山東省行政許可標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)路徑探析

王健　段磊

《標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》（GB/T 20000.1-2002）將標(biāo)準(zhǔn)化定義為“在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對現(xiàn)實問題或潛在問題制定共同使用和重復(fù)使用的條款的活動”，其作用是為了預(yù)期目的改變產(chǎn)品、過程或服務(wù)的適用性。近年來，標(biāo)準(zhǔn)化在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中，發(fā)揮了基礎(chǔ)性、規(guī)范性作用。2016年7月，國務(wù)院審改辦、國家標(biāo)準(zhǔn)委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)行政許可標(biāo)準(zhǔn)化的通知》，明確提出推進(jìn)行政許可標(biāo)準(zhǔn)化，是解決人民群眾反映“審批難”、約束自由裁量權(quán)、降低制度性交易成本，提高審批效率的重要措施。近期，筆者通過對山東省行政許可標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)情況進(jìn)行梳理，并赴青島、淄博、棗莊、濰坊、威海5市及部分縣（市、區(qū)）調(diào)研，系統(tǒng)研究分析了標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)存在的問題和難點，對下步工作提出可供操作的實施路徑。

一、山東省開展行政許可標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)基本情況

（一）基本做法

本屆政府行政審批制度改革伊始，山東省政府審改辦就已引入標(biāo)準(zhǔn)化思維和理念，在指導(dǎo)各地開展審批制度改革中，有力推進(jìn)行政許可標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

一是在全省范圍內(nèi)確定行政許可等權(quán)力事項唯一標(biāo)識。2016年5月，為適應(yīng)改革需要，在改革伊始發(fā)布的山東省地方標(biāo)準(zhǔn)《行政審批事項編碼規(guī)則》（DB37/T 2561-2014）的基礎(chǔ)上，修訂形成了山東省地方標(biāo)準(zhǔn)《行政權(quán)力事項編碼規(guī)則》（DB37/T 2561-2016）。全省行政許可等行政權(quán)力事項按規(guī)則進(jìn)行了編碼，確定了唯一標(biāo)識，為規(guī)范清單管理，適應(yīng)相關(guān)信息系統(tǒng)建設(shè)和數(shù)據(jù)統(tǒng)計、分析、應(yīng)用奠定堅實基礎(chǔ)。

二是在市縣層面上對行政許可事項進(jìn)行規(guī)范。2015年6月，按照職權(quán)法定、兼顧共性與差異、力求規(guī)范統(tǒng)一的原則，山東省政府審改辦在各地現(xiàn)有目錄的基礎(chǔ)上，編制印發(fā)《山東省市、縣（市、區(qū)）行政許可事項通用目錄》，要求各市縣在此目錄里認(rèn)領(lǐng)事項，一方面解決目錄事項及其名稱、依據(jù)、時限、收費標(biāo)準(zhǔn)等要素不一致的問題，另一方面避免同一層級在數(shù)量上盲目攀比，在改革中玩“數(shù)字游戲”。

三是在部門內(nèi)部規(guī)范行政許可事項辦理。山東省編委印發(fā)《行政審批事項業(yè)務(wù)手冊編寫規(guī)范》《行政審批事項服務(wù)指南編寫規(guī)范》，要求各級各部門組織編寫業(yè)務(wù)手冊和服務(wù)指南。前者是審批人員的操作規(guī)范，在部門內(nèi)部明確審批的要件、程序、自由裁量權(quán)等標(biāo)準(zhǔn)，解決同一事項不同人員辦理材料不一、程序不一、結(jié)果不一的問題；后者是企業(yè)、群眾辦事的明白紙，能獲知相關(guān)信息，為事項辦理提供較為明確的預(yù)期，增強(qiáng)改革的獲得感。同時，結(jié)合編寫工作，促進(jìn)各級各部門進(jìn)一步精簡材料、優(yōu)化流程，推進(jìn)審批權(quán)力、審批行為、審批標(biāo)準(zhǔn)在陽光下運行。

四是在全省實行行政許可事項及其要素的動態(tài)管理。為規(guī)范行政許可事項的承接、取消、下放、整合等調(diào)整工作，先后出臺《山東省行政審批事項目錄管理辦法》《山東省行政權(quán)力清單動態(tài)管理辦法》，隨著改革的推進(jìn)，2016年4月對上述兩個辦法進(jìn)行整合修訂，形成新的《山東省行政權(quán)力清單動態(tài)管理辦法》，進(jìn)一步明確了行政許可等十類行政權(quán)力事項的動態(tài)調(diào)整程序等事宜。為適應(yīng)清單要素的網(wǎng)上管理要求，加強(qiáng)清單管理的精細(xì)化程度，2017年4月，出臺《山東省政務(wù)服務(wù)事項清單要素動態(tài)管理規(guī)定（試行）》，對行政許可等行政權(quán)力事項和公共服務(wù)事項要素管理的調(diào)整情形、職責(zé)分工、權(quán)限程序等進(jìn)行明確。

五是構(gòu)建政務(wù)服務(wù)系列地方標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)體系。今年年初，為加快推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，省編辦會同省質(zhì)監(jiān)局提出政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指南系列地方標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)計劃，其中第1部分行政許可、第2部分公共服務(wù)已于近期立項，計劃分別于今年和明年發(fā)布。目前，根據(jù)省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于深化放管服改革進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)環(huán)境的意見》“推進(jìn)權(quán)責(zé)清單標(biāo)準(zhǔn)化，規(guī)范權(quán)力運行，嚴(yán)格限制自由裁量權(quán)”的要求，正在有序推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)起草發(fā)布等工作。

（二）5市推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的創(chuàng)新做法

通過聽取匯報、座談交流、實地察看等方式了解，青島等5市在推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中，除按要求開展了確定事項編碼、統(tǒng)一所屬市縣行政許可事項、組織編寫業(yè)務(wù)手冊和服務(wù)指南等規(guī)定動作外，還創(chuàng)新了一些做法。主要表現(xiàn)為兩方面：

一方面是著力推動行政許可標(biāo)準(zhǔn)化的制度建設(shè)。淄博市政務(wù)服務(wù)中心、棗莊市山亭區(qū)政務(wù)服務(wù)中心建立政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，推行“保姆式服務(wù)”，相繼成為山東省省級服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范單位。青島市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會構(gòu)建五個標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)（服務(wù)用語標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)形象標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)化和服務(wù)創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)化），借助“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”實現(xiàn)網(wǎng)辦深度三級達(dá)到70%（只跑一次）、四級達(dá)到30%（零跑腿）。

另一方面在行政許可標(biāo)準(zhǔn)化建議進(jìn)行了有益探索。比如，青島市、棗莊市等部分市縣實現(xiàn)了行政區(qū)域內(nèi)同一審批事項在不同層級實施標(biāo)準(zhǔn)一致，結(jié)合編制行政審批業(yè)務(wù)手冊和服務(wù)指南，嚴(yán)格行政許可事項的要素審核，在市縣兩級做到了事項名稱、設(shè)立依據(jù)、申報材料、審批流程和審批時限等要素的相對統(tǒng)一。

（三）面臨的問題和困難

青島等5市在推進(jìn)行政許可標(biāo)準(zhǔn)化工作中，雖然取得了一些成績，但同樣也面臨一些問題和困難。

一是各級對行政許可標(biāo)準(zhǔn)化的意識有待提高。在座談中，有一種聲音說在工作中實行標(biāo)準(zhǔn)化會綁住自己的手腳，降低靈活性，增加責(zé)任和壓力。比如，《行政許可法》要求“行政機(jī)關(guān)受理或者不予受理行政許可申請，應(yīng)當(dāng)出具加蓋本行政機(jī)關(guān)專用印章和注明日期的書面憑證。”有審批人員認(rèn)為出具書面憑證比較麻煩，沒有必要，還增加工作量。在實際工作中未嚴(yán)格按照法律的規(guī)定要求去執(zhí)行。

二是行政許可標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)尚未形成一個完整的體系。目前，市縣在推進(jìn)行政許可標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中，圍繞行政許可服務(wù)規(guī)范、場所建設(shè)與管理規(guī)范方面進(jìn)行了有益探索，如淄博市政務(wù)服務(wù)中心服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系、棗莊市山亭區(qū)政務(wù)服務(wù)中心服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。但在流程規(guī)范、監(jiān)督檢查評價規(guī)范等方面，市縣由于難以對改革要求和改革方向上進(jìn)行準(zhǔn)確把握，只是有所探索，還沒有上升為標(biāo)準(zhǔn)。尤其是隨著下步其他行政權(quán)力事項和公共服務(wù)事項入駐政務(wù)服務(wù)大廳和網(wǎng)上大廳，需要省級層面上加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，建立完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系。

三是現(xiàn)有審批系統(tǒng)對行政許可標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的支撐不夠。審批窗口涉及本級政務(wù)服務(wù)中心網(wǎng)上審批系統(tǒng)、本部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)、省行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)運行系統(tǒng)，有的還有上級行業(yè)管理部門的專網(wǎng)系統(tǒng)。這些系統(tǒng)的數(shù)據(jù)還不能有效對接，往往需要多次錄入。另外，各級人口信息、法人信息和信用信息尚不能共享，“一窗受理”“一網(wǎng)辦理”等服務(wù)制度缺乏系統(tǒng)應(yīng)有的支撐，電子證照、電子文檔在法律層面上的有效性還未解決。

四是市縣推動行政許可標(biāo)準(zhǔn)化難協(xié)調(diào)。首先是來自法律法規(guī)層面，如按《行政許可法》要求，行政機(jī)關(guān)受理行政許可申請應(yīng)當(dāng)出具書面憑證，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，資格資質(zhì)類許可和認(rèn)定事項多是當(dāng)場辦結(jié)，出具書面憑證實在是沒有必要。其次是來自上級行業(yè)管理部門，部分行政許可實施缺少法律法規(guī)的具體規(guī)定，面對自下而上開展的行政審批制度改革，市縣往往執(zhí)行的是上級行業(yè)部門還沒有清理的規(guī)范性文件的要求，審批條件、審批材料等難以得到有效清理。

二、部分省份實踐經(jīng)驗及啟示

（一）今年5月，浙江發(fā)布實施《政務(wù)辦事“最多跑一次”工作規(guī)范》。該規(guī)范根據(jù)加快推進(jìn)“最多跑一次改革”的要求，堅持網(wǎng)上網(wǎng)下結(jié)合，以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為支撐，以政務(wù)服務(wù)網(wǎng)為平臺，推動浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)與實體大廳的整合發(fā)展，切實提高網(wǎng)上權(quán)力事項和服務(wù)事項的全流程辦理率，解決“多頭跑、反復(fù)跑、辦事難、辦事慢”的問題，讓數(shù)據(jù)“多跑腿”，群眾和企業(yè)少跑腿、不跑腿，提升政府辦事效率，增強(qiáng)群眾和企業(yè)對改革的獲得感。浙江省“最多跑一次”改革體現(xiàn)和實踐了“以人民為中心”的發(fā)展理念，運用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和大數(shù)據(jù)手段探索現(xiàn)代政府治理新模式。

（二）2016年5月，天津發(fā)布《天津市行政許可事項操作規(guī)程總則》地方標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)的核心是規(guī)范行政許可辦理程序，對行政審批各個環(huán)節(jié)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化量化，以及對行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范。據(jù)公開報道，天津?qū)⒗^續(xù)圍繞“一事項一標(biāo)準(zhǔn)”，對單一行政許可事項操作規(guī)程制定系列標(biāo)準(zhǔn)。天津市通過細(xì)化每項行政許可的實施標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了“方便行政許可相對人全事項、全過程、全環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)化審批”的思路。

（三）2016年4月，廣東召開全省推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革工作電視電話會議，明確在全省復(fù)制推廣南海區(qū)行政許可和公共服務(wù)事項標(biāo)準(zhǔn)模板。借助自行研發(fā)的行政審批標(biāo)準(zhǔn)化管理系統(tǒng)，南海標(biāo)準(zhǔn)主要內(nèi)容體現(xiàn)在三個方面：一是在要件上細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，為向市民和企業(yè)清晰公開辦事標(biāo)準(zhǔn)，組織編制公布辦事指南；二是在流程上細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，為向市民和企業(yè)透明公開權(quán)力運行流程圖，組織編制業(yè)務(wù)手冊；三是在裁量標(biāo)準(zhǔn)上細(xì)化、量化；四是實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)收件、一窗通辦。廣東省與時俱進(jìn)，不斷深化和拓展推動政府服務(wù)模式的改革，全面提升了優(yōu)質(zhì)高效政務(wù)服務(wù)。

三、進(jìn)一步推行行政許可標(biāo)準(zhǔn)化的路徑

（一）抓好政務(wù)服務(wù)系列標(biāo)準(zhǔn)的制訂工作

在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)事項“有哪些”“到哪辦”“交哪些材料”“付多少費”“經(jīng)過什么流程”“達(dá)到什么結(jié)果”，從而規(guī)范行政權(quán)力運行，消除權(quán)力尋租的空間，提高政務(wù)服務(wù)效率和質(zhì)量，增強(qiáng)改革效果，既能達(dá)到政務(wù)服務(wù)工作的目標(biāo)、過程和結(jié)果清晰明確，又能使工作責(zé)任可跟蹤、可追溯，有利于促進(jìn)政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和水平的不斷提高。要抓緊制訂發(fā)布第一部分行政認(rèn)可，做好以下三方面的工作：一是搞好調(diào)查研究，“不做調(diào)查沒有發(fā)言權(quán)，不做正確的調(diào)查同樣沒有發(fā)言權(quán)。”摸清各市在實施行政許可中的共性和差異，尤其是要梳理出投資審批、生產(chǎn)經(jīng)營活動審批、資質(zhì)資格許可和認(rèn)定、社會管理領(lǐng)域等，不同類型的行政許可事項辦理的條件和流程，總結(jié)出一般規(guī)律，做好標(biāo)準(zhǔn)制訂的基礎(chǔ)性工作；二是遵守標(biāo)準(zhǔn)化“統(tǒng)一、簡化、協(xié)調(diào)、優(yōu)化”原則，首先要立足于行政許可標(biāo)準(zhǔn)化，緊扣實際需求進(jìn)行研究設(shè)計，其次要兼顧到改革“提速換檔”的政策要求和各市縣改革進(jìn)度的不一，充分借鑒吸收省內(nèi)外的經(jīng)驗做法，再次標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的內(nèi)容既要有一定的前瞻性和通用性，也要方便各市縣在此基礎(chǔ)上靈活配置，符合行政審批的自身行政特性；三是要遵循標(biāo)準(zhǔn)制定的一般規(guī)律，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)起草、征求意見、審查報批、發(fā)布實施等程序，同時要注重標(biāo)準(zhǔn)征求意見對象的選取以及標(biāo)準(zhǔn)的試驗驗證，為修改完善標(biāo)準(zhǔn)提供客觀、科學(xué)的依據(jù)，以求標(biāo)準(zhǔn)實用好用管用。

（二）抓好標(biāo)準(zhǔn)的宣傳貫徹工作

標(biāo)準(zhǔn)的實施主體是各級政府的職能部門，要使行政許可標(biāo)準(zhǔn)化工作取得實效，各級政府職能部門就要主動按照“放管服”改革要求，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的宣傳工作，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念、提高站位，增強(qiáng)行政許可標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的必要性、重要性的認(rèn)識，自覺用標(biāo)準(zhǔn)化的思維理念和方法措施去推動改革工作。省直部門（單位）可在以下兩個方面做好標(biāo)準(zhǔn)的實施工作：一是強(qiáng)化行業(yè)指導(dǎo)職能，系統(tǒng)梳理本行業(yè)在不同層級的行政許可事項，做到同一事項在縱向上的不同層級、橫向上的不同區(qū)域，事項名稱、類型、法定依據(jù)等要素一致；二是在此基礎(chǔ)上自上而下的精簡證明材料、中介服務(wù)收費項目等審批條件，規(guī)范審批流程和自由裁量權(quán)，實現(xiàn)同一事項在不同層級不同區(qū)域材料一致、辦理一致、結(jié)果一致，切實提高行政審批的規(guī)范化運作。

（三）抓好政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)工作

按照“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)要求，通過信息化手段和制度配套，構(gòu)建全省統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)中心和云平臺，進(jìn)一步豐富政務(wù)服務(wù)平臺的功能，同時要完善行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)運行系統(tǒng)和部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)的有機(jī)銜接，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)信息的資源共享，有效解決系統(tǒng)的互聯(lián)互通難、業(yè)務(wù)協(xié)同難、資源共享難，為企業(yè)和群眾提供更加高效便捷的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)。建議圍繞以下三個方面開展工作：一是加快構(gòu)建權(quán)威、便捷的一體化山東政務(wù)服務(wù)平臺，整合各級各部門的政務(wù)服務(wù)資源與數(shù)據(jù)，提供一站式服務(wù)；二是加強(qiáng)對提升政務(wù)服務(wù)效能的系統(tǒng)支撐，完善投資審批、生產(chǎn)經(jīng)營活動審批等關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的協(xié)同審批系統(tǒng)，用系統(tǒng)優(yōu)化和固化流程，實現(xiàn)部門之間的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)；三是盡快研究電子簽章、電子檔案的有效性，以及電子證照等法律和政策問題，為全流程網(wǎng)上審批提供支撐。□作者單位：山東省政府行政審批制度改革辦公室 E：DL

關(guān)鍵詞：行政許可 標(biāo)準(zhǔn)化 路徑 探析