英國(guó)推進(jìn)PPP的經(jīng)驗(yàn)與啟示

石光

摘要：本文在簡(jiǎn)介發(fā)達(dá)國(guó)家PPP發(fā)展背景的基礎(chǔ)上，著重介紹了英國(guó)PPP所采取私人融資計(jì)劃（PFI）模式的內(nèi)涵、效果及教訓(xùn)，以期為我國(guó)發(fā)展PPP提供啟示和思路。

關(guān)鍵詞：PPP 私人部門(mén) PFI 融資

英國(guó)是目前全球政府與社會(huì)資本合作（下文簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）應(yīng)用最成熟的國(guó)家之一。從項(xiàng)目數(shù)量和金額來(lái)看，英國(guó)都領(lǐng)先于多數(shù)國(guó)家。過(guò)去20多年，英國(guó)已實(shí)施了700多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，總額超過(guò)700億英鎊。截至2017年1月，英國(guó)PPP項(xiàng)目數(shù)量約占?xì)W洲的三分之二，金額約占一半。

英國(guó)PPP項(xiàng)目不限于交通、建筑、環(huán)保等傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目，也包括醫(yī)療、教育等需要精細(xì)化管理的公共服務(wù)項(xiàng)目。目前英國(guó)大部分PPP項(xiàng)目都已經(jīng)完成融資和建設(shè)，并進(jìn)入實(shí)施運(yùn)營(yíng)階段。英國(guó)在推進(jìn)PPP過(guò)程中既有經(jīng)驗(yàn)也有教訓(xùn)，值得我國(guó)借鑒。

PPP的歷史背景

PPP在發(fā)達(dá)國(guó)家的應(yīng)用已有悠久歷史。早在19世紀(jì)，一些私人企業(yè)就在獲得政府許可或特許權(quán)之后進(jìn)入公共產(chǎn)品領(lǐng)域，如煤氣街燈照明、電力供應(yīng)、電話電報(bào)等，甚至還通過(guò)私人投資建設(shè)了道路和運(yùn)河。二戰(zhàn)以后，西方國(guó)家受凱恩斯主義和社會(huì)主義國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，對(duì)包括公用事業(yè)在內(nèi)的一些重要行業(yè)實(shí)行了不同程度的國(guó)有化，如英國(guó)在1945年至1951年、1974年至1979年之間經(jīng)歷了兩次國(guó)有化浪潮，法國(guó)自20世紀(jì)30年代中期至80年代初，先后經(jīng)歷了多次國(guó)有化運(yùn)動(dòng)。但是，公用事業(yè)的國(guó)有化帶來(lái)了許多問(wèn)題，包括公共財(cái)政壓力大、缺乏競(jìng)爭(zhēng)、效率低下、成本高、服務(wù)差等。在這種情況下，改革公用事業(yè)供給方式勢(shì)在必行。

20世紀(jì)80年代，西方國(guó)家掀起了一輪國(guó)有企業(yè)私有化浪潮，通過(guò)將國(guó)有企業(yè)部分出售、全部出售和關(guān)閉等方式，國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重逐步下降，這涉及幾乎所有的壟斷部門(mén)。這次變革不僅僅限于政府退出以前由私人部門(mén)主導(dǎo)的領(lǐng)域，在一些傳統(tǒng)上由政府提供服務(wù)的公共領(lǐng)域，也引入了私人力量，私人部門(mén)參與公共服務(wù)逐步成為趨勢(shì)。私人部門(mén)參與公用事業(yè)的方式多種多樣，并隨時(shí)間推移不斷變化，包括私有化、強(qiáng)制競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)、公共服務(wù)外包、私人融資計(jì)劃等。各種鼓勵(lì)私人參與公用事業(yè)的改革措施不斷推出，重塑了公共物品供給的理念。

在西方國(guó)家，PPP正是在這樣的背景下發(fā)展起來(lái)的。20世紀(jì)90年代以來(lái)，PPP經(jīng)歷了兩次快速發(fā)展時(shí)期，一是90年代中后期，二是2005年之后。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，全球PPP項(xiàng)目主要集中在能源、交通、港口和鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

英國(guó)PPP采取PFI模式

PPP并無(wú)統(tǒng)一定義，有多種運(yùn)作模式。英國(guó)的PPP明確采用PFI模式（私人融資計(jì)劃），根據(jù)英國(guó)財(cái)政部定義，PFI是一種政府采購(gòu)方式，私人部門(mén)通過(guò)長(zhǎng)期特許權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議的方式對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并長(zhǎng)期負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的管理。

PFI主要有三個(gè)內(nèi)涵。

一是利用私人資本為公共事業(yè)融資。以此為標(biāo)準(zhǔn)，TOT（ Transfer-operate-transfer，即移交—經(jīng)營(yíng)—移交）嚴(yán)格來(lái)說(shuō)不是PFI。因TOT是將現(xiàn)有市政設(shè)施轉(zhuǎn)讓給私人部門(mén)，在一定時(shí)期內(nèi)由私人部門(mén)運(yùn)營(yíng)，最后政府再收回所有權(quán)，它重在提升現(xiàn)有設(shè)施的運(yùn)營(yíng)效率，而非融資。

二是PFI是政府和私人部門(mén)的長(zhǎng)期合作，合同周期通常至少在25年以上。因此，BT（Build-transfer，即建設(shè)—移交）也不是PFI，因?yàn)樵贐T模式下，私人部門(mén)建設(shè)完成后立即將設(shè)施移交給政府，周期較短。

三是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，PFI模式將政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)部分轉(zhuǎn)移給了私人部門(mén)，各種PPP模式普遍具有這一特征。對(duì)于政府付費(fèi)的公益性項(xiàng)目，政府支付與私營(yíng)部門(mén)的運(yùn)營(yíng)績(jī)效相掛鉤，這種基于結(jié)果的考核方式能夠充分激勵(lì)私營(yíng)部門(mén)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、提高效率。

融資是PFI的關(guān)鍵特征，英國(guó)完善的金融市場(chǎng)為PFI發(fā)展提供了重要保障。英國(guó)的金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分，銀行和資本市場(chǎng)都可以向PFI項(xiàng)目提供長(zhǎng)期融資，期限最高可達(dá)40年，最低利率僅比國(guó)債利率高0.75%。

英國(guó)政府對(duì)PFI的判斷標(biāo)準(zhǔn)是要實(shí)現(xiàn)物有所值，而非僅僅追求最低采購(gòu)價(jià)格。物有所值主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。一是為公共產(chǎn)品從設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)整個(gè)生命周期提供持續(xù)激勵(lì)。二是鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)在公共服務(wù)供給中進(jìn)行創(chuàng)新，以提高效率。三是將服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)從政府向私人部門(mén)轉(zhuǎn)移。四是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力改善政府部門(mén)官僚制、低效率的工作作風(fēng)，從而推進(jìn)政府改革。

總體上，PFI模式在英國(guó)取得了良好效果。截至2017年1月，英國(guó)財(cái)政部對(duì)已經(jīng)完成的主要PPP項(xiàng)目的調(diào)查顯示，88%的項(xiàng)目能夠按時(shí)或提前完成，并且沒(méi)有出現(xiàn)因?yàn)楣こ探ㄔO(shè)超出預(yù)算而要求公共部門(mén)承擔(dān)額外費(fèi)用的情況。而此前調(diào)查顯示，70%的非PPP項(xiàng)目都會(huì)延期完成，并且73%的項(xiàng)目都會(huì)超出預(yù)算。75%的公共部門(mén)合作者認(rèn)為他們的PPP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)中的表現(xiàn)能夠達(dá)到預(yù)期或比預(yù)期還要好。

但是，2008年全球金融危機(jī)對(duì)英國(guó)PFI帶來(lái)了很大的負(fù)面沖擊，貸款機(jī)構(gòu)大幅減少，貸款審查更加嚴(yán)格，融資條件明顯苛刻，許多項(xiàng)目融資無(wú)法進(jìn)行。英國(guó)長(zhǎng)期信貸市場(chǎng)開(kāi)始惡化，商業(yè)銀行紛紛退出PFI市場(chǎng)，為投資人提供擔(dān)保的信用保險(xiǎn)公司也大幅虧損。PFI貸款利率顯著提高，超出了項(xiàng)目的承受能力，貸款期限大幅縮短。由于PFI項(xiàng)目融資困難，積壓的項(xiàng)目越來(lái)越多，問(wèn)題越來(lái)越大。

英國(guó)PFI模式的不成功案例及教訓(xùn)

英國(guó)PFI模式總體上效果顯著，但也存在一些不成功案例，如倫敦地鐵項(xiàng)目，其教訓(xùn)值得我國(guó)借鑒。

倫敦地鐵是世界上建造最早的地鐵系統(tǒng)之一，由國(guó)有的倫敦地鐵公司（LUL）擁有并運(yùn)營(yíng)，但長(zhǎng)期投資不足。2003年LUL將地鐵系統(tǒng)建設(shè)維護(hù)以30年特許權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式轉(zhuǎn)給了3家私有基礎(chǔ)設(shè)施公司，3家公司分別負(fù)責(zé)地鐵不同線路的維護(hù)和修復(fù)，運(yùn)營(yíng)和票務(wù)依然由LUL控制。英國(guó)政府希望3家公司能夠投資70億英鎊改善基礎(chǔ)設(shè)施，作為回報(bào)，政府每年向其支付11億英鎊的服務(wù)費(fèi)。但是，倫敦地鐵PFI并不成功，2008-2011年，3家公司相繼宣告破產(chǎn)，標(biāo)志著該項(xiàng)目以失敗告終，并導(dǎo)致英國(guó)政府損失41億英鎊。倫敦地鐵運(yùn)營(yíng)再次交還給了政府，由政府為失敗兜底。endprint

倫敦地鐵項(xiàng)目的失敗主要有以下教訓(xùn)。一是政府監(jiān)管不力。倫敦地鐵項(xiàng)目巨大，能夠參加競(jìng)標(biāo)的公司極為有限，談判相對(duì)復(fù)雜和不透明。由于倫敦地鐵對(duì)城市運(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān)重要，政府為3家公司進(jìn)行了債務(wù)擔(dān)保，以確保項(xiàng)目穩(wěn)定，政府不是項(xiàng)目的直接參與方，卻給項(xiàng)目做擔(dān)保，這就產(chǎn)生了道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。二是私有企業(yè)管理不健全，缺乏創(chuàng)新動(dòng)力。項(xiàng)目的主要目的是對(duì)地鐵基礎(chǔ)設(shè)施和車(chē)站進(jìn)行修復(fù)和維護(hù)，與地鐵實(shí)際收益（車(chē)票收費(fèi)）相剝離，難以激起參與方的創(chuàng)新動(dòng)力。幾家私有企業(yè)以聯(lián)合體方式參與PFI，治理結(jié)構(gòu)不健全，利益糾紛多，管理層頻繁更換，無(wú)法對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行有效管理。三是公私雙方矛盾?chē)?yán)重。倫敦地鐵基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)于陳舊，在合同簽署前許多實(shí)際的操作困難無(wú)法獲知，有極大的不確定性。私營(yíng)企業(yè)和政府在費(fèi)用結(jié)算上很難達(dá)成一致，長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系逐漸破裂。該項(xiàng)目的負(fù)債率較高，資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)88%，而私有企業(yè)股本金剛過(guò)10%，資本約束很弱。

幾點(diǎn)啟示

第一，PPP并非發(fā)達(dá)國(guó)家市政建設(shè)的主導(dǎo)模式，它需要嚴(yán)格的適用條件，所以應(yīng)用范圍很窄。不應(yīng)將PPP過(guò)度泛化，不應(yīng)把PPP當(dāng)做政府市政項(xiàng)目融資建設(shè)運(yùn)營(yíng)主要甚至唯一的渠道，不應(yīng)認(rèn)為各種市政公用建設(shè)都應(yīng)采取PPP模式。PPP主要適用于投資數(shù)額巨大、具備收費(fèi)基礎(chǔ)、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、技術(shù)和管理復(fù)雜的項(xiàng)目。事實(shí)上，即使在PPP做得最好的加拿大、英國(guó)等國(guó)家，這種模式也主要作為補(bǔ)充手段，始終不是基礎(chǔ)設(shè)施融資的主要手段。發(fā)達(dá)國(guó)家只有少部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是通過(guò)PPP模式完成的。2011年，英國(guó)公共部門(mén)基礎(chǔ)設(shè)施投資中PPP占比僅約15%，德國(guó)、意大利、西班牙等歐洲國(guó)家大約在3%至5%之間，奧地利、匈牙利、瑞典等國(guó)幾乎沒(méi)有。

第二，PPP需要良好的制度設(shè)計(jì)和法制保障。PPP的成功推行有賴(lài)于完善的制度設(shè)計(jì)、公平的法制環(huán)境、社會(huì)資本的積極參與以及媒體公眾的有效監(jiān)督。PPP是典型的“不完全契約”問(wèn)題，很多項(xiàng)目的生命周期長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年，期間存在很多不可預(yù)見(jiàn)和難以控制的風(fēng)險(xiǎn)，程序復(fù)雜、利益主體多、影響面廣，很難在合同簽署初期將各種因素考慮周全。即便在制度和法律更為完善的發(fā)達(dá)國(guó)家，仍然有很多PPP項(xiàng)目最終以糾紛甚至失敗告終。我國(guó)PPP很多項(xiàng)目尚在處于發(fā)展初期階段，諸多問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)尚未充分暴露，既需要適當(dāng)鼓勵(lì)和推動(dòng)項(xiàng)目PPP發(fā)展，更需完善PPP的制度設(shè)計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)防范。

第三，PPP需要完善的金融體系做支撐。PPP的本質(zhì)是公用事業(yè)的一種新型建設(shè)運(yùn)營(yíng)體制和合作機(jī)制，而非融資方式。PPP項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中同樣需要通過(guò)股權(quán)、債權(quán)或銀行貸款等方式進(jìn)行融資。換言之，PPP離不開(kāi)傳統(tǒng)的融資方式，這需要多層次的資本市場(chǎng)和完善的金融體系作為支撐。作為項(xiàng)目融資的一種類(lèi)型，PPP具有杠桿率高、融資規(guī)模大、債務(wù)周期長(zhǎng)等特征。發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建立了多元化的融資體系，不但涵蓋了商業(yè)銀行、政策性銀行和財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)基金，更具有發(fā)達(dá)的市政債券市場(chǎng)，而且對(duì)社會(huì)保障和保險(xiǎn)等長(zhǎng)期資金進(jìn)行直接投資創(chuàng)造了便利的條件，這對(duì)于PPP融資至關(guān)重要。

責(zé)任編輯：鹿寧寧 劉穎endprint