事中事后監(jiān)管這五年

張毅

黨的十八大以來，隨著取消非行政許可審批事項、建立權(quán)力清單制度、實施企業(yè)登記“一證一號”等各項改革的深入，簡政放權(quán)取得顯著成效。但“放權(quán)”后如何創(chuàng)新和加強事中事后監(jiān)管，考驗著各級政府的管理智慧。從“重批輕管”到“審管并重”，從“嚴進寬管”到“寬進嚴管”，無異于一場政府管理理念和管理方式的深刻變革。如果說簡政放權(quán)是轉(zhuǎn)變政府職能的“當頭炮”，那么事中事后監(jiān)管就是“連環(huán)炮”。

近年來，從中央到地方，加強事中事后監(jiān)管的堅定決心前所未有，頂層設計前所未有，推進力度前所未有。習近平總書記強調(diào)，簡政放權(quán)既要放也要接，“自由落體”不行，該管的事沒人管了不行。國務院先后出臺《關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》《關(guān)于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》《關(guān)于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》等一系列文件，對加強事中事后監(jiān)管工作做出了明確要求。商事制度改革后，新的市場主體大批涌現(xiàn)，如何做好事中事后監(jiān)管的“加法”文章，破解政府管理的難題，成為簡政放權(quán)后的又一大考……

明責立制，破除“審批迷戀”

時間回到2015年。這一年的5月16日，山東省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強行政審批事中事后監(jiān)管的指導意見》。這是推動政府工作重心由事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵一步。《意見》對行政審批事中事后監(jiān)管的內(nèi)容要求、措施方法、職責分工、責任追究等進行了明確，對監(jiān)管主體、內(nèi)容和保障機制等做了規(guī)定，指出了加強對市場行為的日常監(jiān)管、風險監(jiān)測、智能監(jiān)管、隨機抽查、信用監(jiān)管等具體措施。16個省直重點行業(yè)主管部門和17市均制定了本系統(tǒng)或本區(qū)域監(jiān)管辦法，對取消、轉(zhuǎn)移、下放后仍需監(jiān)管的行政審批事項，逐項或分類建立相應的事中事后監(jiān)管制度，使各級政府工作重心轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管。

管理重心轉(zhuǎn)移了，監(jiān)管責任該如何精準履行？履職還需明責，這是做好監(jiān)管工作的基礎(chǔ)，也是機構(gòu)編制部門的職責所在。近年來，山東省編辦按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則，將責任清單和部門“三定”作為加強事中事后監(jiān)管的有力抓手，確保事有人管、責有人負，把該管的事情真正管住管好。

2015年7月，省市縣三級政府部門責任清單向社會公布，其中省級制定監(jiān)管制度539項、市級8300余項，縣級4000多項，進一步強化了部門監(jiān)管責任。對工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等市場監(jiān)管重點領(lǐng)域，分別明確了省工商局13項、質(zhì)監(jiān)局12項、食藥局12項事中事后監(jiān)管制度，做到了無縫銜接、全面覆蓋。在編制清單過程中，針對部門間職責交叉、權(quán)責不清等問題，按照一件事情原則上由一個部門負責的原則，最大限度進行優(yōu)化整合，對確需多個部門管理的，厘清職責邊界，明確牽頭部門和各自責任，健全了協(xié)調(diào)配合機制。清晰界定了省市縣三級監(jiān)管職責邊界，省級主要負責制定監(jiān)管制度標準、加強監(jiān)督指導、協(xié)調(diào)跨區(qū)域執(zhí)法和重大案件查處，執(zhí)法隊伍實行編制只減不增、人員只出不進，今后也不再新設。市縣政府承擔具體執(zhí)法工作，加快推進改革，減少執(zhí)法層級，清理整合行政執(zhí)法隊伍，推進跨領(lǐng)域、跨部門綜合執(zhí)法。把分散在不同部門的相同或者相似的監(jiān)管職責，最大限度進行整合，提高監(jiān)管效能。確需多個部門管理的，明確牽頭部門和各自責任，健全協(xié)調(diào)配合機制。

在省市縣政府部門“三定”規(guī)定集中修訂工作中，省編辦調(diào)整完善了省政府45個部門的主要職責，理順部門職責關(guān)系，推進政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移，對削減的省級行政審批事項在“三定”中銜接落實，取消主要職責12項、向社會組織轉(zhuǎn)移7項，強化事中事后監(jiān)管職責85項。對部門的取消下放建議，要求逐項明確事中事后監(jiān)管方案和措施，沒有提出后續(xù)監(jiān)管措施的，一律不予研究，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。威海市在食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等領(lǐng)域創(chuàng)新實施“網(wǎng)格化”監(jiān)管，做到“定格、定人、定責、定標”，得到汪洋副總理的充分肯定。

創(chuàng)新方式，走出“監(jiān)管迷茫”

破除“審批迷戀”后，如何加強監(jiān)管，克服“管理恐慌”，事關(guān)改革成敗。“雙隨機、一公開”，即隨機抽取檢查對象，隨機選派執(zhí)法檢查人員，抽取情況和結(jié)果及時向社會公開，這項被李克強總理稱為“‘達摩克利斯之劍、監(jiān)管體制重大改革”的監(jiān)管方式，成為促進權(quán)力公平、機會公平、規(guī)則公平的利器。

全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管，是一項硬任務。2016年12月1日，山東省政府辦公廳印發(fā)了《山東省全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管工作實施方案》，明確了監(jiān)管目標、主要任務和保障措施。省政府先后多次召開專題會議、現(xiàn)場會，對推廣“雙隨機、一公開”進行安排部署，年底前實現(xiàn)雙隨機抽查全覆蓋。目前，各級均公布了《隨機抽查事項清單》，省級301項、市級平均387項、縣級平均270項。

在做好隨機抽查的同時，積極運用信息化手段，推進“智能監(jiān)管”，更好地提升監(jiān)管效能。制定山東省公共信用信息平臺建設總體方案，健全“一網(wǎng)三庫一平臺”社會信用體系。積極做好市場主體信息公示工作，每年年報公示率都在90%以上，超過全國的平均企業(yè)年報公示率。建立失信“黑名單”。截至今年6月底，全省累計限制約45.8萬人次購買飛機票、21.1萬人次購買高鐵、臥鋪等車票，對食藥領(lǐng)域19家涉案企業(yè)、57名責任人實施行業(yè)禁入。搭建社會參與監(jiān)管的平臺，鼓勵社會組織共同參與維護市場秩序，全省201家省管行業(yè)協(xié)會商會制定了自律公約，維護了市場秩序和公平競爭。

縱橫發(fā)力，織就“執(zhí)法網(wǎng)格”

當前，各類市場主體千差萬別，越來越多的企業(yè)跨行業(yè)、跨區(qū)域經(jīng)營。充分發(fā)揮好各種監(jiān)管資源的最大效能，共同織就一張無時不有、無處不在的監(jiān)管網(wǎng)，成為做好監(jiān)管“加法文章”的有力載體。

2015年12月，省委、省政府印發(fā)《關(guān)于推進綜合行政執(zhí)法體制改革的指導意見》，全面啟動執(zhí)法體制改革，山東省是全國第二個全面推進綜合執(zhí)法體制改革的省份。精減省級執(zhí)法隊伍，推進重心下移，制定省級行政執(zhí)法隊伍清理規(guī)范實施方案，將省級28支執(zhí)法隊伍整合為20支。精心組織市縣改革試點，完成青島西海岸新區(qū)等5個國家試點和41個省市試點，共精簡132支執(zhí)法隊伍，組建29個綜合執(zhí)法機構(gòu)，向364個鎮(zhèn)街和功能區(qū)派駐執(zhí)法隊伍。在試點基礎(chǔ)上，各市制定了綜合執(zhí)法體制改革方案。統(tǒng)籌推進相關(guān)領(lǐng)域綜合執(zhí)法。萊蕪市和95個縣（市、區(qū)）通過“二合一”“三合一”組建市場監(jiān)管局，實現(xiàn)一個領(lǐng)域一支隊伍執(zhí)法。搞好政策銜接，統(tǒng)籌推進了城市管理、文化市場、衛(wèi)生計生、環(huán)保、商務等領(lǐng)域綜合執(zhí)法。青島市把全面推行區(qū)市綜合行政執(zhí)法改革作為加強事中事后監(jiān)管的重要舉措，在黃島區(qū)先行先試，逐步探索建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的綜合行政執(zhí)法改革新模式。endprint

在基層監(jiān)管方面，整合組建省市縣鄉(xiāng)四級食品藥品監(jiān)管機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全部設立食品藥品監(jiān)管機構(gòu)，加強監(jiān)管力量。省公安廳成立了全國第一個專司打擊食品藥品與環(huán)境犯罪的偵查總隊，17市、122個縣（市、區(qū)）相應設立了食藥環(huán)偵支隊（大隊），增強了打擊違法犯罪的專業(yè)力量，山東省近年來偵破食品藥品刑事案件數(shù)量均居全國前列。突出重點領(lǐng)域監(jiān)管，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍建立安全生產(chǎn)、建設工程質(zhì)量安全、環(huán)境保護、道路交通安全監(jiān)管機構(gòu)，全省1826個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均設立了安全監(jiān)管機構(gòu)、落實了編制，進一步強化了基層監(jiān)管。

2016年7月19日，在山東省召開的加強事中事后監(jiān)管現(xiàn)場觀摩交流會上，省編辦主任、省推進政府職能轉(zhuǎn)變領(lǐng)導小組辦公室主任劉維寅指出，要做到有效監(jiān)管，必須建立體系完整、運行有序的協(xié)同監(jiān)管機制。近年來，全省各部門、各地市積極探索實踐，在創(chuàng)新事中事后監(jiān)管方面，積累了很多行之有效的經(jīng)驗和做法，形成了具有特色的監(jiān)管模式。省工商局在全面實施“三證合一、一照一碼”制度的基礎(chǔ)上，把工作重心轉(zhuǎn)移到事中事后監(jiān)管上，建立“全省一張網(wǎng)”，推行“雙隨機”抽查機制，加強信用監(jiān)管，取得了較好成效；省發(fā)改委以綜合電子政務平臺、投資項目在線審批監(jiān)管平臺、全省公共信用信息平臺、省級公共資源交易平臺“四個平臺”為載體，形成了線上線下一體化監(jiān)管體系；省經(jīng)信委集中開展加油站專項集中整治，對成品油全產(chǎn)業(yè)鏈實行了跟蹤監(jiān)管；省旅游委加強部門聯(lián)動，建立綜合監(jiān)管機制，有力規(guī)范了旅游市場秩序；省食品藥品監(jiān)管局修訂了100余項制度規(guī)范，實施“智慧監(jiān)管”、“紅黑名單”制度、開展“三不一直（不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報和直奔現(xiàn)場）飛行檢查”等措施，創(chuàng)新了監(jiān)管方式。東營市全面推行“雙隨機一公開”監(jiān)管改革，承擔行政許可和監(jiān)管任務的32個市直部門單位制定了“雙隨機一公開”實施細則，基本實現(xiàn)全覆蓋。聊城市積極探索市場領(lǐng)域事中事后監(jiān)管標準化，建立監(jiān)管制度、工作、隊伍、企業(yè)信用信息四個標準體系，進一步加強市場監(jiān)管，規(guī)范市場主體行為。

為政之善，莫過于公正。五年來，山東的事中事后監(jiān)管工作從完善到創(chuàng)新，從碎片到體系，日趨規(guī)范化、法制化、常態(tài)化，成為向縱深推進“放管服”改革的重要環(huán)節(jié)，為構(gòu)建“守信者一路綠燈，失信者處處受限”的公平發(fā)展環(huán)境保駕護航。但隨著新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域的不斷涌現(xiàn)，如何適應新動能加速成長的需要，實施包容創(chuàng)新的審慎監(jiān)管制度，采取既具有彈性又有規(guī)范的管理措施，又成為擺在我們面前的新課題，事中事后監(jiān)管任重道遠……□E：ZY

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