完善黨內反腐倡廉法規制度體系的思考

歐陽慶芳+胡小宇

[摘 要] 黨內反腐倡廉法規是加強黨風廉政建設、開展反腐敗斗爭的黨內規范制度的總稱，也是我國反腐倡廉法規制度在執政黨內的重要部分。當前我國的反腐倡廉法規制度體系基本形成，但這一體系在制度上無統領，內容有盲區，單項法規之間關聯性欠缺，還有部分法規操作性不強。完善黨內反腐倡廉法規制度，需要頂層設計反腐敗基本法，科學確定法規制度建設重點，突出程序性法規制度建設力度，特別需要明確與國家反腐立法的銜接，做到相輔相成，實現反腐敗規范體系的整體效能，真正推進黨內反腐倡廉法規制度體系的協調統一和與時俱進。

[關鍵詞] 中國共產黨；反腐倡廉；黨內法規；制度體系

[中圖分類號] D26 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）11-0051-07

反腐倡廉是事關黨和國家生死存亡的重大政治問題，也是全黨全社會的共同任務。黨的十八大報告指出：“反對腐敗、建設廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關注的重大政治問題。這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。反腐倡廉必須常抓不懈，拒腐防變必須警鐘長鳴。”[1]健全法制是反腐敗斗爭健康有序進行的根本保證，2015年6月26日在中共中央政治局第二十四次集體學習會上，習近平總書記強調，要加強反腐倡廉法規制度建設，把法規制度建設貫穿到反腐倡廉各個領域、落實到制約和監督權力各個方面，發揮法規制度的激勵約束作用，推動形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。推進黨內反腐倡廉法規的完善與發展，對加強黨風廉潔建設，懲治預防腐敗，完善中國特色社會主義法治體系，全面推進依法治國具有重要意義。

一、黨內反腐倡廉法規的內涵與特征

要揭示黨內反腐倡廉法規的涵義，離不開對“反腐倡廉”和“黨內法規”概念的理解和把握。“反腐倡廉”這一提法在中央有關重要文件或報告中出現多年，已經成為慣常用語，指向的內容就是黨風廉政建設和反腐敗斗爭。在中國共產黨黨內，“黨內法規”的提法也由來已久。早在1938年，毛澤東同志在中共六屆六中全會上就指出，“為使黨內關系走上正軌，……須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”[2] 528 。1992年黨章修改時，“黨內法規”被正式寫入黨章。按照《中國共產黨黨內法規制定條例》關于“黨內法規”概念的界定，是指黨的中央組織以及中央紀委、中央各部門和省區市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱[3]。結合這兩個基本概念，我們認為，所謂黨內反腐倡廉法規就是加強黨風廉政建設、開展反腐敗斗爭的黨內規范制度的總稱，包括中央、中央各部門和省、自治區直轄市地方黨委頒布的不同層級的法規。反腐倡廉黨內法規是黨內法規體系中的基礎主干法規，其內容根據《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》中的列舉，主要包括權利運行與監督、預防腐敗、查辦腐敗案件、紀律處分制度和黨員申訴、處理檢舉和控告、紀律監察體制機制等6個方面。

黨內反腐倡廉法規是我國反腐倡廉法治體系在執政黨內的重要組成部分。我國反腐倡廉法規制度的表現形式是多種多樣的。在國內法中，所有法律、行政法規以及部門規章中涉及反腐倡廉的規范都屬于此范疇；有地方立法權的地方人大、地方政府制定的地方性法規以及地方政府規章中涉及反腐倡廉規范的也屬于此范疇。隨著2005年全國人大常委會批準加入《聯合國反腐敗公約》，在我國承諾范圍內，履行反腐敗國際公約已是我國的義務。也就是說，反腐倡廉法規制度的外延已經延伸至包括《聯合國反腐敗公約》在內的相關國際法規范。在黨內法規這一塊，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內法規自體系的建設，對現有的黨內法規進行清理并修訂出臺了一系列法規。在黨風廉政建設方面，近4年來，修改和新制定的反腐倡廉方面的法規多達20多部，形成了以黨章為核心，《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨黨內監督條例》為主要支撐，其他若干規定、辦法、細則等為基礎，涵蓋預防、規制和懲治三大功能的黨內反腐倡廉法規體系[4]。在長期的反腐敗實踐中，我國形成了黨內法規和國家法律并行的規范治理結構，這是由我國國情和黨情決定的，與我國政治體制運行實際相適應、相協調。黨內法規在反腐敗實踐中發揮著不可替代的重要作用，是整個法治反腐的重要手段和武器。

和反腐倡廉法律相比，黨內反腐倡廉法規具有以下特征 ：一是適用對象的特定性。黨內反腐倡廉法規本質上屬于政黨內部的管理規范，在嚴格意義上，僅對本黨組織及本黨黨員起約束作用。二是行為規范的嚴厲性。治國必先治黨，治黨務必從嚴。黨的先鋒隊性質要求決定了黨規黨紀要嚴于國家法律，為了保障黨的先進性和純潔性，在黨員行為的規范上要求更高，標準更嚴。三是規范功能的多元性。黨內反腐倡廉法規注重“以法治黨”和“以德治黨” 的結合，在嚴厲懲治腐敗的同時，更加注重標本兼治、懲防并舉，綜合治理，更加關注黨的內部建設， 體現了指引和導向功能。四是懲戒手段的特殊性。根據《中國共產黨紀律處分條例》，黨內對黨員的處分限于警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看和開除黨籍五種，這和國家法律規定的公民因違法行為承擔的法律責任有所區別，主要是基于黨員的政治身份做出的決定。應當明確的是，黨員干部受黨內法規和國家法律的雙重約束，而非排斥和選擇關系。

二、我國黨內反腐倡廉法規制度體系存在的主要問題

改革開放30多年來，黨內反腐倡廉法規建設取得了顯著成績。據不完全統計，黨的十七大以來，中央紀委、監察部單獨或者會同有關部門起草制定法規制度近60部，各省（自治區、直轄市）紀檢監察機關起草制定反腐倡廉制度和規范性文件達500余件[5]。這些法規制度的頒布實施，標志著以黨章為核心，以監督條例為主干，以配套規定和其他監督規范為補充的黨內反腐倡廉法規制度體系已經初步形成，有效規范權力運行的監控機制逐步建立[6]。中國特色的黨內反腐倡廉法規制度體系的基本形成，為反腐倡廉建設提供了堅實的制度保障。盡管我黨反腐倡廉法規制度建設的制度化、規范化取得了明顯進步，但從當前反腐倡廉建設的實際來看，各種違法違紀現象仍不斷發生，說明我們的法規制度建設中也存在一些問題和不足，主要表現為以下幾點：endprint

1.制度有空白，反腐倡廉法規體系存盲區。當前我國正處于經濟結構調整和社會變革時期，隨著社會經濟的發展和改革的深入，勢必出現許多新的問題。面對這些新情況，原有的制度已不適應新的工作任務和要求，或者存在明顯的漏洞，使腐敗仍有藏身之處。如有的制度重懲戒輕預防，在信息公開、利益沖突防治、黨員權益保障等方面存在制度空白點。還有的制度只規定“不準”和“嚴禁”，但沒有明確違反“不準”和“嚴禁”如何處理。有的即使建立了制度，但也沒有形成完備的制度體系，缺乏監督程序，制度落實不了或執行不到位，部分規定不夠明確，沒有提出具體的時限要求和措施，導致操作中自由空間大，落實效果不好。

2.制度無統領，反腐倡廉法規體系化不足。我國現階段黨內廉政法規的數量還是比較多的，但比較分散，規定的內容過于零散繁雜，法規體系化程度不高。有時為了應對現實需要，出現一種新的腐敗現象或者新的腐敗領域，就制定一項法規，部分法規應時性強，有的甚至存在互相重復或沖突的情況，其主要問題是缺少一部反腐倡廉方面的總則性法規作為統領。另外，反腐倡廉法規制度體系雖然包括了綱要、條例、暫行規定、通知、意見及辦法等各個層面，但與其他方面的制度立法相比較，從《建立健全懲治和預防腐敗體系實施綱要》到一系列的“通知”“意見”，基本處于政策性文件層面。這些規定的原則性不可謂不強，但卻難以體現出法規制度應有的權威性。從法理上分析，暫行規定、通知、意見等只是法律規范體系中層級效力較低的規范性文件，缺乏應有的權威。現有的反腐倡廉法規制度“碎片化”現象較嚴重， 部分除了主干法規外，有些配套的法規不完善，使法規的系統性、整體性大打折扣。

3.制度不配套，單項法規之間關聯性欠缺。反腐倡廉法規制度體系由若干單項具體政策法規制度構成，每一個具體政策法規都有不同的內容、目標和特定的作用對象，各自在一定的范圍內相對獨立地發揮作用，但是反腐倡廉法規制度體系絕非各個單項性質與功能的簡單疊加，而是各個單項性質和功能的有機聯系，各個單項之間存在必然的關聯性。這種關聯性表現為：如果各個單項之間相互協調則能增強反腐倡廉法規制度體系的整體功能；反之則會抵消某些法規制度的作用。同時一些法規制度的規定較為零散，導致效應分散。如《嚴禁黨政機關到風景名勝區開會的通知》《關于嚴禁用公費變相出國旅游的通知》等規定零散、重復，有損黨的法規制度的嚴肅性，不利于強化廉政主體的法律意識。此外，在立法中還應體現相應的配套制度和監督制度，如公共部門的良好管理制度、決策過程的公開透明制度、公務人員及其家屬財產披露機制等等。否則法規制度因缺乏配套措施和程序性規定，“中看不中用”的現象就很難杜絕。

4.制度彈性大，部分法規操作性不強。現有反腐倡廉法規制度體系中，倡導性要求比較多，不少法規政策規定只有實體性內容而缺少程序性規定，致使執行乏力。因而，只有制定出臺規范的、可操作性強的實施細則和相應的程序性規定，才能確保反腐倡廉法規制度的全面落實。目前反腐敗各項制度的制定尚待統一、嚴格的規范性程序，導致了許多制度脫離實際，難以操作。還有的制度出臺缺少科學的專業論證程序，可能會產生新的問題。如針對專業技術性領域的腐敗問題而制定的制度必須要經過專業人士的論證，與業務流程中的管理制度相融合才能起到作用，否則落實不了，或者影響業務工作的正常進行。另外，對反腐倡廉法規缺少權威審批和退出程序，如果法規制度的彈性大，可以隨意制定和廢止，那么就會缺少嚴肅性和權威性。所以應當設立權威機構嚴格審批制度的出臺和退出，對制度的合理性負責，操作者才能有所遵循，保持制度落實的剛性。

三、完善黨內反腐倡廉法規制度體系的思考

習近平強調加大反腐倡廉法規制度建設力度，必須把中央要求、群眾期盼、實際需要、新鮮經驗結合起來，本著于法周延、于事有效的原則制定新的法規制度、完善已有的法規制度、廢止不適應的法規制度，努力形成系統完備的反腐倡廉法規制度體系[7]。按照這一要求，加強反腐倡廉法規制度體系建設就是要以建立健全懲治和預防腐敗體系各項制度為重點，以制約和監督權力為核心，切實提高制度設計科學化水平，真正建成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系。

1.頂層設計反腐敗基本法。從我國目前現有的法律體系來看，尚未出臺一部專門的關于反腐倡廉的法律。只有制定出一部系統全面的專門的反腐法，建立反對腐敗、倡導清廉的基本法律制度，才能有效地保證反腐倡廉工作的順利開展。參照國外，很多國家在反腐敗立法上都可以給我們黨和國家（在本文則主要指執政黨即中國共產黨）提供一些有益借鑒。早在1906年，英國就率先制訂了《反腐敗法》，隨后美國的《廉政法》，印度的《防止腐敗法》和新加坡的《反貪污法案》等也相繼出臺。這足以表明，健全的反腐法律體系對反腐成效的影響是舉足輕重的。因此，我國有必要盡快制定出一部系統的、全面的、涵蓋各個領域的反腐敗基本法，統一界定反腐敗的內容，體現公民反腐敗的權利、義務和獎勵、保護制度，規定對腐敗分子的處罰、規定，對包庇、慫恿腐敗分子的責任追究制度等等。然后結合現有的法律法規，配套出臺《黨員財產申報法》《反腐敗公民舉報法》《廉政新聞監督法》等等，全面完善和構筑具有中國特色的社會主義反腐倡廉法律體系。理所當然，相應的黨內法規制度亦進行整合或制定配套措施、規定以完善。在黨章之下，制定《中國共產黨黨風廉政建設與反腐敗條例》，作為指導黨風廉政建設和反腐敗的總則性規范，規定黨內反腐倡廉的基本理念、基本原則、框架性制度，統領指導其他具體法規[4]。在此基礎上，逐步健全反腐敗領導體制、教育機制、監督機制、預防機制、懲處機制、法規執行機制和法規效果評估機制等分類法規，完善其配套規定，構建結構合理、全面完備的規范體系。

2.科學確定法規制度建設重點。反腐倡廉法規制度在內容上是一個龐大的體系，涉及政治、經濟、社會發展和黨建等各個方面，其中對權力的監督和制約是核心和關鍵。當前，主要是圍繞改革權力的運行機制，完善黨內民主機制，加強基礎性制度建設如財產申報制度、業績考核制度、權力公開制度等群眾呼聲強烈等問題，一是應重點加強對領導機關、領導人和領導班子，特別是“一把手”的監督制度設計。要針對黨政領導機關、行政執法機關、司法機關和經濟管理部門等重點部門和領導干部特別是主要負責人等重點人群，縮小權力運行的自由裁量空間，強化權力制約的監督機制。二是應針對工程建設、政府采購投標、資金管理、財政稅收、土地、組織人事、司法等重點領域和關鍵環節，廣泛征求意見，摸清廉政風險點，制定規范措施，并使制度更切合實際、更利于操作和執行。endprint

3.突出程序性法規制度建設。反腐倡廉法規體系中不僅包含制約權力的實體性內容，更要有體現公正的程序性設計。要增強程序正義意識，增加必要的程序性規定，通過嚴密的程序設置規范黨內監督權力的行使和運用。程序制度的制定應該符合其內在的規律要求，從客觀實際出發，方式、順序、時效等不可隨意顛倒或缺少。在實際工作中，工作程序往往是由不同層次和分支程序組成的一個程序系統。在制定程序制度時應該化繁就簡，既要符合客觀需要，又要便于操作，按照不同的層次、不同分支分別制定相應的程序，形成一個系統的程序制度。還有在程序上應完善關于法規制度的“立、改、廢”機制。定期對現有反腐倡廉法規制度進行梳理、評估，建立制度審批和退出機制。重視制度可行性調研，對于不能發揮作用、落實不了的制度，該廢止的廢止，該完善的完善，避免隨意出臺和隨意廢止制度。

4.明確與國家反腐立法的銜接協調。黨內反腐倡廉法規與國家反腐法律有各自的適用范圍、約束標準、懲戒手段，其在反腐敗規范體系中的功能定位也不同，但二者并行不悖。只有做到兩者相輔相成，相互協調，反腐敗規范體系的整體效能才能得到最大程度的發揮。全面從嚴治黨，適用反腐倡廉法規，首先要科學認識黨內法規與國家法律之間的關系。那些可以或者已經由國家相關法律規定的，應盡量通過國家法律來規范，黨內法規要聚集法律底線之上的行為約束，不能越俎代庖規定應由法律規定的事項，或者無依據擴大其適用范圍，確保與國家法律體系的和諧融洽。2015年10月中央政治局會議審議通過的《中國共產黨紀律處分條例》即是力促“紀法分離”的實踐。修改后的條例將舊條例中70多條與國家法律重合的內容刪除，規定黨員受到黨紀追究，涉嫌違法犯罪的，應當及時移送有關國家機關依法處理，在法紀之間做到邊界清晰，涇渭分明。

對于黨內反腐倡廉法規與國家反腐立法的銜接配合，良性互動，還要求在制度建設上，增強問題意識，找準制度的空缺和漏洞，制定有針對性，可操作性的規范，使兩者在具體案件的處理中能順暢地對接，共同發揮對腐敗的震懾和懲戒作用。當前在國家監察委員會的體制改革試行中尤其要注意案件檢查工作條例與國家刑事法律的對接。另外在功能上，要發揮黨內反腐倡廉法規的及時性、靈活性特點，對于國家法律法規規定尚不完善的方面，可以先行制定相關法規進行補充，及時分析和總結反腐倡廉法規的執行情況，對經過實踐檢驗、適應形勢發展的法規，通過法定程序，適時上升為國家法律法規。當然，在注重與國家反腐敗立法銜接的同時，也要加強黨內法規體系內在的協調統一性。根據黨風廉政建設和反腐敗的新形勢和新情況，對黨內法規執行情況和實施效果開展評估，檢驗各項制度和程序是否合理，發現問題和不足，為黨內反腐倡廉法規的清理、修訂、解釋和廢止與否提供依據，推進黨內反腐倡廉法規制度體系的協調統一和與時俱進。

習近平強調到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完善，運行有效的黨內法規制度體系，這是今后黨內立法工作的目標和努力方向。作為黨內法規體系中的核心內容，反腐倡廉黨內法規應該朝著法治化、規范化和制度化方向不斷邁進。中國共產黨只有加大反腐倡廉法規制度建設的力度，才能讓法規制度的力量得到充分釋放，進而實現黨的十九大確定的目標，奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利，通過不懈努力換來海晏河清、朗朗乾坤。

[參考文獻]

[1]中共中央文獻研究室. 十八大以來重要文獻選編[M].北京：中央文獻出版社，2014.

[2]毛澤東.毛澤東選集：第二卷[M].北京：人民出版社，1991.

[3]李 忠.黨內法規建設研究[M].北京：中國社會科學出版社，2015.

[4]韋大樂.法治反腐背景下黨內反腐倡廉法規體系的完善與發展[J].中國發展觀察，2017，（7）.

[5]鐘季法.為反腐倡廉建設提供更加完備的制度保障——黨的十七大以來反腐倡廉法規制度建設綜述[J]. 中國監察， 2012，（12）.

[6]王友平.十六大以來中國共產黨反腐倡廉法規制度建設的創新發展[J].黨政研究，2013，（3）.

[7]習近平在中共中央政治局第二十四次集體學習時強調加強反腐倡廉法規制度建設，讓法規制度的力量充分釋放[EB/OL].人民網，2015-07-03.

[責任編輯：譚曉影]endprint