濰坊市實施公立醫院人員控制總量備案管理的實踐與思考

劉玲

2016年5月，濰坊市出臺《濰坊市公立醫院人員控制總量備案管理辦法》，全市46家公立醫院打破原有編制管理模式，實行人員控制總量備案管理。從一年來的運行情況看，新的管理模式有效解決了公立醫院編制不足、專業技術人才引進困難等問題，但也面臨一些不容忽視的問題，對此提出加強備案管理的建議與讀者探討。

一、主要問題

實施公立醫院人員控制總量備案管理，雖然取得了一定成效，但也面臨一些問題和困惑。近期，濰坊市編辦調研組采取發放調查問卷、組織實地走訪、召開座談會等形式，先后梳理匯總問題52個，主要表現在以下方面。

（一）配套政策跟進不及時。公立醫院人員控制總量備案管理辦法出臺后，備案人員的相關管理辦法沒有及時出臺。人員控制總量的性質尚未界定，控制總量備案人員的身份歸屬及管理缺乏統一明確標準。人員的人事關系、檔案管理、工資制度、崗位職級、保險繳納等政策不完善，尤其是養老保險的繳費基數、繳費比例、年金制度建立等方面都不明確，出現了檔案無處轉移、工資保險無人核定等問題，甚至有的地方存在既不給辦理事業保險又不給辦企業保險的情況。而檔案、工資、保險等遲遲難以落實，導致有的新錄用人員萌生去意。如，濰坊市婦幼保健院、濰坊市第二人民醫院等十余家醫院，2016年招聘人員錄用手續，因政策不明等原因，直到現在都未辦理，僅由醫院按照臨時托管聘用的方式發放工資及繳納企業保險。

（二）醫院原編外人員身份過渡問題亟待解決。實行人員控制總量備案管理前，部分公立醫院根據發展需要，自主招聘了一定數量的聘用人員。調研中對這部分人是否納入備案制管理出現不同的聲音：經營收入高的綜合性醫院，主張過渡為備案制人員，便于管理；靠財政過日子的專科醫院，鑒于經濟狀況，建議這部分人員身份不變，或者分批分類納入備案制管理。這部分人何去何從，是否納入、如何納入備案管理等，亟需研究出臺具體意見和操作辦法。

（三）縣級醫院、專科醫院面臨嚴峻挑戰。推行人員控制總量備案管理后，縣級醫院、專科醫院在一定程度上面臨“三難”境地：一是高層次人才招聘難。當前部分醫學高校畢業生對于事業編制的身份仍然比較在意，原來人員招聘特別是招聘中高級專業技術人員時，縣級公立醫院、專科醫院與大型綜合醫院相比還有編制優勢，但實行備案制后，面臨再無優勢可言的“窘境”，增加了人才招聘難度。二是原有人才留用難。縣級公立醫院、專科醫院服務人口少、規模小、競爭力小，與上級醫院或者三甲醫院比差距大。之前，醫院原有的聘用制人員，在取得中高級專業技術職務后，首先會參加本單位編制招聘考試取得編制；現在實行人員控制總量管理，編制的吸引力不復存在，導致這部分人存有轉而謀求大醫院工作崗位的“沖動”，導致縣級、專科醫院人才隊伍穩定性不高，人才流失問題顯現。三是備案人員工資來源難。總量備案管理辦法規定，控制總量內人員同工同酬，但未對工資來源以及財政投入如何合理補償等作出明確。如果財政不負擔備案制人員的工資，部分醫院特別是傳統由財政保障的專科醫院目前的經營狀況難以承受，未來的公益性也難以保證；如果財政負擔，那么備不備案又有什么區別？失去編制約束的人員增長給財政帶來沉重負擔的同時，也帶來了相應監管難題。

（四）醫院人事管理機制改革滯后。雖然推行了人員控制總量備案管理，但賦予醫院在人員招聘、職稱評聘等的自主權，還落實不到位。調研中部分醫院反映，在職稱評聘方面醫院人員仍按原在編人數核崗、組織職稱評聘，自主招錄和自主評聘的比例偏少，遠不能適應醫院發展的需求。比如，某醫院被安排的職稱評定名額仍按原編制數核定，而不是以控制總量核定，使得取得晉升資格未聘人員數遠大于核定數，導致相關人員的競爭非常激烈，影響內部團結，影響人員激勵效果。在人員招聘方面，在制定招錄條件時，面臨審核部門嚴格按照規定，對報考比例的設置過于統一，導致有些專業報名人數不足，無法實現招錄目標。此外，在錄用流動方面，對備案制人員在同級公立醫院之間調動、調整，手續如何辦理，也須盡快明確。

二、完善公立醫院人員控制總量備案管理的思考與建議

備案制作為一種更為靈活的管理方式，增強了公立醫院等事業單位法人自主權，體現了政府簡政放權的要求，為創新事業單位編制管理提供了有益借鑒。但實行備案制管理涉及多個部門、多個領域，必須協同聯動、形成合力、同步推進才能保障改革措施落到實處。

（一）制訂完善相關配套政策措施。取消行政級別和編制定額，是打破事業單位傳統編制管理方式的一次改革。現有政策體系難以支撐，需制定與之緊密相關的配套政策措施。在養老保險方面，要按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則，對原在編人員繼續執行事業保險，對實行備案人員進一步明確保險繳納的險種、基數、比例，并建立相應職業年金制度，穩定醫院人才隊伍。在檔案管理方面，實行集中統一、歸口管理的原則，按照事業單位工作人員檔案管理辦法管理，即總量控制內人員執行現在編人員檔案管理辦法，盡快讓新招聘入職人員有處“安家”。

（二）落實擴大公立醫院用人自主權。擴大用人自主權，實現崗位管理是公立醫院人員控制總量備案管理的核心要義之一。應結合醫院工作的特點，根據人力供求情況、發展規劃，以充分體現“公平、激勵、競爭、效益”為原則，合理確定崗位類別，加快崗位設置，全面推行聘用制度和崗位管理制度，變身份管理為崗位管理。一是在核定的人員總量范圍內，公立醫院自主招聘所需人員，結果公開。二是切實將崗位管理落到實處。三是按照人員總量，按需設崗，動態調整崗位設置方案。四是職稱評聘方面，將實有控制總量內人員代替原審批編制數，作為職稱評聘的主要依據。同時，在人員流動調配方面，備案制人員參照原審批制人員管理辦法。

（三）建立健全原編外人員過渡辦法。按照“分類分步實施，扎實平穩推進”的原則，由衛計、編制、人社、財政等部門制定編外人員管理規定，分類別、分層次進行管理，明確考核標準和措施，達到一定標準并通過過渡考試的，納入備案制管理，逐步消化。如，對專業技術人員及高層次、高學歷人才，可以設定在本單位工作滿10年以上，獲得執業醫師及主治醫師資格，經醫院考核合格，方可取得納入備案制管理的資格條件，既激勵專業技術人員工作積極性，又為醫院管理賦予一定權限，便于單位對人員的管理，同時有效防止基層醫院、專科醫院培養人才的流失。其他類別人員和工勤人員，可逐步納入政府購買服務范疇，以服務外包、勞務派遣以及社會化服務等方式進行消化。

（四）改革公立醫院財政投入方式。按照“以事定費、以費養事”的原則，在財政投入不降低的基礎上，改革財政補助方式。強化財政補助與公立醫院績效考核結果相掛鉤，完善政府購買服務機制，根據醫院醫療服務數量、質量、效率等指標核定補助經費，并動態調整。同時，對公立醫院尤其是縣級以及專科醫院的基本建設、大型設備購置、重點學科建設、人才培養等實施專項投入，全額保障。對承擔公共衛生任務的公立醫院給予專項補助，保障政府制定的緊急救治、救災、援外、支邊以及城鄉醫院對口支援等公共服務經費。落實對中醫院、傳染病醫院、精神病院、職業病防治院等專科醫院的投入傾斜政策。

（五）健全完善事業單位法人治理結構。備案制的實行增加了事業單位自主權，但同時也對公立醫院如何提高管理效率，如何體現公益屬性方面提出了新的要求，健全完善的法人治理結構至關重要。應進一步建立完善的決策、執行、監督“三位一體”管理運行機制，明確決策層、執行層、監督層的責權關系，確保公立醫院法人治理結構高效運行。突出落實好法人自主權、發揮好理事會作用“兩個重點”，理順好試點單位與業務主管部門、決策層與執行層、理事會與相關組織等三個關系，強化選人用人、收入分配、機構編制、財政保障等四項支持，切實激發試點單位活力。□本文作者系濰坊市編辦副主任E：FQJ

關鍵詞：公立醫院 備案管理 問題