京津冀住房保障體系協同構建研究

王麗艷+楊楠+張新洲+王振坡

摘要：從區域層面構建銜接城市群內各城市的住房保障體系對于適應人口跨區域流動、促進區域經濟一體化與區域協同發展具有重要意義。從經濟、社會、空間三個維度探討京津冀三地住房保障體系，從三個著力點即區域住房保障體系目標、可支付住房供應體系、政策協同組合構建住房保障體系總體框架；以可支付性銜接三地住房保障、包容性實現居民住房權利、可持續性推動區域協同發展，以土地供應政策、住房保障融資政策、住房保障立法組成政策協同組合為區域一體化發展下城市住房保障體系護航。最后，從達成集體行動共識、創建集體行動平臺、落實制度性集體行動、實現區域性伙伴關系四個層面建立區域一體化發展下城市住房保障體系協同實現機制。

關鍵詞：區域一體化發展，住房保障體系，協同構建，京津冀

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2017）09-0052-59

1 引言

以城市群為主體形態的區域一體化發展將是我國未來城鎮化發展的主要模式，也是未來參與全球競爭的主體單元。隨著非首都功能疏解、產業和人口疏散，從市場驅動到產業聯動、要素流動，更需要制度聯動，特別是住房保障制度聯動，推動區域一體化發展。然而，京津冀地區人口持續流入，加之原本住房供應彈性不足及住房投資屬性高，房價持續上漲高居不下，給城市中低收入群體及新市民帶來沉重的負擔。到目前為止，我國已形成市場化住房和保障性住房兩大供給體系，京津冀三地也確定了各自住房保障體系的基本內容，但三地間體系相互分割，各自為政，未形成區域層面的住房保障協同效應，阻礙了區域間勞動力要素自由流動與優化配置、產業轉移及區域協同發展。

因此，重新思考城市住房保障體系的未來走向，從京津冀住房保障體系現存問題入手，在保障居民住房權利、銜接三地保障體系、推動區域一體化發展的原則指導下，以系統性、整體性思維突破制度性障礙，從區域層面合理構建住房保障協同發展框架與機制，促進跨行政區資源整合和功能協作，構建具有共生關系的城市群落。

2 區域一體化發展下城市住房保障體系協同構建的迫切性

2.1 經濟維度：住房經濟功能

2.1.1 城市居民住房可支付能力面臨新考驗

住房保障標準界定需考量各階層居民家庭住房可支付能力，而家庭收入和房價則是影響住房可支付能力的重要因素。2016年，我國一二線城市住房價格再次經歷了暴漲，“兩極分化”更加明顯。并且，京津冀區域尤其是北京、天津人口持續流入，加之住房供給彈性不足且住房資本屬性強，原有戶籍中低收入群體、青年群體等“夾心層”的住房支付能力急劇惡化，住房保障的覆蓋范圍需繼續擴大。如何使城市居民能夠“住有所居”？問題的核心聚焦于住房“可支付性”上。因此，需重新考量各階層家庭的住房可支付能力，構建新的住房保障體系，其中包括租、售在內的可支付住房多元供應體系，保障范圍覆蓋“夾心層”，實現從保障到市場兩個體系的無縫銜接。

2.1.2 保障性住房融資渠道需要拓寬

在現有政策框架下，保障性住房融資的主要方式有土地出讓金提取的建設資金、高成本的信托融資、銀行貸款以及各地融資平臺等。為有效實現居民“住有所居”，中央及地方政府都加大了財政支持力度。以天津市為例，2015年住房保障支出46.82億元，較2014年增長2倍；2016年住房保障支出66.75億元，增長31.9%（數據來源：2016年天津市國民經濟和社會發展統計公報。）。一方面，在保障房的籌措方式上，新建能更好地完成數量指標，成為地方政府首選。保障性住房建設有資金需求量大、回收期長等特點，使得簡單化的供給方補貼對其他公共支出容易產生擠出效應，且可能轉嫁到納稅人身上。雖然已基本形成以財政資金為基礎的多渠道供給體系，其中包括抵押貸款證券化等工具，但依然有社會資本不愿進入、建設資金供應不穩定等現象。另一方面，各地土地出讓收益的逐漸減少直接影響到住房保障資金的投入力度。從財政收益最大化出發，郊區土地成本低、開發強度小引致保障房過度聚集。再者，租賃型保障住房與貨幣補貼將是未來住房保障的主攻方向，需要與之相匹配的財政支持方式與融資渠道。

2.2 社會維度：居民住房權利與發展

2.2.1 城市居民對住房空間正義的訴求

住房的不可移動性使其社會屬性具有空間唯一性，同時嵌套了生活方式以及諸多福利，呈現“區域社會性”特質。在過去十幾年發展模式的積淀下，住房逐漸成為居民獲得城市各種機會的“門票”，歸根結底爭奪的是生存選擇權：時間+空間自由。并且，區位空間價值的差異性，使得“購買住房的各階層”形成空間正義非平衡性的結果。這一輪房價熱潮背后的推手，已不僅僅是土地、貨幣或政策，而是城市中具有優勢區位的住房本身具備的資本增長性和價格剛性，“買漲不買跌”的心態充斥著整個樓市。因此，急需通過完善住房保障體系，并使之標準化、制度化，保障居民住房權利。

2.2.2 公平與效率下居民住房權利保障缺位

住房保障是對住房市場經濟運行及資源配置的糾偏，公平與效率應作為考量基準。當前住房保障體系存在的問題大致包括幾點：（1）覆蓋對象不全，包括處于租賃型保障房、經適房及普通商品房之間的“夾心層”和農村的低收入群體，以及京津冀地區尤其北京、天津的農民工、青年群體等。部分城市已有的覆蓋外來人口的保障產品（例如北京公租房、天津的藍白領公寓）僅是針對特殊群體，準入條件過高。（2）由于難以有效識別公共服務的付費人，為避免保障房福利化，保障人群呈現“戶籍型”偏向。如經適房、廉租房等，均覆蓋擁有城市戶籍的住房困難家庭，針對外來人口的產品較少。并且已有的集資建房、合作建房及限價房等產品覆蓋群體相對固定，門檻相對較高。（3）保障利益的“懸崖效應”。享受住房保障福利差異較大，尤其對于北京、天津的產權式保障住房，價格“雙軌制”存在明顯的套利空間，容易發生房產交易的違規行為，導致福利泄露于體制外。（4）管理機制尚未完善。一方面，目前產權式保障房的管理處于靜態化，未形成有效的循環體系；另一方面，家庭收入和財產登記制度尚未完全建立，通過審核收入等指標劃定受保對象很難取得應有效果。（5）從區位來看，保障房選址多位于郊區，使得包容效果欠佳。例如，現有北京保障房絕大部分位于五環外，天津保障房則大都在外環線以外。endprint

2.3 空間維度：區域一體化發展

2.3.1 跨域住房保障助推區域一體化發展

在城市群區域系統演進中，需要通過建立協同機制，使發展要素和資源在彼此之間自由流動和優化配置。人口作為重要的生產要素，在市場的作用下跨行政區流動能夠有效促進區域一體化發展。人口流向受到就業、收入、社會保障、生活成本等多重因素的綜合影響，其中就業和收入水平的影響最為直接。在人口結構老齡化的發展趨勢下，住房作為高價值、高負擔剛性消費品、具有社會階層符號等特征對低收入勞動力的擠出效應會間接影響區域內產業轉移與聚集，特別是以制造業為主的城市。因此，跨域住房保障通過降低勞動力居住成本，增加有效工資，吸引勞動力在城市群內聚集以及推動其在區域內自由流動，并引導企業、產業適應區域發展。

2.3.2 城市群內各城市住房保障未產生協同效應

京津冀城市間的勞動力跨域流動逐步加深，尤其隨著雄安新區設立，但當前三地住房保障體系相互分割，難以產生協同效應。首先，從空間角度看當前三地住房保障領域無相應協調機構，政策不統一、不銜接；保障體系中涉及到的責任主體眾多，工作重疊交叉，導致保障房政策面臨下達難、執行難和問責難的困境。目前，北京住房保障相關機構形成了以市政府為領導，住房和城鄉建設委員會、保障性住房投資中心、規劃和國土資源管理委員會、民政局為一級組織機構，各區縣國土資源分局、各區縣街道辦事處為二級機構的組織構架；相較而言，天津市相關機構存在差異的為城鄉建設委員會、國土資源和房屋管理局（其中下設住房保障處及住房保障管理辦公室、公共租賃住房管理中心、社會保障住房管理服務中心、保障住房建設投資有限公司等局屬單位）。

其次，三地基本構建了分層次的住房保障體系，但涵蓋的保障性住房種類、準入門檻等差別使得三地難以銜接。例如，北京有區別于津冀的自住型商品房，僅覆蓋戶籍家庭；天津的限價商品房面向群體為市內六區、環城四區及濱海新區范圍內非農業戶籍低收入家庭。目前三地部分保障性住房將外來人口納入保障范圍，但供給少、準入門檻等導致效果并不理想。當然，地方政府也投入建設了專門覆蓋特定人群的保障房，例如天津的藍白領公寓。

3 城市住房保障體系總體框架協同構建

為推動區域一體化發展，必須從制度聯動出發，構建包括權威的制度保障、平等互補的公私伙伴關系、良好的縱向和橫向政府間關系的多中心合作網絡，形成保障覆蓋范圍擴大、住房供給機制協同、管理機制動態化的可支付住房協同供應體系，以及土地、金融、立法等在內的整體性政策配套體系。

3.1 住房保障體系協同構建的基本原則

3.1.1 可支付性銜接三地住房保障

當前傳統住房供給的“二分體系”已不能很好解決社會成員“住有所居”之需，因此，需重新定義“住房保障體系”，構建可應對新形勢下挑戰及發展需要的保障性住房供應轉型框架——“可支付性”框架。涵蓋范圍擴大，將中低收入群體、夾心階層（如新就業青年群體等）及城市新市民等納入覆蓋范圍，并且符合受保群體的需求。另一方面，區域性住房保障體系需實現空間層面的協同，應對區域一體化發展下人口跨區流動帶來的住房保障問題。

3.1.2 包容性住房保障實現居民住房權利

從公平與效率角度構建全新的系統型住房保障體系，體現包容性。一方面要講究公平，即滿足城市住房困難群體的基本居住需求，即“有房住”；同時，住房保障還應給所有受保群體提供上升通道，尤其是對于剛工作的青年群體，減小與擁有住房群體的財富差距，從根本上體現保障體系的“包容性”。另一方面要講究效率，穩定住房供給，促進保障住房和其他公共服務與就業（五險一金）掛鉤，實現資源有效配置。

3.1.3 可持續住房保障推動區域協同發展

住房保障體系的可持續性體現在兩個層面。一方面，對住房保障體系自身來說，應具備有序運行的建設和管理機制，避免政策變遷過于頻繁，并且需與市場化商品住房體系在動態中協調發展。另一方面，區域一體化發展下的城市住房保障體系不僅需結合城市整體發展還要納入區域發展戰略，在人口、土地、資金、行政資源的配置上需綜合協調，選址需考慮與交通有效銜接，避免昂貴、長距離通勤費用給保障群體造成負擔。通過系統整合并升級住房保障體系，使其成為推動區域一體化發展的“基礎性制度”之一。

3.2 可支付住房協同供應體系

住房保障供應以“可支付性”為指導，轉向租賃補貼為主，共有產權房在內的產權式住房為補充，構建多層次、多渠道區域住房保障體系（見圖1）。

3.2.1 保障覆蓋范圍擴大

住房保障范圍應涵蓋所有中等偏低以下及部分中等收入的住房困難群體，同時，擴大至非戶籍群體，包括“城市夾心層（如新就業青年群體等）”與非本地戶籍人群（農民工、城漂族）等，建立與就業掛鉤機制，實現公平與效率。此外，考慮失業者、老年人等社會弱勢群體，輔以救濟性住房滿足其居住需求。并且隨著經濟步入新常態，創新型人才對于城市及區域發展具有重要作用，故將符合條件的人才納入住房保障體系。

3.2.2 住房供給體系協同

協同構建區域住房供應體系：（1）保障性住房可分為兩類，一類是租賃型保障性住房，即公共租賃住房；另一類是產權型保障性住房，包括共有產權住房與拆遷安置房。且三種產品間設有“轉化通道”，可根據受保群體的總需求量及微觀層面的家庭住房偏好適時轉化。例如，租賃型保障房以“先租后售”方式向產權型住房轉化。同時，公有產權住房需將房價的可支付性與資產的有限升值結合起來，構建全封閉的運作模式，防止整體福利損失。（2）住房保障的方式可分為貨幣補貼和實物保障。補貼政策以需求方補貼為主（包括公租房租賃補貼和經濟租賃補貼），補貼標準要根據實際收入水平等綜合考量，輔以供給方補貼，構建差異化、分層次體系。（3）鼓勵供給主體多元化，由原來的政府作為主要供應主體擴大到公共部門及社會機構。緊密結合住宅市場，綜合考慮已有的保障性住房及市場存量住房，多渠道、多方式籌集房源，在具體操作過程中，可推廣PPP等公私合作模式。（4）住房市場已進入存量時代，探索將資本型土地市場和保障型土地市場相分離的混合型空間供給方式和建設管理模式；各城市需協同確定保障住房空間布局規劃，使之符合區域發展。endprint

3.2.3 管理機制動態化

區域一體化發展下城市住房保障管理機制主要包括組織體系構建、房源統籌平衡與準入退出等方面。（1）組織體系構建。首先，從區域層面建立職能統一整合的住房主管部門，負責政策制定，實現保障性住房的分配、運營、維修等統一管理，嚴格對入住者的“進與退”進行動態監管。其次，建立各級政府權責分明、多部門協同合作的組織框架。一方面從政府體制上著手，推進跨部門機構整合；另一方面從運行機制上著手，調整內部運行規則，解決責任不明確、職責交叉、部門間配合協作不暢通等問題。在此過程中，還應強調當地社區、利益相關者和基礎設施提供者在住房政策制定與實施中的早期參與。（2）從區域層面統籌房源。通過轉化機制平衡各類保障性住房資源；搭建交換服務平臺，規范保障性住房租賃、出售管理。（3）準入退出機制。在區域統一的框架下，根據人口流入和流出的規模，因地制宜地制定準入退出標準，建立隨收入增加而提高住房支付量的動態機制及輪候制度。同時加快推進社會綜合征信體系建設，規范保障房退出機制。

3.3 住房保障政策協同組合

3.3.1 土地供應政策

土地供應政策的制定，要充分考慮市場的供應機制、競爭機制和價格機制等與保障的互動影響。（1）區分資本市場和商品市場兩類供給渠道，建立相應平衡機制，不斷減少資本型市場的供地比例，逐漸向保障型傾斜。（2）在總體框架上尋求區域內各城市形式統一，共有產權住房、政府為投資主體的公共租賃房所用土地獲取方式為行政劃撥，動遷安置房為定向掛牌方式出讓，而由社會機構投資建設的共有產權房、公共租賃房等為協議出讓方式。（3）保障性住房的土地供應時序及空間結構需與區域發展相結合，建立長期、中期、年度計劃結合的保障性用地規劃機制，確定合理的保障性住房供給類別和結構，并充分考慮住房保障對象對醫療、交通、教育等生活配套的需求。建設選址應體現包容性，防止空間失配造成福利損失?？刹扇』旌祥_發模式，分區塊運作，同時控制用地規模，防止形成如北京回龍觀、天通苑等大規模經濟適用房住區。

3.3.2 住房保障融資政策

通過政策性金融、商業性金融和財政資金的組合，探索多元化融資模式。（1）整合現有的政策性住房金融資源，構建區域層面的政策性住房金融體系，并在省市縣各級分別設立分支機構。其主要功能是間接激勵功能為主、直接支持功能為輔，業務模式定位為綜合性住房金融運營平臺。（2）各地政府可根據各自發展特點需要設立專門的住房金融機構，在一級和二級市場支持政府與社會資本參與保障性住房建設提供貸款擔保，發行住房抵押債劵等相關服務，以及為住房困難群體提供貸款、按揭擔保等。（3）中央財政對于住房保障的資金投入應根據一定的標準，比如綜合考量地區住房保障工作，建立相應的稅收返還機制，為推進保障住房和就業掛鉤提供源動力。（4）通過相關機構部門發行地方債券等方式吸引社會資本參與投資建設。

3.3.3 住房保障立法

區域性住房保障體系需要統一、完善的法律制度作為保障，為政府職能部門出臺具體政策提供法律依據和指導。（1）確定住房保障從注重供應數量和保障范圍目標單一向住房可支付性、包容性、可持續性等具有綜合目標的區域性住房保障體系轉型。（2）在立法環節確定區域住房主管部門及各地政府的共同責任，對其在住房保障的職責和權限做出規定，確認其宏觀調控職能，注重發揮市場機制和非公共部門的作用。（3）在完善現有保障性住房法律制度的基礎上，從區域層面推進住房保障覆蓋群體、準入條件、管理機制、保障房建設融資及管理等制度化，保證公平性與高效率。同時實現上學、就醫、社保、養老等公共服務與保障性住房的有機結合。（4）建立考核問責制度、公眾全過程監督機制，使相關建設及管理過程更加透明化，并且及時公開規劃、建設、分配結果等信息。

4 城市住房保障協同實現機制建立

從集體觀念態度、組織架構、制度設計和操作策略等層面環環相扣，以長效機制保證住房保障體系協同構建，推動區域一體化發展（見圖2）。

4.1 初始條件：達成集體行動共識

區域一體化發展下城市住房保障體系構建基礎在于達成集體行動共識。首先，中央政府應積極引導各行政主體在關于區域住房保障的發展目標、發展路徑等問題上形成統一認識，強化政府間聯系與交流，以及政府、企業和社會部門之間民主協作。其次，充分抓住城市群在地理空間上的連續性、資金和人口的集中性、社會和經濟發展的關聯性以及地緣和文化特征的相近性等條件，從區域層面清晰并完善住房保障體系整體設計的實施策略。最后，以“自下而上”為處理思路，理順中央和地方政府的財政關系，明確劃分財權和事權，以及三地政府在住房保障工作中的職責。

4.2 組織架構：創建集體行動平臺

構建跨行政區的組織協調機構及整體運行機制。首先，建立跨區域住房保障協調機構，通過區域協商論壇、協調聯席會議等方式為區域合作提供統籌集體行動的權威平臺；確保該機構擁有高于區域行政主體的絕對權力，負責領導住房保障相關職能部門完成規劃、政策制度等頂層設計，參與協調解決項目實施中的重大困難和問題。其次，區域住房保障的集體行動需分解為各地政府行動來具體實施，通過權利邊界劃定或權利讓渡等機制協調利益共享框架下整體與局部的利益關系。注重構建并發揮區域內利益共享機制，在此基礎上推動集體共同行動。

4.3 制度設計：落實制度性集體行動

住房保障體系構建應注重區域合作的制度保障，以強制力和約束力的形式，將保障房從生產到分配都在法治與監督框架之下，突出整體性、協同性和聯動性。首先，立足整體性，界定跨區域住房保障聯動過程中各主體間的權責劃分、法律責任等，使建立的利益分享與調節機制，減緩特大城市對于其他城市的“虹吸效應”。其次，立足協同性，從區域層面構建發展共同體，實現從各自分割的城市公共政策到區域公共政策的轉變，完善地方政府的利益表達機制。最后，立足聯動性，加強和完善合作過程中涉及地方政府之間、政府與企業、社會組織之間的利益分享、利益補償和沖突調解的制度化建設，實現對區域集體行動指揮和協調的權威性。endprint

4.4 實施策略：實現區域性伙伴關系

在區域住房保障過程中，需要建立一系列規劃、信息、協商等合作政策體系，并采取多種政策工具支撐運行流程，實現區域性伙伴關系。首先，區域性住房保障應尋找各地定位與區域發展戰略的契合點，處理好區域住房保障與經濟發展、資源利用、社會服務等方面的關系，協調好住房保障對象、數量、方式等內容。其次，按照人口和行政區面積建立的區域利益補償機制，以橫向轉移支付的方式減小地方政府間用于住房保障的財政差異。再者，在已有的集體行動平臺基礎上，構建多維協商機制。包括縱向協商，從下至上由地方、區域到中央；橫向協商國土局、民政局、財政局等住房保障相關部門；內部市場機制依靠市場力量協調。

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Study on Coordinated Construction of Urban

Affordable Housing System

——a case of the Beijing-Tianjin-Hebei region

Wang Liyan，Yang Nan，Zhang Xinzhou，Wang Zhenpo

Abstract：It is of great significance to construct affordable housing system linking the cities from the regional level，in order to adapt to the inter regional flow of the population，promote regional economic integration and regional coordinated development.This paper discusses the current affordable housing system of the Beijing-Tianjin-Hebei region from three dimensions of economic， social，spatial，and construct affordable housing system frame，focusing on the objectives of regional affordable housing system，affordable housing supply system，affordable housing policy.The affordable housing system is built through affordability linking the affordable housing，inclusive system to protect the housing rights of residents，sustainable housing guarantee to promote regional coordinated development；The land supply policy，the housing guarantee financing policy and affordable housing legislation guarantee the coordinated policy combination.At last，the paper establishes coordinated development mechanism of affordable housing system from the four levels of reaching collective action consensus，creating collective action platform，implementing institutional collective action and realizing regional partnership.

Keywords：Regional integration development，Affordable housing system，Coordinated construction，Beijing-Tianjin-Hebei regionendprint