蒙陰縣推進綜合行政執法體制改革工作的探索與思考

去年以來，蒙陰縣認真貫徹落實全省綜合行政執法體制改革精神，立足縣域實際，以解決現存執法體制矛盾為著力點，深入推進綜合行政執法體制改革，截至目前，全縣已形成縣鄉兩級“綜合行政執法管理平臺”，構建了“1+7”綜合加專業執法監管模式，改革取得了初步成效。

一、基本做法

（一）堅持加強領導與完善機制兩手抓。及時成立了“蒙陰縣綜合行政執法體制改革工作領導小組”，建立了“蒙陰縣綜合行政執法體制改革聯席會議制度”，由縣長任改革領導小組組長和聯席會議總召集人，縣委常委、常務副縣長和縣委常委、組織部長任副組長、召集人具體負責推進綜合執法體制改革，各鄉鎮街區、縣直各部門單位也都相應成立了改革領導小組，均由單位一把手任組長，負責本部門本單位的綜合執法改革工作。同時，在縣編辦設立了領導小組辦公室，由編辦牽頭，紀檢、組織、人社、財政、審計等相關部門共同參與，具體研究制定改革配套政策，逐項推進改革相關工作。“桃李不言，下自成蹊”，通過高調樹立“改革是一把手工程”意識，大力強化組織領導，扎實做好頂層設計，構建了有力的領導機制、工作格局和責任機制，為順利推進改革提供了堅實保障。

（二）堅持靠前謀劃與調研先行兩注重。“沒有調查就沒有發言權”，為托清行政執法現狀和部門單位執法實際，梳理行政執法存在的問題、矛盾，蒙陰縣確立了“綜合執法改革調研先行”的基本工作思路，積極發揮改革牽頭部門作用，靠前謀劃、主動作為，把“執法調研”作為開展改革的基礎方法，先后三次組織開展綜合執法改革集中調研活動，重點摸清了全縣執法機構設置、執法隊伍建設、人員編制配備、執法職責梳理、執法邊界劃分、執法機制建設、執法工作開展和執法問題建議等8大類基本情況，梳理出“執法力量散、多頭執法、重復執法、交叉執法、執法效能低、執法存在盲區”6項基本矛盾，為制定改革方案奠定了堅實基礎。

（三）堅持規定動作與自選動作兩結合。在改革推進中，蒙陰縣把省委辦公廳、省政府辦公廳《印發<關于推進綜合行政執法改革的指導意見>的通知》和省編辦《關于<臨沂市綜合行政執法體制改革方案>的批復》作為推進執法改革的政策依據和剛性約束，并緊密結合蒙陰實際，細化出臺了《蒙陰縣綜合行政執法體制改革工作方案》和《蒙陰縣綜合行政執法體制改革實施意見》，作為指導蒙陰縣推進執法改革的工作依據和主要路徑。在堅持做到“兩個相對分開”、“權責一致、精簡高效”、“重心下移、屬地管理”和“統籌協調、有序推進”的四個基本原則和執法隊伍數量不超過8支的總前提下，充分考慮蒙陰縣行政執法實際矛盾，合理設計了“1+7”執法模式。一方面，突出做實做大“1”支綜合執法隊伍，即把基層發生頻率高、專業技術相適宜的城市管理、住房城鄉建設、環境保護、工商管理等19個領域的全部或部分行政執法權納入綜合行政執法范圍，組建“綜合行政執法大隊”，充分發揮大“1”綜合執法的優勢作用，較好提升了縣鄉綜合執法能力。另一方面，合理設置“7”個部門領域內的專業執法隊伍，對于執法事項較多、執法隊伍基本健全、執法活動比較經常的交通、安監、人社、農業、衛計、市場監管、食品藥品等7個部門或行業，整合組建7支專業執法隊伍，推行部門領域內綜合執法。“1+7”綜合執法+專業執法模式的構建，既落實了省市要求，又突出了蒙陰實際，彰顯了綜合行政執法的實效和活力。

（四）堅持推進改革與保持穩定兩促進。為做到改革與穩定“兩手抓兩不誤”，蒙陰縣著力抓實了三個方面的工作。一是著力解決思想認識問題。在貫徹省市改革要求、起草制定改革方案和實施意見，以及機構組建、人員編制劃轉的實踐中，蒙陰縣時刻把各級各部門領導干部和涉改人員思想認識的統一和提高抓在手上，充分發揮縣委常委會、縣政府常務會、綜合執法改革聯席會等議事決策平臺作用，先后兩次召開縣委常委會、兩次召開縣政府常務會、四次召開綜合執法改革聯席會議，深入研究綜合執法改革工作，廣泛宣傳綜合執法改革的目的意義和改革堅持的原則、遵循的方法、推進的路徑，把涉改部門及人員由被動應對轉變為主動參與，堅決消除了個別部門怕丟權、個別人員怕損傷個人利益的想法，為推進改革營造了良好環境。二是務求實際實效。在職責調整、人員編制劃轉中，對于涉及執法職責調整且編制矛盾突出的部門，沒有生硬套用“杠杠條條”，而是堅持“問題導向”，著力化解矛盾。三是注重以人為本。為保證改革不造成新的矛盾，在縣綜合執法體制改革領導小組的統籌領導指導下，縣編辦、紀檢、組織、人社等部門專門研究制訂了《蒙陰縣綜合執法改革人員編制劃轉方案》，《方案》既遵循了專業執法隊伍整建制劃轉的剛性約束，又堅持了非專業執法隊伍人員劃轉采取“個人自愿”和單位研究相結合的基本原則，全力做好“工作推進和涉改人員利益保障”結合文章，保證了改革平穩有序進行。

二、主要成效

（一）建立健全了縣鄉兩級綜合執法平臺和執法體系。一方面構建了縣鄉綜合執法平臺。改革前，鄉鎮未明確設置綜合執法監管平臺，已設置的環保、安監等四個領域的管理機構，也因權限受限、執法力量不足等問題，使鄉鎮政府“看得見，管不著”的執法現象成為無奈；在縣直，由于綜合執法監管機構的缺失，執法權分散在政府各部門，多頭執法、重復執法、執法擾民的亂象時有發生。改革后，縣綜合行政執法局和鄉鎮綜合行政執法管理辦公室的設立，從根本上解決了縣鄉綜合執法平臺缺失、執法主體不完備等問題。另一方面完善了縣鄉執法體系。隨著縣級綜合執法大隊的成立和向鄉鎮街區派駐執法中隊，特別是市場監管、食品藥品、安監等7大領域專業執法隊伍的組建與逐步派駐鄉鎮，構建了縣鄉兩級較為完善的執法體系，為基層推行綜合執法奠定了必要條件。

（二）優化了執法資源配置，提高了執法監管效能。綜合行政執法的推進，使蒙陰縣明顯不足的執法資源得到了有效配置，特別是實現了由分散狀態中的各自為戰向集中集約下的合力執法轉變成為現實。例如，在改革前，住建、發改、經信、民政等多個部門的行政執法均由內部科室或承擔行政職能的事業單位承擔，既沒有專門的執法隊伍，又缺乏專業執法力量，部門執法僅維持在批而不管或以罰代管狀態，執法效能低下、監管乏力成為常態。改革后，蒙陰縣通過相對集中行政執法權，合理配置執法資源，把新成立的綜合行政執法大隊人員編制增加到150名，既壯大了城市執法管理力量，還解決了以上部門單獨執法無法解決的矛盾。再如，農業綜合執法大隊整合組建后，人員編制由原先不足10人增加到59人，基本滿足了農、林、水、牧、漁、糧等多個領域的執法監管需求。同時，由于執法資源的高度集中和優化配置，實現了縣直執法部門向鄉鎮街區派駐執法隊伍多年未實現的愿望，扭轉了鄉鎮“看得見、管不了”的尷尬局面，大大縮短了執法時間，提高了執法效能。

（三）相對集中了行政執法權，理順了部門權責。一方面解決了多頭執法、交叉執法問題。例如，在河道砂資源管理上，未實行綜合執法前，水利、國土、交通等多個部門都在執法管理，實行綜合執法后，部門權責得到理順，城鎮規劃區內的河道由綜合執法局執法大隊和派駐鄉鎮的中隊管理，規劃區之外的河道歸屬各鄉鎮派駐的農業綜合執法中隊負責。再如，對產品質量的監管，改革前，工商管流通環節、質監管生產環節，多頭執法、交叉執法明顯，成立市場監管局后，實行一支隊伍執法后，大大減少了執法環節和執法頻率。另一方面減少了執法層級，避免了重復執法、執法擾民現象。綜合執法實行后，在分層監管上，縣級和鄉鎮的權責歸屬相對明確，執法采取屬地管理原則，一般情況下，鄉鎮執法活動全部納入綜合執法管理辦公室，由鄉鎮統一協調統一指揮執法，避免了縣鄉兩級重復執法、執法擾民和執法存在盲區等問題。

（四）大力推動了法治政府建設。一是規范了執法行為。實行綜合執法，加強了執法的規范性建設，特別是加強了程序制度建設，細化了執法流程，明確了執法環節和步驟，保障了程序公正；建立了行政裁量權基準制度，嚴格規范了裁量權行使，避免了執法的隨意性；健全了行政執法調查規則，規范了取證活動。二是提高了執法人員素質。綜合行政執法的推行，加強了執法隊伍的建設，執法人員崗前培訓、持證上崗和資格管理已成為一項基本管理制度，執法紀律和職業道德教育進一步得到強化，執法人員整體素質和執法水平不斷提高。

三、幾點思考

（一）準確把握跨部門跨領域綜合執法范圍。推進綜合執法的目的是減少執法層級、優化執法資源配置，避免重復執法、多頭執法、執法擾民，達到規范執法行為，提升執法效能和水平這一根本要求，同時也應注重結合實際，尤其是對于跨部門跨領域執法，綜合的范圍要適中，要與縣鄉管理實際需求和技術要求相適宜，不應貪大求多，甚至“過尤不及”。

（二）全面夯實綜合行政執法工作機制。綜合執法的推行，使“兩個相對分開”成為必然，尤其是從監管和執法不分到監管執法分離，部門會在較長一段時間內不適應，影響日常工作正常開展，因此，必須構建完整的工作機制作為根本保障。特別是要建立以政府為主導的綜合執法聯席會議制度，建立行政主管部門與執法部門密切配合的協作機制，建立行政執法與司法銜接機制，以及執法過程機制、監督機制、執法保障機制和信息共享機制等多個配套機制，并下“實功夫”，亮出“真招”，確保機制正常運轉、發揮作用。

（三）快速跟進做好相關配套工作。一要盡快解決執法主體的合法性。首先，努力做好相對集中行政處罰權授權、賦權工作；其次，要盡快實現基層執法部門執法主體的合法性。二要強化執法業務培訓，不斷提升執法人員素質。鑒于基層專業執法人員緊缺，且整體素質和業務水平不高的實際，加上劃轉的執法事項驟然增加，執法人員對執法業務不熟悉等因素，在一定程度上制約了綜合行政執法工作的開展，上級有關部門應統籌做好規劃設計，及時分期分批強化業務培訓，著力提升人員素質，夯實綜合行政執法基礎。

（四）持續強化黨委領導、政府主導功能。綜合行政執法體制改革實際上是政府自身的革命，工作繁重、任務艱巨，基層黨委政府應不斷強化黨委領導和政府主導功能，持續強化組織領導，狠抓責任落實，堅持抓細、抓實、抓常，直至改革全面完成，綜合行政執法步入正常軌道。要不斷強化改革領導小組對工作的領導、指導和推進，充分發揮縣區綜合執法改革聯席會議制度作用，加強統籌謀劃各階段工作的力度，強化逐項逐條抓落實的措施，努力推行倒逼機制，方能保證改革圓滿完成。□E：ZY

關鍵詞：綜合行政執法 體制改革 縣域