著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧：PPP模式在中國的規(guī)范化問題

近年來中國也在開始做PPP，而且進(jìn)展很快。但中國在開展PPP的過程中帶有一些“中國的特色”，這種情況很可能不符合國際上PPP的要求。還有的地方是先試驗(yàn)之后再逐步規(guī)范化。

PPP對于中國下一步改革是有很大幫助的，關(guān)鍵就是規(guī)范。我們在一些城市曾對民營企業(yè)進(jìn)行過調(diào)查，問這些企業(yè)為什么不投入到PPP項(xiàng)目中？這些企業(yè)的回答很清楚：“我們有顧慮，其中最大的顧慮是如果地方政府換人了，我們以前建立的這種合作又要重新開始。就是說一旦領(lǐng)導(dǎo)換了，PPP怎么辦？”實(shí)際業(yè)務(wù)中我們發(fā)現(xiàn)的確存在這種問題，這是第一個顧慮。

有些地方政府以及很多企業(yè)還有另外一些顧慮，就是民間資本或民營企業(yè)參股后能不能退出？能否有渠道將股份轉(zhuǎn)讓出去？因?yàn)槊總€人對于PPP前景的看法可能不一樣，有些民營企業(yè)不看好PPP的前景了，要退出怎么辦？中國目前還沒有完善的機(jī)制與渠道，但是在國外是可以的，可以通過市場來解決，如果你打算賣，就有人買。上述是民間資本的第二個顧慮。

第三個顧慮是在PPP模式中，地方政府能否通過發(fā)行地方政府債券的形式籌集政府資金。對于這一點(diǎn)，各方是有爭議的。地方政府如果通過這種方式籌資，用什么來償還？能不能償還？地方政府債務(wù)違約率是多少？民營企業(yè)擔(dān)心的是如果地方政府出現(xiàn)債務(wù)違約，可能會將債務(wù)統(tǒng)統(tǒng)歸到民營企業(yè)頭上，就是說地方政府發(fā)債反而會引起民營資本的恐慌。這就是因?yàn)镻PP不規(guī)范，民營企業(yè)會擔(dān)心償債資金來源以及未來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。

還有第四個顧慮。PPP在國外通常分為兩個階段：第一個階段是建設(shè)階段，第二個階段是經(jīng)營階段。在第一個階段是試驗(yàn)型的，要進(jìn)行建設(shè)，一些民營企業(yè)其實(shí)對項(xiàng)目前景還是不大看好的，但是也在承擔(dān)著風(fēng)險(xiǎn)參與出資建設(shè)。當(dāng)進(jìn)入第二個階段時(shí)，項(xiàng)目公司通常會改成股份制。在國外通常是這樣，第二個階段重在經(jīng)營，政府可以把自己的投資進(jìn)行出讓，所以在改成股份制時(shí)，民營企業(yè)有些擔(dān)憂：進(jìn)入經(jīng)營階段后，形勢看好了，政府卻可能不跟民營企業(yè)合作了，而是把項(xiàng)目拿到國外去招商，請國外資本來做。因?yàn)閲赓Y本通常比民營資本實(shí)力強(qiáng)、出資快，所以民營企業(yè)擔(dān)心真正到經(jīng)營階段之后，就不會讓他們繼續(xù)做了，也分享不到收益了。他們說政府與民營企業(yè)共患難可以，但共安樂就難以實(shí)現(xiàn)了，因?yàn)檎押献鳈C(jī)會轉(zhuǎn)給國外資本、國有企業(yè)了。我們假定第二個“P”（第一個“P”是政府，第二個“P”是企業(yè)）都是國有企業(yè)，或者是國有企業(yè)改制后的混合所有制企業(yè)，那么這類企業(yè)很可能法人治理結(jié)構(gòu)不健全，董事會也起不到作用。因?yàn)橐敕ㄈ酥卫斫Y(jié)構(gòu)健全，必須是真正獨(dú)立的公司、獨(dú)立的市場主體，這也是PPP發(fā)展過程中應(yīng)該注意的問題。另外，民營企業(yè)還有一點(diǎn)擔(dān)心就是政策多變。如果國有企業(yè)人事變動或者主管部門的政策變了，規(guī)則沒有了，那么項(xiàng)目的經(jīng)營管理會好么？經(jīng)營就可能會虧損。

以上四個顧慮是我們調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的，說明一個問題很重要，就是中國的PPP是有前途的，但一定要規(guī)范化。要實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，就要先有條例，再有法規(guī)，再有法律，一定要按步驟進(jìn)行。到了有法律的階段，這些問題就解決了。endprint