壟斷行業激勵性規制改革研究新進展

張帆++羅雪凡

摘要：壟斷行業激勵性規制屬于供給側改革的范疇，近年來已經成為國際學術界規制經濟學研究的熱點。激勵性規制理論是在傳統規制經濟學停滯不前的領域興起，不再關注特定的規制制度，而是以博弈論與信息經濟學為分析工具，研究最優規制的機制設計理論。它是在保持原有規制結構和信息不對稱的委托—代理框架下，設計激勵方案，給予企業一定的自由裁量權，以誘導企業正確地利用信息優勢，選擇規制者所期望的行為，提高經營績效，減少逆向選擇、道德風險等問題，最終企業降低了成本，獲得了利潤，實現了社會福利最大化的目標。

關鍵詞：壟斷行業；激勵性規制；企業服務質量；規制效率；供給側改革

基金項目：國家社會科學基金項目“深化壟斷行業改革中利益主體的博弈模式與激勵性規制改革的路徑研究”（14BJL002）；教育部人文社會科學基金規劃項目“信息不對稱下壟斷行業激勵規制改革的路徑及政策優化選擇研究”（11YJA790204）；陜西省軟科學項目“基于陜西省碳排放特征的陜西省減排潛力與減排路徑研究”（2016KRM0632016）

中圖分類號：F279 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）10-0017-05

而相對于傳統規制改革而言，激勵性規制改革只關注企業的產出績效和外部效應，較少控制企業的具體行為，企業在生產經營中享有更大的自主權，可以充分利用其信息優勢和利潤最大化動機，從而達到讓其主動提高內部效率、降低成本的規制目標。因此，激勵性規制適用于當企業比規制機構擁有更多的信息，并且企業的目標與社會的目標不完全一致的規制環境，這與我國當下的現實相吻合。

一、壟斷行業激勵性規制政策與企業服務質量

近年來，人們對電信服務質量的可靠性、自來水的純凈度、電力提供的穩定性、鐵路運輸的安全性等公用基礎設施產業的服務質量問題關注度很高。這些行業屬于傳統的壟斷行業，事實上，壟斷行業服務質量的問題，特別是在被規制的行業，尤其是電信和電力行業質量退化已成為監管機構擔憂的問題之一。這種擔憂來自于對壟斷企業進行價格調控可能激勵企業削減服務質量以彌補調節帶來的損失①。

1. 價格管制對壟斷廠商產品質量的影響

對壟斷廠商（行業）實施價格管制是各國普遍推行的公共政策，價格上限管制是其中一種重要的管制政策類型。那么，價格上限管制對產品質量及相應的社會福利到底會有什么影響？對這一問題的分析、回答不僅是管制經濟學所要面對的重要理論課題，而且直接關系到對價格管制政策效率及合意性的判斷。目前，無論是理論研究還是實證分析，都還沒有取得一致結論。最早M. A. Spence（1975）將質量生產理解為與產量生產同步的過程（不需要事先投資），他在一個一般化的產量、質量結合成本函數的基礎上，證明在不管制時壟斷廠商的質量可能高于或低于社會最優水平，而價格管制下的質量總是低于社會最優水平。其隱含的見解是，管制可能降低質量，也可能提升質量。后來，Dennis L.Weisman（2005）以不同于Spence的一般化的產量、質量分離成本函數為基礎，考察完全信息條件下管制者與廠商互動博弈情況，證明基于價格管制的質量決策依然低于社會最優水平，其隱含的見解與Spence 類似②。Weisman and Sanders將質量生產理解為具有類似于研發的事先投資性質，在此基礎上構造一個產量、質量半分離成本函數，其分析結論是管制的價格越低則質量越高③。另外，在實證方面，有關經驗證據顯示采用價格管制會導致服務質量下降④、Sappington等考察了美國電力、電信業的管制效應，表明價格管制降低了質量⑤；D. J. Kridel等對美國電信業的實證研究表明，價格管制下質量保持穩定或略有下降⑥。另一些研究則發現，價格管制對質量沒有影響，甚至有所提高。如Banerjee（2003）對美國電信產業的實證研究發現，價格管制質量沒有下降，甚至有所上升⑦。

現有研究為什么會有如此大的分歧？作者認為，實證研究結果的不一致除了可能與研究者對質量指標的選擇差異有關外，更與價格管制對質量影響的機制較為復雜有關。理論研究的不一致則可能與研究者對成本函數的設定差異有莫大關系。因為，從理論上看，當質量與產量同時成為廠商的決策變量時，質量成本與產量成本是交織在一起的，兩者的關系結構對廠商決策有重大影響。尤其是質量邊際成本與產量的關系，對廠商決策結果可能甚為關鍵。例如，在Spence 的成本函數中，質量邊際成本特征及其與產量的關系沒有得到明確交待，在這樣模糊的成本結構中，自然無法明確考察價格管制到底將降低還是提升質量。而在Weisman（2005）和Weisman and Sanders（2012）的成本函數中，質量邊際成本雖受質量影響，但仍不受產量影響。在這樣的成本條件下，質量的邊際變化雖會引起產量的變化，但不會引起質量成本的相應變化。于是，質量決策也得以簡化：不必考慮質量變動所引致的產量變動對決策的約束。

2. 價格上限規制下監管機構激勵公司提高質量的機制

對部分電信、電力等行業的監管機構而言，日益受到關注的是采用價格上限監管可能會使企業投資于服務質量的激勵削弱。而Dennis L. Weisman（2005）分析表明，在互補、競爭激烈的市場中，增加受規制的公司，可能有助于緩和這種激勵⑧。他們發現，常用的收入份額處罰對服務質量的效應只是導致企業減少投資。相比之下，利潤共享的處罰和增加傳播有關監管公司的符合質量的基準質量信息，這在其他條件不變的情況下，給監管的公司提供了增加投資質量的激勵。Dennis L. Weisman（2005）的研究有五種主要的分析結果：首先，在價格調控方面，監管機構對公司的激勵性最高限價，在其他條件不變的情況下可以使壟斷企業增加投資以提高服務質量；第二，在價格調控下減少質量中的投資動機可能會得到互補性的、競爭性的市場監管公司的參與；第三，對被監管公司的收入份額處罰措施可能導致公司在服務質量中減少投資的激勵。第四，在其他條件不變的情況下，對被監管公司利潤共享的處罰提供給公司提高投資服務質量明確的激勵機制；最后，有關遵守服務質量基準的提供給被監管公司增加信息傳播的激勵機制，可以提高投資質量。雖然監管機構已實施確保符合服務質量標準的相應的處罰管制政策，但是Dennis L. Weisman（2005）的研究發現，這些處罰管制政策中的一些政策可能導致企業降低提高服務質量投資的積極性。Rajat Acharyya應用內生性質量選擇模型，旨在說明如果沒有對成本函數、消費者類型的分布和市場覆蓋程度的限制，則選擇的標準化參數本身并不能保證一個壟斷者會選擇分離的菜單組合⑨。而且，由于壟斷者雙方都提供最優質量，可能不會存在任何質量扭曲，因此并不能解釋在壟斷市場質量失真的現象。endprint

3. 壟斷行業中服務質量的標桿管理規制

在壟斷行業改革中，服務質量的適度監管越來越成為一個重要的問題，然而服務質量的提高是有成本的，因此，壟斷企業追求利潤的激勵可能對服務質量有不利影響。此外，作為非貿易品，得到的質量水平逐漸偏離了社會經濟的最佳水平。近來歐洲和美國的停電印證了在電力傳輸和配電網絡中服務質量的重要性。因而，在改革后的配電網絡監管方面，監管者實行部分獎勵計劃，以促進成本節約，提高投資效率和服務質量。Dimitrios等（2005）通過分析英國的配電網絡，試圖證明在電力網絡的標桿管理中包含（加入）服務質量是否是可取的⑩。他們提出了一種獨立質量的基準研究方法，考察了英國的電力配電設施，利用數據包絡分析（DEA）方法，將質量納入Malmquist指數，計算了公用事業單位的技術效率。其中發現具有成本效率的企業不一定具有較高的服務質量，成本的效率值與質量模型沒有明確的高相關性。這些研究結果還表明，服務質量的改善為部門總生產率的改變貢獻重大，整合成本是服務質量標桿監管最好的辦法。通過他們建立的模型研究發現：當總支出作為投入量時該行業的平均效率值比運營支出作為投入量時更高；而對于一些企業來說，在成本模型中的效率值與在成本——質量模型中的效率值有顯著的不同。盡管如此，不同成本模型的效率值之間存在一些相關性，這個結果意味著在運營支出和資本支出之間可能存在權衡關系或者不同的能力。

標桿管理和服務質量的激勵規制方法是相對比較新的概念，需要發展、適應并和實際應用相比較。需要注意的是，首先，Dimitrios等人的分析方法適用于質量整合的標桿管理方法的檢驗。其次，部分標桿管理方法可以用來對單個企業的質量措施與配電銷售網絡企業樣本中質量措施最好的企業進行比較。個別企業將會在某個規模上受到獎勵或者處罰，這樣的話能夠反映它們與最優實踐的相對差距。Dimitrios等人的研究一直專注于技術效率，所選用的方法揭示了效率和質量之間的關系，進一步需要做的是可以擴展他們提出的方法來研究包含服務質量的經濟價值。擴展的方向將會是通過給每一個使用的質量變量定價去分析資源配置和配電銷售網絡企業的生產效率。如果允許質量和財政成本之間進行權衡，這樣會使社會效率增加，通過這種方法產生的效率值能夠直接用來計算X-效率。壟斷行業中企業對最優服務質量的偏離，以及激勵性規制下可能產生的服務質量下降，由此引發出了對服務質量進行規制的邏輯起點。規制服務質量的主要工具有最低質量標準、基于服務質量的獎勵和懲罰、發布質量報告等，它們的特點、局限性以及適用條件不盡相同，只有考慮產業的競爭程度和特性，以及不同激勵強度的價格規制，選擇合適的工具，才能更好地對服務質量進行規制。

二、激勵性價格管制下的接入規制定價與創新激勵機制

近些年來，價格上限規制（PCR）已經成為日益流行的自然壟斷行業的一種規制方式，被廣泛運用于英美等國的煤氣、電力、自來水和電信產業。無論是從理論還是實證方面來看，一些文獻研究了自然壟斷網絡（公司）的最佳進入定價。已有很多研究旨在評估價格上限規制的激勵作用（Liston，2003），也有很多研究已經證明價格上限規制在其所應用的行業對包括投入選擇、要素生產率、生產質量和廣告在內的諸多因素有重要影響，特別是對企業技術創新所產生的激勵作用。

1. 接入規制——自然壟斷網絡（公司）的最佳進入定價

由于自然壟斷產業各業務之間往往具有垂直聯系，形成了緊密的產業供應鏈，因此，高效率地向消費者提供最終產品和服務，必然要求各業務環節相協調。但由于自然壟斷產業市場結構重組后許多業務由具有不同利益主體的企業經營，這就要求政府制定有效的協調政策。由于自然壟斷產業的產品（或服務）的生產、網絡輸送和銷售等業務環節形成一個十分緊密的供應鏈，經營競爭性業務的企業必須借助于經營壟斷性業務的企業的網絡才能將其產品（或服務）輸送到消費者手中，這必然涉及到自然壟斷產業的競爭性業務與網絡性業務相聯結的問題（即接入問題）。不論是競爭性業務經營企業單方面使用壟斷企業的網絡，還是壟斷企業之間的聯網，都會涉及到接入問題，而接入問題的核心是接入價格的確定。Ephraim Clark和Joshy Z. Easaw（2007）研究了當收益不確定且存在大量沉沒成本時，自然壟斷網絡（公司）的最佳進入定價{11}。他們運用期權定價的方法，得出對應于有效成分定價規則（ECPR）中的一個無風險形式（也即機會成本是基于無風險報酬率）的最佳進入價格；還得出在收益水平高于引起進入的最優水平時，進入者應支付高于無風險ECPR的溢價，以此獎勵在位者放棄在較高收益水平下的風險現金流。Jean Charles. Rochet（2009）將Baron and Myerson的壟斷規制模型擴展到二元的逆向選擇：當規制者不知道壟斷企業的邊際成本和固定成本的情況下，在沒有Spence-Morris（斯彭司—莫里斯）的假設下提供了一個有明確解決方案的篩選模型{12}。由于監管機構面臨一個拉姆齊式問題，在資源配置效率和風險分配之間通常存在一個線性稅收平衡點，而消費者和企業對收入及價格風險的態度決定了價格的走勢，從而得出了如何在實踐中制定最優價格調整方案的充分條件。

2. 價格上限規制對技術創新所產生的激勵作用

現有的關于價格上限規制對低成本技術發展的影響的分析都假定所有R&D均由被規制產業來完成，顯然這是不現實的。因而G. H. Anthony和L. H. Catherine（2004）的研究旨在描述和評估價格上限規制對降低成本的技術變革所產生的激勵作用{13}。他們提出了一個簡單模型，假設一個受規制企業和一個單獨的外部研發者在Cabral和Riordan描述的價格上限制度下進行非合作研發（R&D），結果表明：在均衡狀態中，外部研發者的R&D投入低于社會最優水平，受規制企業可能投入的更多，也可能投入的更少，緊縮的規制制度會以不同的方式影響兩個參與者的R&D激勵，最優規制調整參數可能會大于或小于現有研究的建議水平。G. Anthony 等人的研究目的是重新考慮在價格上限制度實施中忽略的動態激勵，考慮了在給予被規制以外的企業適當的激勵的情形下，這些企業可能會選擇從事低成本的技術研發被規制行業使用的技術。當然，G. Anthony等人使用的模型中如何使R&D和規制制度都被模型化的方法有些粗糙，可以從很多方面對其進行完善。例如：（1）如果R&D過程以某種方式變得更為復雜，最令人關注的擴展方向必然是放松功能相當和非互補的相同R&D計劃的潛在產出的假設。如此，策略選擇就不僅僅是局限在R&D投入量的選擇上，還會包括R&D計劃的選擇。（2）關于技術的更完整的市場模型。可以假定外部研發者，倘若它是唯一的低成本技術的研發者，能夠成為一個完美鑒別低成本技術的出售者是出于易行而不是現實。在此情況下，一個更完整的模型應包含分配剩余的內容，而使用這種簡化了的模型能夠讓我們專注于關鍵因素的相互作用。endprint

三、激勵性規制改革中的民營化和最優市場結構

1. 準入規制的最優市場結構

在現有的文獻對市場結構的內生化的討論中，競爭通常被認為是一種機制，允許以較低的成本提供獎勵。公共管理部門擁有活躍在市場上的所有企業的成本結構的不完全信息。據推測，規制機構可能會決定授予生產權利的企業的數量。Auriol、Laffont（2002）和Auriol（2003）將被規制市場上的完全壟斷和雙寡頭壟斷市場結構進行了比較。假定規制機構具有關于被規制公司的成本函數的不完全信息，因為兩家公司的可以允許使用標尺競爭機制的私人信息的相關性，雙寡頭壟斷市場結構提供了更好的信息租金控制。然而，由于被監管市場往往具有一些規模報酬遞增特點，和完全壟斷市場結構相比，進入意味著固定成本的成倍增加，其結果是最優市場結構是從信息成本和固定成本之間的權衡得到。這類分析的主要結論如下：不完全信息引致偏向完全壟斷結構。這種市場結構的扭曲，可以減少信息租金，因為壟斷的結果降低了企業宣稱高成本的概率。Olivier Debande（2008）考慮了一個同質商品的古諾框架的在受管制和不受管制的企業之間成本不對稱的情況：假設私人公司是不受規制的，而公共公司必須從一份由規制者設計的合同菜單中選擇規制合同{14}。規制框架是以秘密規制為特征的，即不受規制的公司是觀測不到受規制公司的選擇菜單中的規制合同的。

2. 自由化和私有化市場的福利效應

對于網絡型公用事業的規制改革和民營化問題，一些學者從放松規制的角度進行分析，認為應全面放松規制，引入競爭以提高績效；另外一些學者從產權角度分析，認為應對其實行民營化以提高績效。這些理論分析在一定程度上是有意義的，但卻容易走向兩個極端。事實上，在網絡型公用事業放松規制與民營化的浪潮席卷全球時，并非所有國家、所有這些產業的改革都是成功的，在某些國家的某些產業，通過放松規制與民營化取得了良好的績效，而在有些國家有些產業，則沒有取得預期的效果。因此，應對自由化和私有化市場進行評判。Olivier Debande（2008）等探討了自由化和私有化市場的福利效應，認為市場自由化的正效率效應取決于公司間生產的再分配和由于不完全信息的存在而導致的生產企業之間的“產出扭曲程度”，而法定壟斷中引入更多競爭會減少不完全信息的成本{16}。根據社會福利原則，他們得到了進入的條件，揭示出私有化是放松規制的補充，即私有化使得進入較為可取。

無論是所有的私有化市場，即進入的公司和在位的壟斷公司都是私有和在位的私有壟斷者，還是進入的私人競爭者和在位的具有公共身份的被監管公司的市場，引入競爭往往是相關聯的。很多研究者研究了不必具有規模報酬遞增的私有化市場的成本和收益。他們重點研究了私有化對政府和企業經理之間的信息結構的影響：不獲取企業的成本信息是一個私有化可信的承諾，從而降低事后對公司管理無效率的干預。但同時引入競爭和私有化的效果在他們的文獻中沒有研究。因此，私有化是應該互補還是放松管制目前沒有提供一個明確的答案。

四、激勵性規制對中國壟斷行業供給側改革的意義及啟示

未來中國經濟要實現平穩較快增長，新的動力機制之一就是供給側的結構性改革和創新，而供給側結構性改革的推進，關鍵是提高經濟增長質量和效益，全面提升中國各方面的要素生產力。當前，處于轉型階段的中國政府規制實踐活動與相應的制度安排正在全面崛起，而且已經直接關系到市場運行的績效，并涉及監管、環保、健康、安全等多個領域，在某種程度上甚至也影響到經濟結構、就業、經濟波動等關鍵的宏觀變量，政府規制正在成長為與宏觀調控并列的一項重要政府職能。而中國的壟斷行業的規制改革是中國經濟改革的重要組成部分，其激勵性規制改革是以中長期的高質量制度供給統領行業全局的創新模式，在優化壟斷行業供給側環境機制中，強調以高效的制度供給和開放的市場空間激發壟斷企業微觀主體創新、創業、創造的潛能，構建、塑造和強化我國經濟長期穩定發展的新動力。通過對壟斷行業的激勵性規制的供給側改革，可以降低企業的制度性交易成本，包括交易成本、各種稅費、融資成本、社會保障成本等。這有利于增強壟斷企業的創新能力，提高供給質量與效率，改善供給結構，最終提高壟斷行業的全要素生產率。現階段，政策著力點應放在加大供給側調整力度上，引導過剩產能供給側減量和結構調整，達到與需求側相適應的新水平，價格企穩，企業盈利能力恢復，才能實現轉型再平衡。

但是，我國的激勵性規制改革理論研究還不夠深入，比如我國學者以往在研究產品質量問題時，主要停留在對表面現象的描述以及特殊案例的討論，而缺乏對問題背后深刻經濟機理的探究；現實中政府對壟斷行業的監管存在著諸多規制不力與規制過度，不管是壟斷行業的高收入、服務質量的低劣，還是政企不分、行政壟斷、地方保護主義，都清楚地說明合理制定政府監管機制的必要性與緊迫性；由于政企之間的信息不對稱以及可能的政企利益同盟，使得規制機構的類似價格規制等規制行為效率相當低下，根本無法對壟斷后果進行很好的控制，從而成為行政壟斷的重要表現形式。因此，需要研究政府對進入與退出的規制能在多大程度上影響市場結構，政府的規制政策能否引導企業進入退出過程向著資源優化配置和社會福利最大化方向轉變，并進而為中國壟斷性行業的進一步改革提供理論依據；也有必要研究如何通過對放松規制、引入競爭而帶來的市場結構的轉變，民營化和產權改革帶來的產權結構的轉變以及二者的互動推進關系進行分析，從理論上為我國壟斷行業的規制改革和民營化指明方向并提出政策建議，等等，這些問題需要進一步研究和探討。因此，在中國壟斷行業改革中，應該充分借鑒西方發達國家的成熟經驗，針對壟斷行業的特點，引入激勵性規制措施，鼓勵壟斷行業提高效率。

注釋：

① E. M. David Sappington， Dennis L. Weisman， The Price Cap Regulation Paradox in the Electricity Sector， The Electricity Journal， 2016， 29（3）， pp.1-5.endprint

②⑧ Dennis L. Weisman， Price Regulation and Quality， Information Economics and Policy， 2005， 17， pp.165-174.

③ Dennis L. Weisman， Shane D. Sanders， An Instructional Exercise in Price Controls： Product Quality， Mi-sallocation， and Public Policy， Journal of Industrial Organization Education， 2012， 3（2）， pp.355-366.

④ D. E. M. Sappington， The Effects of Incentive Regulation on Retail Telephone Service Quality in the United States， Review of Network Economics， 2003， 2（4）， pp.355-375.

⑤ D. E. M. Sappington， J. P. Pfeifenberger， P. Hanser，G. N. Basheda， Status and Trends of Performance—Based Regulation in the US Electric Utility Industry， The Electricity Journal， 2008， 10， pp.71-79.

⑥ D. J. Kridel， D. E. M. Sappington and Dennis L. Weisman， The Effects of Incentive Regulation in The Te-lecommunications Industry： A Survey， Journal of Regulatory Economics， 2006， 9（3）， pp.45-57.

⑦ A. Banerjee， Does Incentive Regulation “cause” De-gradation of Retail Telephone Service Quality Information Economics and Policy， 2003， 15（2）， pp.243-269.

⑨ Rajat Acharyya， Quality Discrimination among Income Constrained Consumers Economics Letters， 2005， 86（2）， pp.245-251.

⑩ Dimitrios Giannakisa， Tooraj Jamasbb， Michael Pollitt， Benchmarking and Incentive Regulation of Quality of Service： An Application to the UK Electricity Distribution Networks， Energy Policy， 2005， 33， pp.2256-2271.

{11} Ephraim Clark， Joshy Z. Easaw， Optimal Access Pricing for Natural Monopoly Networks when Costs are Sunk and Revenues are Uncertain， European Journal of Operational Research， 2007， 178， pp.595-602.

{12} Jean-Charles Rochet， Monopoly Regulation without the Spence-Mirrlees Assumption， Journal of Mathematical Economics 2009， 45， pp.693-700.

{13} Anthony G. Heyes， John W. Maxwell， Private vs. Public Regulation： Political Economy of the International Environment， Journal of Environmental Economics and Management， 2004， 48（2）， pp.978-996.

{14} Olivier Debande， Deregulating and Privatizing Statutory Monopolies， Journal of Economics and Business， 2008， 53， pp.111-137.

作者簡介：張帆，西安交通大學經濟與金融學院副教授、博士生導師，陜西西安，710061；羅雪凡，中南財經政法大學金融學院，湖北武漢，430073。

（責任編輯 陳孝兵）endprint