城鄉(xiāng)一體化下集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革研究

馬世璽

摘要：目前我國(guó)正處于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的加速期，由于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度不完備、經(jīng)驗(yàn)缺乏，出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)價(jià)格混亂、流轉(zhuǎn)秩序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不穩(wěn)定等問(wèn)題，農(nóng)民利益受損，土地價(jià)值不能得到充分發(fā)揮，影響城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。立足于城鄉(xiāng)一體化視角，基于對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理和比較，對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行了內(nèi)涵界定，選取無(wú)錫市作為案例區(qū)，分析現(xiàn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度所存在的問(wèn)題。通過(guò)總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，討論了在城鄉(xiāng)一體化視角下集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的改革路徑，提出了可能的政策建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化，集體建設(shè)用地，土地流轉(zhuǎn)制度，無(wú)錫市

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2017）09-0037-44 收稿日期：2017-06-21

1 研究背景及意義

1.1 研究背景

如今，隨著城市化進(jìn)程、現(xiàn)代化發(fā)展的不斷深入，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于建設(shè)用地的需求呈現(xiàn)出了大幅增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。而集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的不斷發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供了用地保障。立足于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的視角，對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革進(jìn)行研究，有助于開(kāi)辟集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)新路徑，從而帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。因此，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革也將成為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要課題。

同時(shí)，近年來(lái)我國(guó)對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面給予重視，并對(duì)其進(jìn)行不斷探索，相關(guān)政策如表1所示。

1.2 研究意義

1.2.1 理論意義

首先，我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的內(nèi)在要求是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，研究集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度有著較為重要的理論意義，筆者通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)一體化視角下的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度研究，從其內(nèi)涵出發(fā)，結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，分析我國(guó)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題，并以無(wú)錫市作為案例區(qū)，調(diào)研無(wú)錫市的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理。最后提出解決我國(guó)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的可能性建議，探索在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中，解決我國(guó)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的實(shí)踐路徑，促進(jìn)形成城鄉(xiāng)一體化下的集體建設(shè)用地市場(chǎng)，同時(shí)也為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策的制定提供相關(guān)理論依據(jù)。

1.2.2 現(xiàn)實(shí)意義

從實(shí)踐角度來(lái)說(shuō)，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過(guò)程中，我國(guó)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在多方面問(wèn)題，如流轉(zhuǎn)市場(chǎng)混亂、收益分配不科學(xué)合理、政府監(jiān)管不到位以及相關(guān)法律法規(guī)缺位等。

本文所提出的與現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)的可能性建議，一定程度上能解決我國(guó)目前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中所存在的問(wèn)題，緩解土地流轉(zhuǎn)收益分配矛盾，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將對(duì)深化農(nóng)村土地制度改革、發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)和諧社會(huì)起到關(guān)鍵作用。

2 概念界定與相關(guān)理論基礎(chǔ)

2.1 城鄉(xiāng)一體化

英國(guó)著名的社會(huì)活動(dòng)家、城市學(xué)家埃比尼澤·霍華德的“田園城市理論”，是第一次比較系統(tǒng)地提出了城鄉(xiāng)一體化的思想，在該理論中，霍華德主張建設(shè)城鄉(xiāng)融合型城市。他提出明日的田園城市是城鄉(xiāng)一體化的新型社會(huì)，從而取代城鄉(xiāng)之間對(duì)立的社會(huì)。

加拿大地理學(xué)家麥吉?jiǎng)?chuàng)造出了一個(gè)合成詞desakota，即desa（農(nóng)村）、kota（城鎮(zhèn)）合成為desakota，意為城鄉(xiāng)一體化。他提出“城鄉(xiāng)一體化地區(qū)”的概念，指的是一個(gè)將農(nóng)業(yè)活動(dòng)和非農(nóng)業(yè)活動(dòng)高度混合的地區(qū)。

在中國(guó)，隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，生產(chǎn)力的迅速發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化是指城市和鄉(xiāng)村作為一個(gè)統(tǒng)一的整體，互相融合，并通過(guò)人口、技術(shù)、資本、資源等要素的自由流動(dòng)和人為協(xié)調(diào)，達(dá)到經(jīng)濟(jì)一體化、社會(huì)一體化和空間融合的系統(tǒng)最優(yōu)的狀態(tài)。可以說(shuō)，在當(dāng)今中國(guó)，城鄉(xiāng)一體化是一項(xiàng)至關(guān)重要的社會(huì)變革。

2.2 集體建設(shè)用地

1986年，“農(nóng)村建設(shè)用地”這一概念第一次在《中華人民共和國(guó)土地管理法》中被正式提出。集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個(gè)人投資或集資，進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。集體建設(shè)用地大體分為三類(lèi)：公益事業(yè)用地和公共設(shè)施用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)用地以及農(nóng)村居民住宅用地即宅基地。

2.3 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，是指在符合相關(guān)規(guī)定的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或其他集體建設(shè)用地使用者通過(guò)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等形式，將集體建設(shè)用地使用權(quán)有償讓與其他經(jīng)濟(jì)主體使用行為。從流轉(zhuǎn)主體而言，集體建設(shè)用地主要包括首次流轉(zhuǎn)以及二次流轉(zhuǎn)，如表2所示。

3 調(diào)查研究區(qū)域情況

3.1 區(qū)域基本情況

從地理位置上來(lái)說(shuō)，無(wú)錫市地處江蘇省南部，屬長(zhǎng)江三角洲的平原腹地，也是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)江三角洲城市群的重要城市。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征上說(shuō)，無(wú)錫市城鎮(zhèn)化水平較高且在逐年上升，2014年無(wú)錫市城鎮(zhèn)化率已達(dá)74.5%。無(wú)錫市城鄉(xiāng)差距相對(duì)較小，截至2016年，全市范圍內(nèi)城鎮(zhèn)和農(nóng)村人均可支配收入比例為1.86：1.00，農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)26158元。從政策經(jīng)驗(yàn)上說(shuō)，無(wú)錫市在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面進(jìn)行了積極探索，印發(fā)了《無(wú)錫市土地使用權(quán)抵押管理實(shí)施意見(jiàn)》《無(wú)錫市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》，更是以?huà)炫品绞焦_(kāi)出讓了7宗集體建設(shè)用地，開(kāi)創(chuàng)了集體建設(shè)用地直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)的先河。

3.2 無(wú)錫市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)查

3.2.1 流轉(zhuǎn)環(huán)境

從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)面積來(lái)說(shuō)，2016年無(wú)錫市累計(jì)獲取新增建設(shè)用地指標(biāo)761.5616公頃，其中農(nóng)用地717.6635公頃，耕地511.3395公頃。從現(xiàn)有政策制度的環(huán)境上來(lái)說(shuō)，無(wú)錫市積極探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革，2007年印發(fā)《無(wú)錫市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》，明確了在無(wú)錫市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，集體建設(shè)用地的使用權(quán)可以用于商業(yè)、娛樂(lè)、旅游等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目以及工業(yè)性項(xiàng)目。同時(shí)，明確了在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，土地使用權(quán)可抵押，但是抵押貸款額度較小（15萬(wàn)元/hm2）。不過(guò)，就目前而言，無(wú)錫市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)探索僅是停留于市政府下發(fā)的相應(yīng)文件規(guī)范。endprint

3.2.2 流轉(zhuǎn)方式

無(wú)錫市目前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式主要為轉(zhuǎn)讓與出租，其中，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、離市區(qū)較近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常采用轉(zhuǎn)讓的方式，流轉(zhuǎn)年限長(zhǎng)，流轉(zhuǎn)規(guī)模較大；而經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)、離市區(qū)較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常采用出租的方式，流轉(zhuǎn)期限短、流轉(zhuǎn)規(guī)模較小。此外，在所調(diào)查的無(wú)錫宜興區(qū)域中，作價(jià)出資、入股、增減掛鉤等形式的流轉(zhuǎn)開(kāi)展較少，目前的流轉(zhuǎn)政策無(wú)法充分發(fā)揮集體建設(shè)用地的價(jià)值。

3.2.3 收益分配

在收益分配上，無(wú)錫市政府參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配，并明確規(guī)定了“集體經(jīng)濟(jì)組織是該集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益主要所有者。并且政府可以參與在土地改變用途或環(huán)境改善情況下所產(chǎn)生的土地增值收益中的分成，但政府所得比例不得超過(guò)土地收益的10%”。對(duì)于再次流轉(zhuǎn)收益分配，無(wú)錫市實(shí)行除按規(guī)定繳納稅費(fèi)外，所產(chǎn)生增值收益歸原土地使用者，《無(wú)錫市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》規(guī)定“集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租所獲收益歸原土地使用者”，當(dāng)然，其中并不包括稅費(fèi)。

4 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

4.1 集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不清晰

目前，“農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有”已是我國(guó)法律所明確規(guī)定的內(nèi)容，但此處的“集體”這一概念界定并不明晰，不同地區(qū)對(duì)此理解也不盡相同，目前法律中農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)仍未得到十分明確的界定，土地所有權(quán)歸屬依然難以確定。另一方面，農(nóng)民自身的產(chǎn)權(quán)意識(shí)也相對(duì)薄弱，因此農(nóng)民集體在土地方面的權(quán)利被忽視的現(xiàn)象也就更為嚴(yán)重，農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)人，其所有權(quán)人的界定尚未明確，產(chǎn)權(quán)觀念又不清晰，其基本權(quán)利得不到保護(hù)，意愿無(wú)法表達(dá)無(wú)法體現(xiàn)，農(nóng)民利益受損是必然結(jié)果。

4.2 相關(guān)法律缺位

根據(jù)國(guó)家已有法律法規(guī)，農(nóng)村集體建設(shè)用地需通過(guò)征用方式被政府征收為國(guó)有土地后才可進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。就無(wú)錫市而言，盡管已經(jīng)制定了《無(wú)錫市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》，但由于地方規(guī)章與國(guó)家法律確實(shí)有部分沖突點(diǎn)的存在，農(nóng)村集體建設(shè)用地所有者與使用者的權(quán)利無(wú)法在根本上受到維護(hù)。且法律缺位往往導(dǎo)致行政手段非正常介入，因而農(nóng)民也難以在流轉(zhuǎn)過(guò)程中獲得真正公平的收益，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不規(guī)范，土地糾紛案件發(fā)生概率高。根據(jù)中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)顯示，2016年，全國(guó)共發(fā)現(xiàn)土地違法案件74055件，涉及土地面積2.69萬(wàn)公頃，而立法查處違法用地案件47069件，涉及土地面積2.17萬(wàn)公頃。

4.3 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格混亂

調(diào)研過(guò)程中，筆者發(fā)現(xiàn)，由于城市與農(nóng)村現(xiàn)存的“二元體制”以及不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，距離市中心較近或位于中心村的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格相對(duì)高，而偏遠(yuǎn)地區(qū)土地價(jià)格相對(duì)低。同時(shí)，土地面積大小、用途、流轉(zhuǎn)期限的不同也影響著土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，在進(jìn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)價(jià)格方面農(nóng)民沒(méi)有定價(jià)權(quán)，無(wú)法處于主導(dǎo)狀態(tài)，導(dǎo)致出現(xiàn)不同地塊價(jià)格相差過(guò)大，阻礙土地流轉(zhuǎn)。另外，交易渠道不暢也影響著建設(shè)用地流轉(zhuǎn)效率和效益。

4.4 收益分配制度不完善

收益分配制度是土地改革的關(guān)鍵，因此，在對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革進(jìn)行研究時(shí)，收益分配也尤為重要。調(diào)查顯示，就無(wú)錫市而言集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的收益分配機(jī)制尚處于初建階段，受各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊影響，存在不同區(qū)域土地收益差別大的現(xiàn)象，也存在同一區(qū)域不同用途土地潛在收益差別大的問(wèn)題。同時(shí)，大部分地方政府未明確規(guī)定農(nóng)村集體收益內(nèi)部分配方法，部分地區(qū)也只是給出一個(gè)指導(dǎo)性方向，不涉及具體分配指標(biāo)，部分地區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配安排如表3所示。

4.5 市場(chǎng)監(jiān)管不到位

根據(jù)無(wú)錫市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，制度的約束與規(guī)范的缺失，導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)經(jīng)常處于低效狀態(tài)，政府對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)監(jiān)管力度不夠，各部門(mén)之間存在分工不清晰、工作落實(shí)不到位、相互責(zé)任推諉的情況，政府部門(mén)監(jiān)管不到位，大部分地區(qū)也尚未建立公正透明的監(jiān)管機(jī)制，致使集體土地利用十分混亂，存在違規(guī)占用耕地、未及時(shí)合理利用土地、再次流轉(zhuǎn)困難等諸多現(xiàn)象。

5 推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革研究的經(jīng)驗(yàn)借鑒

由于在土地所有制方面中外存在差異，本課題所探討的“集體建設(shè)用地”在國(guó)外并不常見(jiàn)，國(guó)外多為農(nóng)地流轉(zhuǎn)。但國(guó)外對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的形式也主要以買(mǎi)賣(mài)、租賃、抵押等方式體現(xiàn)，他們對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的研究主要集中在土地流轉(zhuǎn)制度這一層面，因此國(guó)外在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的部分經(jīng)驗(yàn)仍可被我國(guó)所借鑒。

5.1 美國(guó)“產(chǎn)權(quán)明晰”的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

美國(guó)是典型的“土地私有制”國(guó)家，美國(guó)農(nóng)業(yè)也屬世界上最發(fā)達(dá)、最具代表性的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。美國(guó)在法律上確立了農(nóng)用土地明確的產(chǎn)權(quán)界限，推行農(nóng)用土地自由出租和買(mǎi)賣(mài)制度，并通過(guò)市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)土地租售行為。在自由買(mǎi)賣(mài)過(guò)程中，由交易雙方確定買(mǎi)賣(mài)、出租價(jià)格，通常不涉及土地所有權(quán)，僅轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)與使用權(quán)。明晰的土地產(chǎn)權(quán)制度與嚴(yán)格的規(guī)章不僅保障了農(nóng)地的所有權(quán)，在很大程度減緩了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中涉及的糾紛問(wèn)題，也使得美國(guó)農(nóng)地規(guī)模不斷擴(kuò)大，促進(jìn)土地的節(jié)約利用與集約利用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推動(dòng)城市化進(jìn)程。

此外，美國(guó)政府極力推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模化和生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)化，并建立了較為完善的農(nóng)地金融制度，緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也大大促進(jìn)了美國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。

5.2 日本“法律與中介雙管齊下”的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

日本在農(nóng)地利用組織結(jié)構(gòu)方面，與中國(guó)存在三點(diǎn)類(lèi)似：其一，以農(nóng)戶(hù)為主的耕地經(jīng)營(yíng)模式；其二，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小且分散；其三，人地矛盾較為突出等。但日本在其土地資源非常貧乏的情況下，能達(dá)到相對(duì)發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)水平。日本在農(nóng)地流轉(zhuǎn)建設(shè)中主要通過(guò)完善法律法規(guī)以及建立中介組織兩個(gè)方式進(jìn)行管理。

從20世紀(jì)30年代開(kāi)始，日本著手建立農(nóng)地法律體系，并在過(guò)程中進(jìn)行多次修訂以完善其法律體系。《農(nóng)業(yè)振興區(qū)域整備法》《農(nóng)地法》《農(nóng)地利用增進(jìn)法》等法律法規(guī)保護(hù)了土地耕作者的利益，穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)一步推動(dòng)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，而不斷地完善是這些法律與時(shí)俱進(jìn)，能夠滿(mǎn)足不同時(shí)期的農(nóng)業(yè)發(fā)展要求。endprint

日本建立了許多農(nóng)地租借轉(zhuǎn)讓的民間中介組織，如農(nóng)業(yè)委員會(huì)、農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)等。日本政府允許農(nóng)地租借和轉(zhuǎn)讓?zhuān)胱庥棉r(nóng)地的農(nóng)戶(hù)缺乏租用途徑，而農(nóng)地出租者也很難直接聯(lián)系到想租用農(nóng)地的對(duì)象，于是這些民間中介組織應(yīng)運(yùn)而生，統(tǒng)稱(chēng)農(nóng)地保有合理化法人。政府在政策上采取系列措施對(duì)這些組織進(jìn)行培育，并給予這些組織資金上的支持。這些組織能有效地提高土地流轉(zhuǎn)的效率，促進(jìn)資源的利用與發(fā)揮，推動(dòng)日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

5.3 法國(guó)“流轉(zhuǎn)方式多樣化”農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

法國(guó)農(nóng)業(yè)是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的代表，主要特點(diǎn)為：農(nóng)業(yè)規(guī)模小、發(fā)展緩慢、分散經(jīng)營(yíng)，土地經(jīng)營(yíng)效率低下，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益低下。大力推行土地流轉(zhuǎn)是法國(guó)改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不利狀況的主要途徑。

首先，法國(guó)制定了明確的法律條文作為推行土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，如：《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》加快土地流轉(zhuǎn)效率。然后，為減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的阻力，法國(guó)充分重視采用多樣化的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，可通過(guò)出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等多種方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。同時(shí)，因地制宜，注重流轉(zhuǎn)數(shù)量與質(zhì)量的協(xié)調(diào)、財(cái)產(chǎn)的分配以及人地關(guān)系的處理。法國(guó)通過(guò)注重土地流轉(zhuǎn)不同方式結(jié)合，給農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)造了良好環(huán)境，滿(mǎn)足農(nóng)民需求，改進(jìn)農(nóng)業(yè)融資方式，有利于推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)以及農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

在對(duì)國(guó)外農(nóng)地流轉(zhuǎn)的研究中，筆者發(fā)現(xiàn)，穩(wěn)定健康的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)大多以明晰的土地產(chǎn)權(quán)、準(zhǔn)確的收益分配規(guī)則為基礎(chǔ)，由此提高土地資源的合理利用。同時(shí)，需根據(jù)國(guó)家情況不斷完善土地流轉(zhuǎn)方面法律法規(guī)，各地方政府明確職責(zé)，不局限流轉(zhuǎn)方式，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)措施，加強(qiáng)監(jiān)管并處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，營(yíng)造有生命力的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

6 推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革建議

6.1 推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)新

目前我國(guó)的集體土地產(chǎn)權(quán)制度制約了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。在堅(jiān)持集體所有的前提下，制定合理有效的農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度是最易取得成功的途徑。筆者提出三點(diǎn)建議：首先，深化改革城鄉(xiāng)土地的二元性，實(shí)現(xiàn)二者“同地、同價(jià)、同權(quán)”，消除土地產(chǎn)權(quán)制度的差異。其次，以當(dāng)前現(xiàn)有法律為基礎(chǔ)，明確產(chǎn)權(quán)主體，保障農(nóng)民集體主導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民擁有充分的分配土地且不受他人支配的權(quán)利。最后，在明確產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行重設(shè)，同時(shí)可配套確權(quán)等級(jí)頒證等措施。

6.2 加快集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律的出臺(tái)及完善

現(xiàn)階段，我國(guó)對(duì)于集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)已提供了一些法律許可，但存在一定滯后性，應(yīng)不斷與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行調(diào)整與完善。地方政府應(yīng)在與中央利益保持一致的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方實(shí)際情況，出臺(tái)地方的流轉(zhuǎn)條例、實(shí)施細(xì)則，明確產(chǎn)權(quán)主體、規(guī)范流轉(zhuǎn)條件、明確流轉(zhuǎn)范圍以及流轉(zhuǎn)的方式和期限，并在實(shí)施過(guò)程中不斷加以完善，以推動(dòng)規(guī)范的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成。

6.3 建立完善的價(jià)格體系

政府應(yīng)合理構(gòu)建并完善農(nóng)村集體建設(shè)用地價(jià)格體系，為交易雙方提供價(jià)格參考依據(jù)，可借鑒《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》《城市土地分等定級(jí)》等方法。交易價(jià)格低于該所在區(qū)域同用途、同年限集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的，應(yīng)按基準(zhǔn)地價(jià)收取相關(guān)稅費(fèi)并交納相應(yīng)土地收益。同時(shí)，政府應(yīng)完善集體土地征收補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)體系。征地區(qū)片綜合價(jià)應(yīng)與集體建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價(jià)相銜接。

6.4 合理分配集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益

從政府方面來(lái)說(shuō)，可以以稅收作為主要調(diào)節(jié)工具參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配。稅收作為實(shí)現(xiàn)再分配的主要工具，具有強(qiáng)制性、穩(wěn)定性等特點(diǎn)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)稅的參與一定程度保證了收益分配的有效與秩序，且政府可將所得稅收用于加強(qiáng)公共服務(wù)、完善公共建設(shè)等，或?qū)嵤┭a(bǔ)貼政策，改善農(nóng)民生活質(zhì)量，提高農(nóng)民積極性與滿(mǎn)意度，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。

從農(nóng)民角度來(lái)說(shuō)，農(nóng)民作為農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有人，是收益分配的主要群體，也就是說(shuō)，收益分配應(yīng)以農(nóng)民為主，賦予各集體成員各項(xiàng)權(quán)利，讓農(nóng)民集體參與到收益分配的決策中來(lái)。可以考慮在收益分配過(guò)程中劃出一定比例的流轉(zhuǎn)收益用于農(nóng)民的社會(huì)保障，同時(shí)農(nóng)民的意愿也應(yīng)該被尊重，在收益分配中需滿(mǎn)足農(nóng)民的生存與發(fā)展需求，使得農(nóng)民真正從流轉(zhuǎn)過(guò)程中獲益。

6.5 提高政府對(duì)于市場(chǎng)的監(jiān)管能力

發(fā)揮政策導(dǎo)向應(yīng)該是政府在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的主要定位。同時(shí)，進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃與管理、總量控制等也是政府在此過(guò)程中應(yīng)發(fā)揮的作用。政府部門(mén)在進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管時(shí)，首先要做到不受所有者利益驅(qū)動(dòng)而偏離規(guī)劃控制的約束，其次再對(duì)于流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行有效干預(yù)。在分工明確、職責(zé)分明的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化部門(mén)間的協(xié)作，建立公開(kāi)、公平、透明的市場(chǎng)監(jiān)管制度，明確違反公開(kāi)交易規(guī)定的法律責(zé)任，查處違反規(guī)定所簽訂的出讓合同，造成損失的，要確定出讓方和受讓方應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)法律后果。

同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)村集體管理能力建設(shè)，并保障村集體的各項(xiàng)基本權(quán)利。例如，集體建設(shè)用地初次流轉(zhuǎn)必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。另外可設(shè)置專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)集體土地運(yùn)營(yíng)的相關(guān)機(jī)構(gòu)來(lái)分擔(dān)政府監(jiān)管方面的壓力，可利用村民代表大會(huì)或成立村務(wù)監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)的日常監(jiān)督工作。

7 結(jié)語(yǔ)

目前我國(guó)城鄉(xiāng)二元分割的土地制度導(dǎo)致存在城鄉(xiāng)土地同地不同價(jià)、同地不同權(quán)的情況，而城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中需要大量建設(shè)用地保障。在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中還存在著諸多問(wèn)題，如：產(chǎn)權(quán)不明晰、法律缺位、價(jià)格混亂、分配不合理及監(jiān)管不力等。因而更需要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)情積極采取有效改革措施。通過(guò)推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)新、加快相關(guān)法律出臺(tái)、建立完善的價(jià)格體系及收益分配制度、加強(qiáng)政府監(jiān)管能力等途徑，保障農(nóng)民的權(quán)益，推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革，從而推動(dòng)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

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The Research of Collective Construction Land Transfer

Innovation Based on Chinas Urban-rural Integration

Ma Shixi

Abstract：At present，China is in the acceleration of urban and rural development.Because of incomplete system and lack of experience，the situation of collective construction land transfer is price confusion，lack of standardization and market unsettled.It does harm to farmersinterests，land value，and the process of Urban-rural integration.Considering the requirements of urban and rural development，based on the summary and comparison of the related literatures，this paper defines the relevant concepts and takes Wuxi as an study case.Through the investigation in Wuxi，the paper analyzes obstacles of collective construction land transfer innovation.Finally，by summarizing experiences in developed countries，the paper discusses the path of collective construction land transfer innovation in the view of urban and rural integration.

Keywords：Urban-rural integration，Collective construction land，Landtransfer system，Wuxiendprint