自貿區背景下政府區域創新問題研究

李婉星

內容摘要：自由貿易試驗區（后文稱自貿區）是我國現階段經濟結構調整、結構性改革的重要嘗試之一，是區域創新的領頭羊。2017年4月1日，我國第三批7個自由貿易試驗區分別在河南、遼寧、浙江等七省掛牌成立，第三批自貿區的設立不但是對所在省市的區域創新能力提出了新的挑戰，同時也會促進所在區域創新能力的發展，為當地經濟社會發展以及區域對外開放提供了新平臺。本文通過回顧前兩批自貿區的發展歷史，同時對最新成立的7個自貿區的區域創新現狀進行分析，突出了自貿區在地方區域創新中的重要作用。在此基礎上著重闡述了地方政府如何合理利用自貿區紅利，把區域創新推到新高度，指出地方政府在引領區域創新時需要注意的問題，并提出相關建議。

關鍵詞：自貿區 區域創新 政府 創新環境

引言

2008年金融危機爆發以來，全球主要地區經濟增長速度放緩甚至衰退，我國同樣進入經濟發展新常態。為適應經濟全球化新趨勢，全面深化改革和對外開放，黨中央國務院在慎重研究當前我國經濟發展局勢的基礎上，決定設立自貿區。2013年9月29日，我國正式決定在上海設立首個自由貿易試驗區。通過近兩年的發展，在上海成功經驗的基礎上，2015年4月21日，廣東、福建、天津三個自由貿易試驗區正式上馬。四地自貿區對經濟的拉動作用十分明顯，于是2017年4月1日，第三批7個自由貿易試驗區分別在遼寧、浙江、河南等5省市掛牌成立。第三批自由貿易試驗區的設立順應我國經濟社會發展趨勢，引領所在區域經濟發展的新動力。自由貿易試驗區并不僅是國家劃一塊地，然后給予這一地區資金和優惠政策支持，其本質是“用更大的開放倒逼更深的改革”，其核心就在于區域創新作用、區域引領作用和區域輻射作用，對于區域發展的助推力將不可估量。

當前國內外研究現狀

當今社會，區域創新能力已成為衡量一個國家或地區發展狀態的重要指標，而這其中政府無疑是重要的角色。1992年，英國的Cooke教授在《區域創新體系：新歐洲的競爭性規則》一文中首次提出了區域創新的概念。當前，西方學者對于政府在區域創新能力上的研究主要集中于政府在區域創新中應發揮何種作用，學者主要將關注方向定位在政府如何制定合理的政策法規等方面，如何通過制定和實施一系列政策法規，為該地區經濟社會的創新發展提供良好的環境支持和政策服務。

在我國，政府同樣是區域創新的重要主體，我國學者對區域創新的研究側重點在于政府在區域創新中的宏觀管理和協調職能。李江（2011）認為，地方政府在提高區域創新體系效能中承擔著規劃設計推動者、環境營造培育者、制度保障支持者和系統運行協調者四大角色；王向華等（2011）認為，政府通過制定創新政策和配置創新資源，影響區域創新體系中創新網絡的形成和創新效率。

目前國內外學者對于政府區域創新問題的研究主要集中于提供制度和政策保障，而對于自貿區背景下政府區域創新問題研究還不是很充分，依然需要進一步研究。

一個區域的創新能力直接關系到該地區甚至是當事國的競爭力。在應對知識經濟和科技突飛猛進、經濟全球化等形勢的挑戰中，提高一個區域的創新能力，加快完善區域創新體系和國家創新體系建設，對于一個區域甚至是一個國家的發展具有極其重要的意義。

自貿區背景下政府區域創新發展現狀及意義

（一）自貿區背景下政府區域創新發展現狀

自由貿易區的形式主要有兩種：一種是由兩個或多個國家及地區為實現彼此之間的貿易自由化而締約形成的政府間自由貿易區，如北美自由貿易區，另一種就是一個主權國家內部開辟的，區域內消除關稅和貿易限制，在金融、外匯、服務、貨物監管等領域實行特殊管理體制的特定區域。這類自貿區在世界范圍內數量眾多，如美國、德國等發達國家都設有這種類型的自貿區。在我國，自上海自貿區開始的三批共11個自由貿易區就屬于這種類型。

在自貿區內政府區域創新上作為探路者的上海自貿區無疑是目前做的最好的，同樣也是后來者模仿和學習的標桿：在區域制度創新上，第一，確立了負面清單制度對外商投資進行管理；第二，確立高標準的貿易監管制度；第三，在有效防范金融風險的基礎上，改革創新金融制度，開放金融環境；第四，確立高效全程監管體系，規范事中事后的監管制度。

在政府職能轉變上，壓縮管理部門，逐步實現平行管理，浦東新區人民政府與自貿試驗區管委會合署辦公，具體管理自貿區事宜，逐步形成以市場在資源配置中起決定作用為核心的市場經濟運行管理體系、以規范市場主體行為為重點的事中事后監管體系、以“法治化、國際化、便利化”營商環境為目標的政府服務體系、以“小政府、大社會”為基礎的效能政府體系。

在人才隊伍建設上，共提出54項人才政策創新舉措：一是降低門檻，以自貿試驗區開放優勢創新人才制度；二是搭建平臺，以張江示范區先行優勢助推創新創業；三是加強服務，以完善人才公共配套打造國際化宜居環境。

在法律保障上，全國人大授權國務院調整3部關于外商投資的法律；國務院調整實施41部行政法規，上海市人大常委發布《中國（上海）自由貿易試驗區條例》。上海自貿區目前已形成100多部由法律、法規、政府規章、規范性文件共同組成的法治框架和規則體系。

隨后的第二批廣東、福建、天津三個自貿區，以及第三批的河南、四川等7個最新設立的自由貿易區所在地區政府，在學習上海自貿區區域創新成果的基礎上結合自身區域特色，出臺相關措施，并取得了巨大成就，如河南自貿區雖然成立較晚，但是同樣發展迅速。

據統計，2016年上海、廣東、天津和福建四大自貿區實際使用外資達879.6億元人民幣，占我國2016年吸引外資總量的十分之一。進入2017年，隨著第三批自貿區的加入，自貿區對地區經濟乃至整個國民經濟的帶動作用將進一步凸顯。

（二）自貿區背景下政府區域創新的現實意義

區域創新向來是自貿區乃至區域經濟發展的動力。創新出現了創新區域化的趨勢，同時經濟的區域化同樣影響著創新能力的發展。一個區域的創新能力直接關系到該地區甚至是當事國的競爭力。目前中國依然處于社會主義市場經濟體制下，各級政府對經濟的調控和影響力巨大，因此區域創新體系中地方政府是重要的創新主體，對該地區區域創新能力的建設有著至關重要的作用。地方政府不但要在自身管理和服務上實現主體創新，同時還要為其他創新主體營造區域創新體系的環境，即在國家宏觀調控下，結合本區域的文化傳統、技術背景、資源稟賦、市場基礎等特點，制定適合本區域發展、促進本區域創新活動的一系列科技創新的政策。為其他主體的創新活動營造一個全方位的硬環境和軟環境，是實現區域創新的必由之路。endprint

而自貿區是所在地區在經濟新常態下改革發展以及對外開放的試驗田。全面改革和對外開放本身就是創新，自貿區內政府既是行為主體又是創新主體，自貿區建設的好壞與政府有著必然聯系。因此自貿區與其他非自由貿易區域在開放程度、創新梯度、區位優勢等方面有著絕對優勢，同樣擁有自貿區的地方政府在自貿區建設中起著舉足輕重的作用，而政府的最大作用就是使自貿區成為區域創新的領頭羊。如河南自貿區就提出自貿區將成為河南對接“一帶一路”、打造文化高地、推動貿易轉型升級、補足經濟建設短板的重要契機，它的建立不僅能讓河南更好的集聚高端資源、生產要素以及人才，產生集聚效應，同時也是倒逼政府自身改革創新，從而達到優化貿易環境、金融環境、創業環境和創新環境的目的，以吸引更多創新企業、創新要素、創新機構和創新人才來河南發展和創業。

自貿區背景下政府區域創新存在的問題

（一）自貿區開放速度緩慢

自由貿易區的設立，是黨和國家在充分考量我國經濟社會發展的現實基礎上做出的重大決策。但就世界范圍來看，我國自貿區的發展依舊緩慢。據統計，當前世界范圍內共有各類自由貿易（港）區1000余個，其中約2/3在發達國家，這些自貿區的自由化水平、涵蓋議題也非我國現有自貿區能夠相比。

當今世界主要發達國家在自貿區建設上有著豐碩的成果和豐富的經驗，自由貿易區對經濟發展的作用受到世界各國的重視。以美國為例，至2007年，美國投入運營的對外貿易區有161個，兩千多家公司在區內運作，就業崗位達35萬個。其中出口導向功能比較突出，出口額從20世紀80年代以前不到十億美元增長到90年代的156億美元。其業務范圍也逐漸由倉儲和貿易業務擴展到加工制造、銷售、展覽、分拆、組裝等業務。至2011年，美國已經批準的對外貿易區己有257個，遍布全美各州，對外貿易區出口額達543億美元，同比增長56%，幾乎是美國全國貨物總體出口增速的三倍。相比之下，我國自貿區的建設步伐還很緩慢，政府在決策領域的創新力度和決心依然不夠。

（二）自貿區吸引力不強

自貿區最大的優勢就是其開放優惠的政策對資本和技術的吸引力，然而即使是最早開放的上海自貿區依舊存在吸引力不強的現象，更不要說其它后進自貿區。當前我國自貿區能夠吸引到的外資、外企，主要還是集中在港澳臺及東南亞地區，而作為中國主要貿易伙伴的美、日、歐、韓企業來說，自貿區的吸引力度依舊不強。

（三）自貿區政府區域創新力度不夠

當前我國自貿區建設上，政府區域創新主要還是體現在制度和政府職能轉變上。但其實力度并不夠大，如我國各個自貿區都提出了負面清單制度的改革，上海將負面清單由190多條縮減到122條，但這個數字依舊很高。同樣在政府職能建設方面，長期以來的上位者思想使政府工作人員和企業的溝通上依舊存在諸多問題，從這點上看，我國政府在政府職能創新領域的決心和力度，與諸如迪拜港自由港區、漢堡港自由港區、紐約港自由貿易區等一些世界知名自由貿易區相比還有一定差距。

（四）自貿區相關人才建設滯后

自貿區建設對于人才的需求量巨大，以河南自貿區為例，僅洛陽片區的人才缺口就達到兩萬，而整個洛陽地區的高校經濟類相關專業畢業生不足3000人。同樣的問題在我國其它自貿區也很嚴重。與此同時，各個自貿區的吸引人才力度依舊不夠，發展空間、薪資水平、住房等相關配套措施難以真正落實。如上海自貿區為吸引人才，頒布了多達54項新舉措，但僅是上海房價和戶口兩個問題，就能讓好多年輕人望而卻步。再比如河南、四川、山西這些自貿區，在對外開放程度、國際人才流量、工資水平等都無法和東南沿海地區相比，對人才的吸引力度自然不強。

（五）相關法律保障措施不完善

法律保障建設和執行對于我國自貿區來說一直是大問題。通常情況下，在自貿區開辦的企業應該遵循我國已出臺的《公司法》、《三資企業法》等相關企業法律，但是由于我國自貿區的特殊性因素，針對自貿區內部企業和區外企業的法律應當有所不同。目前為止，國家和各個地方政府都出臺了多種配合自貿區建設的法律法規以及規章制度，但在具體法律制度的制定上還有很大不足。如在涉及貿易自由、金融自由、稅收監管等方面，依舊需要不斷完善，在監管措施上同樣需要積極學習發達國家經驗。

（六）對相關區域經濟輻射能力弱

區域創新系統協同是區域內協調合作、同步發展的高級形態，區域創新系統協同通常可以實現多項功能的整合，促進區域內的優勢互補、合作共贏，進而形成協同效應。自貿區不應是孤立的，作為區域經濟發展的試驗田，自貿區建設應與所在區域經濟發展的整體布局相結合。就目前來看，在區域經濟協同問題上，我國部分自貿區依舊存在脫節現象。同時，地區政府在協調自貿區內外發展上同樣存在管理混亂的現象，沒有明確的目標，不能將區域經濟規劃、產業布局、區域聯動和自貿區很好的結合起來。總體上看，在自貿區自身發展和區域經濟協同發展上，各級政府應有更大作為。

自貿區背景下政府區域創新建議

自貿區對于區域創新的引領作用，使設立自貿區的城市有了區域創新的更大助推力，自貿區所在城市應充分利用自貿區紅利，把區域創新推向新高度。根據我國自貿區發展現狀及存在的問題，對于我國自貿區背景下政府區域創新提出如下建議：

（一）加快自貿區建設步伐

雖然我國已建立了11個自由貿易區，但與西方主要發達國家相比，在自貿區的建設上還有很多不足，依然有巨大的提升空間。我國已是世界第二大經濟體，同時也是世界第一制造業大國和世界第二大貿易國，在向制造業和貿易強國的轉變過程中，需要實現國內生產消費與全球產業鏈的深度融合，需要全面融入世界經濟。因此，我國更應該保持積極開放的心態，勇于面對國際經濟變化和國際貿易規則的變化，加快國際化進程，推動國際貿易體系朝有利于發展中國家的方向發展。

（二）繼續加強地方政府職能轉變endprint

各級地方政府在區域創新中最重要的就是轉變職能，簡政放權，將以往的管理為主的辦事模式轉變為服務為主的模式，政府在這方面“既不能越位也不能缺位”。第一，要明確“三個清單”制度；第二，政府部門要努力減少內部運轉，優化行政權力運行，做好行政權力“放”和“管”；第三，監管清單制度，厘清政府與市場的界限，按照“依法監管、權責一致、動態監管、公開透明”的原則對市場進行有效監管，防止監管上缺位、失位甚至是選擇性監管。

（三）營造良好的區域創新環境

創新環境不僅包括基礎設施這類硬環境，同樣還有制度等軟環境。政府另一個重要職能是營造創新環境，為其它主體營造一個自由開放的創新環境，促使創新主體在該環境內充分發揮其主體能力，同時要在各個創新主體間形成良性互動，形成各個主體與創新環境之間的良性互動。因此地方政府要充分利用自貿區紅利，結合本地區經濟、社會、文化傳統的特點，制定適合本地區發展、促進本地區創新活動的一系列扶持科技創新的法規、政策，營造一個良好的創新環境。

（四）促使產業集群而不是形式上的產業集聚

我國目前許多開發區的致命弱點是缺乏相關支持性產業的集聚，大多數開發區依靠稅收優惠、低成本人力引進外資，跨國公司建立的企業也大多是一些加工車間，一個開發區在一個小小的地盤上擁有許多互無關聯的涉及多種產業的企業，其配套產品依賴于外部供應，開發區內企業之間不僅缺乏產品鏈中物質上的聯系，而且更缺乏文化的根植性，這種產業集聚是很難形成區域創新能力的。另外，產業集群要避免復制群居鏈。一些跨國公司在一個大企業遷入之后，其上下游相關的企業也相繼遷入，以維持原來的生產聯系。一旦人工、土地成本上升，必然向其它地方轉移。因此對于一些高新技術產業的大型企業進駐自貿區（產業集聚區），可以給予更多優惠條件，以避免以上現象發生。

（五）調動其它主體創新積極性

在所有區域創新主體中，直接創新主體是企業、高校和科研機構，起支撐作用的主體包括地方政府和中介機構。其中，企業是最富活力的直接參與者，處于區域創新體系網絡的核心位置；高校不僅是區域創新體系中知識創新的主體，技術創新的引領者，還是人力資本的主要承擔者，而人力資本是經濟增長的源泉，高校和科研機構雖然也參與創新，但往往處于被動狀態，其創新成果主要通過企業進行轉化完成；中介機構和地方政府主要是為企業等直接創新主體營造良好的創新環境和服務條件。

區域創新重在自主研發，應發揮某些行業領先的技術優勢和雄厚的科研實力，逐步由技術引進變為自主研發。政府應當通過政策導向，制定激勵型、引導型、保護型、協調型政策，鼓勵企業、高校和科研機構、中介機構等創新主體積極投入創新活動中，同時制定相關政策，積極促進企業、高校等創新主體的科技成果轉化，提高企業效益，為社會創造價值。這些政策包括培育創新主體、構建創新網絡、培育技術創新動態聯盟、完善中介及技術支撐體系、強化創新機制等。

（六）完善自貿區法律制度建設

健全自貿區法律制度，必須要完善貿易法律制度，完善和保護投資法律制度；結合我國自貿區實際情況，制定合理的金融機構準入法規；進一步完善稅收和關稅制度；完善法律監管制度，不能主動干預，但同時也不能放松監管。

（七）完善知識產權保護

政府應特別加強企業技術創新和加速科技進步的法規建設，不但要為企業營造良好的創新環境，促使企業進行創新，更應該進一步完善和管理好專利權、商標權、著作權等制度。從激勵企業創新、高新技術產業發展、引導風險資本、產學研合作、知識產權的國際保護等方面，進一步完善相關政策體系和制度環境，進行知識產權制度創新。

（八）釋放民營經濟活力并培養企業家精神

應加快針對民營企業的融資創新和政策創新，為民營企業營造一個相對公平的競爭環境，吸引外資，促進民營經濟快速發展。同時要注重培養民營企業的企業家精神，對于民營企業來說，企業家是否具有前瞻性、是否能洞悉行業未來發展方向，并為此作出戰略性安排，抓住企業發展機遇，有效配置企業資源，對企業自身生存發展以及創新能力有著重大影響。企業家精神通過領導力、感召力和創新精神的發揮，在企業內部建立一種對創新永不滿足的企業文化，使其成為企業創新能力形成與聚集的內在精神支柱，企業家的成長需要有良好的區域創新環境。

結論

著名經濟學家吳敬璉認為：“我們如果希望本地區的高新技術產業蓬勃地發展起來就不能只盯著物質資本或技術本身，而要把主要的注意力放到創建有利于發揮人力資本作用的經濟體制、社會文化環境中去”，充分說明經濟環境的重要性，這為政府在區域創新系統中的作用指明方向。

作為設立自貿區的地方政府來說，應摒棄政府主導的老思維，積極向市場主導過渡，政府要把握區域創新中適度參與原則的同時，走模仿學習、消化吸收和創新的道路，結合自身特點和優勢，認清自身弱點和劣勢，形成自身發展模式，走出自己的發展道路。

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