公共政策制定具有重要的啟示意義，即要從我國實際國情出發，增強政府公共政策過程中多元參與主體間的協商性。”[13]從這一角度看，化解公共政策過程中的公民參與危機，必須健全協商民主制度，推進兩者的內在統一與辯證發展。

（一）以協商民主培育公民政治文化，不斷提升公民參與能力

美國著名政治學家阿爾蒙德根據人們在政治體系當中的角色轉換，即對政治體系整體輸入、輸出的態度和對于自身政治角色的認知，將政治文化劃分為鄉民政治文化、臣民政治文化和公民政治文化。他認為，現代民主政治建設應積極培育公民政治文化（參與型文化）與提升公民參與能力，它們是孕育和維持政治民主的理想土壤。[14]協商民主所具有的協商性、對話性、共識性、平等性等特征對于參與型文化的培育及參與能力的提高具有重要作用，即當一種文化氛圍形成并逐漸成為生活于其中的公民所信奉的價值時，必然引起他們的廣泛關注且成為社會生活中的一部分。一方面，協商民主內在包含著參與型文化的塑造，通過廣泛協商有效提升公民的參與意識。在參與協商中廣大公民也能逐漸由一味關注私人空間領域向注重公共空間領域轉變，不斷融入國家政治生活，彰顯主人翁精神。另一方面，協商民主強調公民參與的能力、技術與責任感、道德感之間的統一。在實現這一目標的過程中尤其是在起步階段，政府需要發揮主導作用，即不斷完善法律制度與政策措施，為公民提供便捷的參與途徑以增強其參與技能。

具體看來，推進協商民主建設，化解公共政策中的公民參與危機，要從法律制度上保障公民參與公共政策制定的主體地位，廣泛開展公民意識和公共精神教育，增強公民精神教育的系統性、實效性與常態性。不斷提升公民的政治素養、法律意識，增強公民主體的自覺性，進一步加強有關公民基本權利、公民自我意識與理性自覺的尊重和認同的人本主義教育。它體現了新形勢下的現代民主價值，在培育與提升我國公民參與意識方面發揮著重要作用。此外，要不斷提高公民參與能力，包括表達能力、溝通能力、認知能力、理解能力、判斷能力、協調能力以及各種參與技巧，這也是健全協商民主制度的內在要求。一方面，通過建立良好的運行體制和機制，讓“參與精神”“參與愿望”“參與內容”進入課堂，進入培訓，進入社會生活，提升公民對參與程序、參與方式以及相關法律法規的認識程度，為公民參與做好充分準備；另一方面，要讓公民在行使參與權利過程中提升參與能力，尤其應當加強公民參與道德建設，建立相應的道德責任追究機制，營造和諧、文明、有序的參與氛圍，從而提升其參與質量。

（二）以協商民主豐富社會主義民主形式，大力拓寬公民參與渠道

黨的十八屆三中全會指出：“不斷改進社會治理方式，堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。”這一論述既強調了公民參與的重要性，同時也強調了參與渠道的關鍵作用。破解公共政策制定中的公民參與困境，必須豐富社會主義民主實現形式，通過多樣化的民主形式拓展公民參與渠道。在這方面，協商民主作為社會主義民主的重要實現形式，對拓寬公共政策制定中的公民參與渠道具有重要意義。它能夠把公民有序參與、民主監督與管理、相互間平等對話、平和議事、達成共識、決策科學化以及多元主體共贏發展有機融合起來，體現了更廣泛的參與包容性與有效性。具體看來，作為一種現代利益多元化以及社會結構復雜化的有效治理方式，協商民主在制度安排與程序設計上有特殊的考慮。它通過建立一系列科學規范的多層次、寬領域、常態化、可控性的協商與對話機制，能夠讓各個階層、不同群體都充分享有憲法和法律賦予的參與權利，并在此基礎上廣泛、平等、有序地參與國家公共事務、社會事務以及經濟文化事業的治理。特別是就經濟社會建設發展中的重大問題以及事關人民群眾切身利益的具體問題進行廣泛性、多層次的協商，既能夠不斷增進交流、達成共識，也能夠推進科學民主決策與公正理性施政。

但也要注意到，“在發展中國家，公民政治參與的需要會隨著利益的不斷分化而日益增長，如果整個政治社會體系不能夠給個人或者團體提供更加廣泛的政治參與渠道，這時候，個人與群體組織的政治行為活動很有可能會沖破社會秩序，導致社會不穩定?！盵15]因此，推進協商民主建設，關鍵是要從制度、體制以及機制三方面健全與暢通公民參與渠道（如圖所示）。在制度上，要在堅持與完善人民代表大會制度、多黨合作與政治協商制度、民族區域自治制度、基層民主自治制度等根本性、基礎性制度的基礎上，不斷豐富、拓展民主的形式、內容與范圍，健全一系列具體的制度，如選舉制度、聽證制度、座談會議制度、聯席會議制度、多邊談判制度等，以增加公民廣泛參與政治活動的機會，促使與其利益密切相關的公共政策更加科學化、民主化、法治化，從而增加公共政策的效益與實用性。在建設這些制度的同時，還要通過國家政權組織、政協組織、黨派團體、社會團體等渠道，就國家發展與社會建設重大問題以及涉及群眾切身利益的實際問題進行廣泛協商，廣納群言、廣集民智，不斷增進共識、增強合力。在體制上，不斷改革與完善決策體制、執行體制和監督體制。增強服務意識、協商意識、平等意識與共識規則意識，確保市場主體、社會團體以及公民個人參與決策的權利，尤其是要推進決策權、執行權與監督權相互制衡，充分發揮第三方監督的作用。在運行機制上，要進一步優化民意表達機制，拓寬利益表達渠道，積極創建并廣泛開展與公民平等協商、對話與合作的平臺與活動。尤其是一些行政機構，如各級政府組織應該建立與公民進行廣泛交流、溝通的渠道，降低其參與社會治理的門檻，增進相互間的信任與合作。在此基礎上，通過建立有效合理的利益協調、利益整合機制以及暢通的社會流動機制，引導公民以理性的政治心態和情感有序參與公共政策的制定。endprint

（三）以協商民主優化政治參與環境，提升公民參與的效能感

2007年，黨的十七大報告即強調：“推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見。”黨的十八大尤其是十八屆三中全會以來，更是強調要發揮市場主體、社會主體在國家治理中的作用，不能簡單地將他們看作被管理的對象，而應該視為治理的主體，創造更多有利的制度環境和條件，讓他們廣泛參與到國家大事和公共事務的治理中來。由此可以看出，在法律制度設計上，黨和政府對公民參與的認識與重視程度日漸增強，公民參與治理國家事務與社會事業已逐漸成為其政治生活的重要內容。不僅如此，實踐也證明：“現代公共治理需要在‘能量共擔下發揮市場社會主體優勢以對公共事務與社會事業進行合理安排與協控，從而發揮多元主體協同共治作用?！盵16]然而，最關鍵的問題是如何提升公民參與的效能感。筆者認為，必須優化政治參與環境，從程序上、形式上、結果上制定符合社會主義國家人民當家作主的新型公民參與制度。在這一點上，協商民主在程序上、形式上以及結果上能夠充分體現公民意愿，強調公民參與效果的提升，注重協商、溝通與交流，積極營造良好的參與氛圍。具體看來，“協商民主所指向的公民參與是審慎的，其核心不在于參與人數的多寡，而在于參與者背后之不同觀點與意見交流的代表性、溝通性并達成共識，特別是強調提高公民參與質量需要鼓勵各種精心思考與深思熟慮的偏好而不是‘自發的情境偶發的偏好?！盵17]

因此，推進協商民主建設， 一是要加強社會組織建設，因為它既可以轉變政府機構在政策過程中的官僚作風，也能減少市場機制盲目選擇的負面效果。在現實性上，作為整合公民利益表達與訴求的社會組織，不僅能夠把形成共識的組織化的群體利益訴求傳達給政府及其相應部門，為政府公共決策提供民意基礎、充分反映民情需要，而且能夠在制度化、規范化的國家與社會利益協商的平臺與機制建構上發揮重要作用，推進國家與社會互動發展進程，有效釋放因公共利益、公共產品與服務的提供而產生的沖動情緒，進而減少國家與社會之間的矛盾。 具體看來，就是要切實保障社會組織的自主性，促進其自我發展、自我管理，使其在發展中積極參與社會治理。尤其要確保民辦非企業單位主體獨立、自主發展，加大政府購買公共產品與公共服務力度，發揮民辦非企業單位專業優勢與技能優勢，逐漸營造良好的參與治理氛圍。二是要增強政治互信，即加強政府與市場、社會組織間的交流與合作，提升政府公信力與權威性，否則，難以創造公民普遍參與的政治社會環境。換言之，如果政府自身不能信守承諾，就會引起市場及社會相關主體的競相仿效，從而造成全社會信用普遍缺失的“多米諾骨牌”效應，而這樣一種信任危機是不利于公民參與建設與發展的。其中，關鍵是要正確處理政府、市場、社會三者之間的關系，在權力配置、信息公開程度、提高服務能力、簡化服務程序等方面加強“治理型政府”建設，實現政府、市場、社會之間的合理分工與密切合作，并以此營造良好的參與治理氛圍，逐步增強公民參與的信心與效能感，從而提升公共政策的質量與效益。

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（責任編輯：高 靜）endprint