生態特區構建生態法治之“特”的正當性探析

寧清同

摘 要：生態特區的建設關鍵在于能否構建法治之“特”，其體制機制之特既依賴于法治之“特”，也須轉變為法治之“特”；生態特區的生態文明建設根本上依賴于法治，生態特區之生態文明先行先試須以生態法治為根本保障。生態法治是生態特區應當借鑒的外國生態文明建設的典型經驗和成功手段，生態特區在生態文明建設中肩負著探索和完善我國生態法治的重要使命。當下，我國生態特區構建生態法治之“特”的條件已基本具備，因為我國在生態文明建設中已經積累了一定的生態法治的成功經驗，而特區立法權也為生態特區的生態法治之“特”提供了充分的立法可行性。

關 鍵 詞：生態文明建設；生態特區；生態法治；特區法律機制

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）10-0106-08

生態特區是集合了經濟特區和生態文明的優勢而提出來的新概念、新設想，它是特區法律機制與生態文明理念相互交叉的結晶。建設生態特區不是為了得到更多的國家補償，也非只是對特定地區實施特別的生態保護，其主要目的是通過嘗試建立和適用新的生態法律機制，保障在生產、生活的各個領域和環節貫徹生態優先、可持續利用、尊重生態規律等生態文明理念與原則，從而探索能夠以最少資源消耗和污染排放獲得最大效益的社會發展模式和路徑。簡言之，生態特區是我國在生態文明建設中能夠先行先試，實行特殊體制機制的區域。生態特區建設理應從政治、經濟、制度、文化、宣傳教育等各個方面多管齊下、綜合治理，但尤其需要依靠和運用現代法治因其國家意志性、強制性、普遍性、規范性等優勢而具有的特殊力量。在建設法治中國的今天，生態特區無論是設立還是管理、建設，都應當依法、合法，而非簡單地敢闖敢試。

一、生態特區之“特”本質上是法治之“特”

生態特區首先是一個特區，因此應當突出、強調并利用、發揮特區之“特”。進入21世紀，經濟特區的吸收力在不斷下降，但其在體制上先行先試之功能對生態文明建設仍然具有特殊的意義和價值。特區其實也需要通過生態文明建設的先行先試實現新的超常規發展。時任海南省委書記羅保銘曾強調，特區要繼續在“特”字上做文章。[1]所以，海南作為最大的經濟特區，應當最大化地發揮和利用特區的優勢，在生態文明建設中拔得頭籌。而特區之“特”首先在于特殊的政策以及適應特區建設需要的法治，即法治之“特”。

⒈生態特區之“特”在于體制機制之“特”。特區的最大優勢就在于其特殊的體制和機制，這是特區可產生巨大活力和創造力之根本，也是特區實現超常規發展的基石。2006年胡錦濤曾指示：“海南要突出經濟特區的‘特字，努力構建具有海南特色的經濟結構和更具活力的體制機制”。[2]生態特區正是將特區體制機制之“特”融合于生態文明建設的最佳方式，也是經濟特區在生態文明時代的整體升級。生態特區本質上就是要借助特區的先進體制和機制，從根本上推動和促進生態文明建設，使經濟特區轉型成為生態文明建設的新型特區。

海南省早在1999年就通過了《關于建設生態省的決定》和《海南生態省建設規劃綱要》，從此海南生態建設開始常態化；2005年修編了《海南生態省建設規劃綱要》，隨之全面開始實施生態省建設；2007年明確提出了生態立省的觀念。[3]建設生態省的策略和目標能夠充分利用海南自身在自然條件上的優勢，但卻忽略了海南作為經濟特區可以在體制機制上先行先試之優勢。由此可能導致海南在生態省建設中難以在政策和體制機制上進行大膽的創新和探索，并利用其體制機制之“特”積極推動生態文明建設；也容易使海南無法很好地履行最大經濟特區所應承載的試驗、改革之職責，特別是在生態文明建設中所擔負的先行先試職責。生態特區戰略高于生態立省戰略之處就在于，它既可維持海南作為特區的體制機制優勢，又能吸收和發揮其生態環境優勢。

⒉生態特區體制機制之“特”高度依賴于法治之“特”。生態特區作為轉型后的特區其本質上還是特區，自然應當系統、全面地構建具有先進性、前瞻性和創造性的體制和機制，即形成自己的制度之“特”，并充分利用制度之“特”實現自己的發展目標和歷史使命。但在依法治國的時代背景下，體制機制之特必須通過法治之特來實現，這主要包含兩個方面的內容：首先，生態特區的特殊體制和機制只能依法產生。構建生態特區之“特”當然需要大膽創新、打破常規，但是為了保證生態特區特殊體制機制能夠順利、成功地實施，改革和創新應當是審慎的、科學的。不能憑長官個人意志或喜好任意創設特殊的體制機制，不能以沒有經驗和先例為借口片面強調“摸著石頭過河”，不能片面追求敢想、敢干、敢闖。而保證其科學性、合理性的根本之計在于法治，即改革創新必須是合法的，尤其在21世紀的法治中國，任何特區之“特”都要依法定程序出臺。其次，生態特區實施特殊體制機制需要法治的保駕護航。體制機制創新意味著要打破原有的利益格局，某些人可能會失大于得。換言之，即便某種體制機制是先進的、合理的，也必然會在實施過程中尤其實施之初遇到各種阻力甚至是破壞力。因此，生態特區特殊體制機制的實施需要借助于法律的強制性及國家意志等對阻礙和破壞新體制機制的行為人依法追究法律責任，施予必要的懲罰，從而保障其正常運轉。

⒊生態特區體制機制之“特”必須轉化為法治之“特”。法治是政治文明發展到一定歷史階段的標志，是人類政治文明的重要成果，為當代各國人民所向往和追求。實施依法治國基本方略、建設社會主義法治中國，是中國走向富強、民主、文明、和諧的必由之路，這不僅是我國經濟和社會發展的必然趨勢，更是鞏固執政黨之領導地位、保障社會安定團結、國家長治久安之大計。我國是一個人口眾多、城鄉和地區之間差異懸殊的大國，若要實現和維持政治清明、社會公平、民心穩定、長治久安的局面，根本之計還是應依靠法治。所以，建設法治中國是當今政治體制改革的基本要求和不可阻擋的趨勢。

生態特區雖然為特區，其體制機制具有特殊性，但它仍然是中國的特區，是中國改革開放的試驗區，自然也是建設法治中國的試驗區。因此，生態特區不僅應當貫徹依法治國的基本方略，而且有義務先行先試，尤其是率先實現生態文明和法治文明的有機結合，以便為全國生態文明和政治文明的發展提供示范和參考。

依據建設法治中國的精神實質，生態特區的特殊體制機制應當盡可能地轉化為法律，以法律規范的形式予以實施，即生態特區之“特”必須轉化為法治之“特”。如果生態特區的特殊體制機制始終只是政策、決定，那就不利于新體制機制的推進和實施，因為政策的權威性、普遍性和強制性均不如法律。反之，如果允許特殊的體制機制存在于法律之外，顯然與法治中國建設很不協調，也有悖依法治國、依法行政等法治文明的基本原則。

二、生態特區之生態文明建設必須在根本上依靠法治

生態文明建設應當是我國乃至世界未來經濟和社會發展的根本任務，至少貫穿我國整個社會主義初級階段，而且艱巨復雜、任重道遠，絕非一蹴而就，因此應當大膽改革、積極創新，在改革創新中探索和總結成功的經驗、規律，但應不失穩妥、實事求是、循序漸進。對那些涉及面較廣、力度較大的改革措施，務必堅持先行先試，實踐成功后再推而廣之。“磨刀不誤砍柴工”，只有這樣才能最終摸索出科學可行、符合國情、持續有效的生態文明建設模式。生態特區雖然是我國生態文明建設先行先試的最優方式，但生態特區在進行生態文明先行先試過程中須緊緊依靠生態法治的不斷創新和完善。

⒈生態特區之生態文明建設先行先試須以生態法治為根本保障。生態文明建設是當代各國實施可持續發展戰略的基本組成部分，它與各個行業、地區、領域都密切相關，關系到每個國家的發展戰略和根本方向，更關乎一個民族甚至全人類的生存，生態文明建設必然是一項巨大的系統工程。正如有學者認為，“生態文明的崛起是一場涉及生產方式、生活方式和價值觀念的世界性革命，是不可逆轉的世界潮流，是人類社會繼農業文明、工業文明后”[4]的又一次重大機遇和社會變革，將實現人類歷史的質的飛躍。正因此如此，以習近平為核心的黨中央審時度勢地將生態文明與經濟、政治、文化、社會合并納入了建設中國特色社會主義的五位一體總布局，這是將來相當長的時期內我國的國家發展戰略和布局，必然產生深遠的影響。

習近平總書記2013年在海南視察時提出了一個很有遠見的觀點：“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。良好的生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”[5]正是由于生態文明建設如此重要和緊迫，乃至成為了國家在新時期的重大歷史使命和時不我待的任務，所以，我們必須實施最有力且最有效的手段，特別是嚴密的法治方式，全面預防和系統治理環境污染、生態破壞問題，并使其能夠在最短時間內得到根本的改善和恢復。習近平總書記指出，生態治理是系統工程，必須作為重大民生實事緊抓常抓、堅持不懈。[6]因此，推進生態文明建設應該堅持多管齊下和綜合治理的方針，采取行政、經濟、思想教育、法治等各種手段。唯有如此，才能堅決遏制我國生態環境日趨惡化的勢頭，并從根本上成功治理和預防生態污染和破壞行為，促進生態文明目標的實現。由于生態文明建設可以采取的手段和方法是多樣的，且各有其地位、功能、優勢、作用和不足，甚至相互依賴、促進和補充，通常每一種手段和方法都有其獨特作用且不可或缺，因此不能顧此失彼。但我們同時也應當科學認識并合理評估不同手段在功能、地位和作用上的差異，突出重點，緊抓關鍵，以保證那些更具有根本性效力的手段在生態文明建設中始終處于優先與核心位置。

生態文明建設“是一場綠色革命，這場變革雖然沒有旌旗獵獵的場面和嘹亮的軍號聲，但是，它勢不可擋，必將沖破一切陳舊觀念，建立新的秩序，重塑我們的生活，從根本上改變我們的世界。”[7]有學者認為，生態文明是世界第三次產業革命的實質所在和根本方向。[8]可以預見，生態文明必將全方位地對社會各階層、各類主體的生產和生活、權利和利益甚至價值觀和世界觀產生深刻影響，并最終導致社會主流觀念、生產和生活方式、權利和利益分配以及各種社會關系包括法律關系的深度變革和重大更新。因此，我們應當主動適應這一社會變革趨勢，及時建立健全適應生態文明建設客觀需要的法律體制和機制，以便通過重構行為規則體系為前所未有的生態文明變革確定基本方向，提供必要的規范引導和保障措施，并最終確認、體現和保護改革的成果，確立和形成適應生態文明需要的社會關系。凡事預則立，不預則廢，如果沒有健全的法律保障機制，生態文明變革就可能因其力度之大、范圍之廣、影響之深而加劇社會矛盾甚至引發社會動蕩，即使暫時成功也難保持久。筆者認為，在推動生態文明建設的各種手段和方法中，完善的法治是治本之策，是長久之計。主要理由是：第一，政治、經濟、行政、宣傳教育等其他手段及其取得的成果需要以法律的形式加以確認方能上升為國家意志，方能取得合法性，并依靠法律這一國家強制力量加以保護；第二，在生態文明建設的各種手段中，法治具有最強大的力量、最權威的地位、最高效的手段，這是由法律的本質及其基本屬性決定的；第三，健全的生態法治可以構建適用范圍廣泛、效力強大、系統周密且遠比生態倫理等其他規則體系更加有效、穩定和根本的生態文明規則體系。

⒉生態法治是生態特區應當借鑒的外國生態文明建設的典型經驗和成功手段。世界性的生態污染和破壞問題肇始于西方工業革命。工業發達國家在連續經歷了一系列環境公害事件的夢魘后，不得不采取各種措施大力治理污染、強化生態保護，但堅持不斷完善并始終依靠生態法治一直是西方發達國家努力建設生態文明的基本手段和方法。“他山之石，可以攻玉”。 人類作為生態系統的一分子，無論其國籍、民族、信仰、意識形態等如何，都必須尊重生態系統的客觀規律，因為地球是一個巨大的生態系統，人類在其中是一個共同體，在根本利益上是一致的。因此，生態文明建設是跨越國界和意識形態的。學習發達國家在防治環境污染、修復和改善生態系統等方面的經驗與教訓，可以使生態特區在生態文明建設中少犯錯誤、少走彎路、少交學費，因此是必要的、有益的，也是可行的。

英國作為工業革命的先行者，早在19世紀60年代就頒布了防治大氣、河流等環境污染方面的法規，如1863年的《制堿業管理法》，1876年的《河流污染防治法》。后者第一次將普通法的“河岸權”原則和理論作為法理依據適用于水環境保護。特別是20世紀以來，西方工業發達國開始系統制定和實施防治污染、保護生態的法律，并形成獨立的法律體系。如美國于1785年通過首部土地法后，又連續頒布實施了《煤煙法》（1864年）、《礦業法》（1866年）、《防止油污染法》（1924年）、《水土保持和利用法》（1939年）、《國家環境政策法》（1969年）等大量生態保護法律。[9]20世紀80年代以后，西方國家的生態法治更是得到了空前的完善，其根本性標志是綜合性環境基本法的誕生。此外，生態環境保護立法的數量迅速增加，相關法律體系越來越完整。如德國相繼頒布了《危險廢物處理法》《循環經濟與廢物處理法》等；日本先后實施了《促進資源有效利用法》《推進形成循環型社會基本法》《環保食品購買法》《食品回收法》《建筑廢物回收法》等；美國1965年出臺了《固體廢物處理法》，1984年修訂為《資源保護和回收法》，2000年通過的《有機農業法》更是長達300多頁。[10]

由此可見，發達國家為推動生態文明建設普遍構建了比較完備的法律體系即綠色法律機制和體制。該體系通常包括以下基本內容：保護和促進生態秩序的立法，自然資源產權，綠色產品、產業、技術等法律制度；促進生產、包裝、貿易、消費生態化，以及廢舊物分類回收、循環利用等流通產銷生態化的立法；財稅、金融、審計等調控與激勵生態文明的立法；社會管理生態化的立法，如生態教育、生態信息普及、政府綠色采購、公眾參與等。發達國家社會公眾也非常支持依法保護生態環境。“美國近幾年的民意測驗一再表明，環境狀況是公眾最為關心的問題。公眾堅決支持運用規章制度確保環境改善，并對以經濟手段去改善或解決已察覺到的環境問題表現出興趣。”[11]正是得益于生態法治的持續創新和完善，西方發達國家使本已污染和破壞比較嚴重的生態環境得到了頗有成效的治理和顯著的修復，甚至在繼續維持其工業領先地位的同時，整體生態品質勝過大多數工業欠發達國家。

⒊生態特區在生態文明建設中肩負探索和完善我國生態法治的重要使命。依據西方發達國家的成功經驗，法治是推進和保障生態文明建設的主要手段和根本措施。因此，我國建設生態特區的主要任務之一應該是，在生態特區大膽引進、借鑒各國在生態法治領域的優秀成果，并結合中國國情進行改造和創新，進而在全國推廣和示范。因此，生態特區理應率先建立健全完善的生態法治體系。

我國一直以來十分重視生態環境保護，也取得了明顯的成績。然而因經濟建設和居民生活給生態環境造成的污染和破壞始終未能停止，甚至有些還在加劇，我國整體生態質量仍然堪憂。據統計，2015年全國338個地級以上城市中，“265個城市環境空氣質量超標，占78.4%”，“平均超標天數比例為23.3%”；480個降水監測的城市（區、縣）中，“酸雨城市比例為22.5%，酸雨頻率平均為14.0%”；全國900多個地表水監控斷面或點位中，四至五類和劣五類水質分別占26.7%和8.8%；5000余個地下水質監測點中，“較差級的監測點比例為42.5%，極差級的監測點比例為18.8%”；全國338個地級以上城市開展空氣質量新標準監測，“265個城市環境空氣質量超標，占78.4%”；近岸海域海水四類為3.7%，劣四類達18.3%；2014年全國“中等地面積為7135.0萬公頃，占52.9%；低等地面積為2394.7萬公頃，占17.7%”，合計達70.6%，耕地質量整體上明顯偏低；廢水中主要污染物“化學需氧量排放總量為2223.5萬噸”，“氨氮排放總量為229.9萬噸”；廢氣中主要污染物“二氧化硫排放總量為1859.1萬噸”，“氮氧化物排放總量為1851.8萬噸”。[12]

雖然我國的生態法治建設取得了長足進步，形成了相對完整的法律體系，2014年又對《環境保護法》進行了重大修改，然而面對我國環境狀況的現實尤其是污染治理和生態保護的重任，不得不承認我國的生態法治因其自身存在缺陷，所以很難完全適應當前生態文明建設的客觀需要，也遠落后于世界生態法治的先進水平。尤其以下方面表現得更為嚴重：

首先，公眾的生態保護意識及生態保護法律意識亟需提高。生態意識“是指人們在認知環境狀況和了解環保規則的基礎上，根據自己的基本價值觀念而發生的參與環境保護的自覺性，它最終體現在有利于環境保護的行為上。簡言之，環境意識即人們參與環境保護的自覺性。”[13]生態法律意識是指社會公眾對生態立法、執法、司法的態度和認知度，如對其重要性的理解、認同程度，對生態法律的了解程度及其自覺遵守的狀況等。公眾的生態法律意識是保障生態法律有效得以實施的現實基礎，直接影響甚至在一定程度上決定著生態法治建設的進程、廣度和深度。遺憾的是，目前我國公眾的生態法律意識很不理想。環保部宣傳教育司于2013年啟動了全國生態文明意識調查，在除港澳臺、西藏以外的全部省、自治區和直轄市中的50個大中城市、地區、城鎮及農村進行了多層隨機抽樣調查，結果表明：社會公眾對生態文明的知曉度、踐行度各自僅得分48.2、60.1，顯示出“低認知、踐行度不夠”等特征；對PM2.5、世界環境日、環境舉報電話等問題的準確率均不足50%；對14個有關生態文明知識的平均知曉數量為9.7項，對14個知識均知曉的僅有1.8%；受訪者的環境法制意識較低，普遍缺乏維權意識，受訪者對環境問題舉報電話的準確率為45.5%，舉報污染環境行為的比例僅為49.7%；50.3%的受訪者對身邊的污染環境行為置之不理。[14]

其次，環境資源法仍有待實現向生態法的轉型升級。環境法最初的目的是防治污染或者是為環境保護，隨著現代生態學的產生，環境法開始了向生態法的轉型升級，即生態學為環境法發展，為生態法奠定了科學基礎。生態學也稱環境生物學，它是專門研究生物與其環境之相互聯系的科學，“從它誕生的那一天起，一直就與‘人類社會結下了不解之緣，如果說前期的生態學更多地顯示了自然屬性的話，那么現代的生態學，則更強烈地顯示了它的社會屬性這一面。”[15]正是受益于生態學基本原理的影響和滲透，現代意義上的環境法即生態法更加強調和突出生態系統及其生態服務功能的保護，以及對生態系統的修復和功能優化，而非僅限于對各自然因素污染的防治。然而令人遺憾的是我國現行《環境保護法》對此卻沒有給予足夠的重視。

再次，環境資源法的監督力度還需要強化。完善有力的監督機制是法律實施的保障，“如果說法治在法律調整機制中是把法律規范、法律關系和實現權利義務的活動等法律現象聚合起來的重要法律手段，那么法律監督則是使法治在法律調整各個階段得到有力保證的重要法律措施。一個國家如果沒有嚴格、有力的法律監督，也就沒有法治。”[16]雖然新《環境保護法》對環境監督有所強化，如擴大了環境主管部門的權力，但是受政府主要領導政績考核機制的影響，在地方政府保護生態環境的職責、法律責任不完善的情況下，環境主管部門甚至人大的權力監督都將缺乏必要的力量。

最后，生態立法仍存在較大的完善空間。我國環境資源立法雖然成績斐然，但在公眾消費行為、各類建筑工程、國民經濟產業升級、城市公共交通等的生態化，以及生態修復與生態損害賠償責任、生態補償、公共資源節約、綠色采購等眾多領域，還亟待建立健全相關的生態法律制度。生態特區在上述領域大有用武之地，也應當大有作為。

三、生態特區構建生態法治之“特”的條件基本具備

生態特區是經濟特區的轉型升級，是特區與生態文明建設的有機結合，是生態文明建設先行先試的試驗區。對海南而言，“生態特區是生態省的繼承和創新”，“是海南生態示范省戰略的升級換代”，海南的生態特區建設本質上是要將“特區定位與自身就具有的特別優勢結合起來”。[17]而特區與生態文明建設的最佳結合點就是生態法治，筆者認為，目前生態特區已經具備實施特殊生態法治的基本條件。

⒈我國生態文明建設積累了不少生態法治的成功經驗。一是自改革開放以來，我國一直在努力建立健全生態法律制度，以應對日益嚴重的環境污染和生態破壞。20世紀90年代我國正式提出“實行可持續發展戰略”，1994年頒布的《中國21世紀議程》要求，“逐步建立國家可持續發展的政策體系、法律體系”，“并注意與國際法的銜接”，“與可持續發展有關的立法是可持續發展戰略和政策定型化、法制化的途徑”。[18]自改革開放以來，我國制定和實施了一系列污染防治和自然資源保護的法律法規，初步形成了以《環境保護法》為基本法、結構相對完整的生態文明法律體系。得益于生態法治的不斷完善，我國環境污染急劇惡化、生態品質大幅下滑的勢頭初步遏止。二是各級地方政府進行生態文明建設的積極性和主動性也越來越高漲，許多地方根據本地實際提出了生態建設的整體戰略目標。如“我國海南、吉林、黑龍江、福建、陜西等省試驗的生態省建設活動”，[19]甚至“紛紛向國家提出將自然保護區提升為生態特區的建設”，如大小興安嶺生態特區、長白山生態特區、海南中部生態特區等。[20]各省為了保護生態環境，實現可持續發展，積極發展生態產業，如生態農業、無污染工業等，努力構建生態型經濟結構，并結合當地實際制定了不少促進生態文明建設的地方性法規和規章，并取得了較好的效果。三是我國已經制定和實施的各項生態保護法律制度，是生態特區建設生態文明的重要法治基礎。生態特區固然應當構建不同于其他地方的更加優秀、嚴格、周密的生態法治，即以法治之“特”促進、保障生態文明建設，并發揮引領和示范作用。但是不可否認，各地在其地方性法規和規章中推出的具有地方特色的生態法律制度，值得生態特區認真思考和吸取。生態特區只有以現有的法治為基礎，才能進一步學習和借鑒更先進的生態法律制度，最終形成具有特區之“特”的生態法治。

⒉特區立法權為生態特區的生態法治之“特”提供了充分的立法可行性。生態特區仍然保留了特區這一根本性質，但它是生態文明時代轉型升級后的特區。而特區構建自己特殊體制機制的重要基礎就是在成立之初由全國人大賦予的特區立法權。1988年全國人大通過了關于設立海南經濟特區的決議，決議“授權海南省人民代表大會及其常務委員會，根據海南經濟特區的具體情況和實際需要， 遵循國家有關法律、全國人民代表大會及其常務委員會有關決定和國務院有關行政法規的原則制定法規，在海南經濟特區實施，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案”。我國《立法法》第六十五條也對特區立法權進行了規定：“經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定， 制定法規， 在經濟特區范圍內實施”。上述規定是海南享有和行使特區立法權的明確法律依據。 特區立法權在性質上屬于委托立法權，也是地方立法權，其鮮明特征如下：首先是“實驗性”。其宗旨是“為建立和完善我國社會主義市場經濟法制提供有益的經驗”；其次是“超前性”。因為特區立法“不僅應當滿足特區自身發展的需要，還應為全國性立法提供成功的范例”；最后是“廣泛性”。“只要不違背憲法和法律的基本原則，特區有權機關就可根據特區經濟和社會發展狀況，制定適當的法律和規章”，“填補全國性立法的空白”，某些規范甚至可以與全國性立法存在一定程度的沖突。[21]

由此可見，海南省人大及其常委會可以也應當充分、合理地利用和行使特區立法權，積極助推海南生態特區建設。即在符合海南省實際省情的基礎上，以遵守國家有關法律、決定和行政法規之基本原則為前提，大膽制定和實施在生態文明建設中具有先行先試功能的地方性法規，從而發揮特區的試驗探索和超前引導作用。《立法法》第八十一條第二款規定，海南可以在本經濟特區制定和適用對國家法律、行政法規有所變通的特區法規。相比深圳等地的特區立法不得違反憲法、法律和行政法規之基本原則，海南在行使特區立法權時“少了一點約束，多了一點回旋余地”。[22]換句話說，海南擁有比其他特區更大的空間在立法上進行變通創新和超前實驗，這顯然為海南在建設生態特區過程中推行更加嚴密、先進的生態法治提供了有力工具。

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（責任編輯：徐 虹）