土地產權視角下的城鄉規劃改進思考

羅國金

摘 要：城鄉規劃作為國家促進城鄉統籌發展所作出的重要目標決策，其本質是分割、分配和交易土地權利，在一定程度上與土地產權緊密相連。現階段，我國正處于發展和深化土地改革的重要階段，由改進城鄉規劃和土地產權所引發的矛盾在社會主義建設和改革開放當中日漸突出，各種各樣的問題相繼出現，由此對有力的推進城鄉規劃造成了嚴重的制約，基于土地產權視角下，需要對改進整個城鄉規劃體系進行思考。

關鍵詞：土地產權；城鄉規劃；改進思考

城鄉規劃和土地產權之間的關系十分密切，通過合理調配土地資源可以進一步統籌和發展城鄉規劃，并且是安排和調控土地產權的重要方式，土地產權在一定程度上作為控制和管理城鄉規劃的基礎，二者相互聯系、相輔相成。同時，城鄉土地產權的長期不明確和產權制度的約束下，致使城市配置土地資源的效率十分低，很難有效的保障農民的基本權益。

一、城鄉規劃的現狀

1.編制失衡

城鄉統籌是城鄉規劃一直重點進行強調的，盡管政府已經出臺了多種形式的規劃內容，然而在實施總體規劃的過程中，所編制的內容與實際嚴重不符，再加上過于僵化的標準，對城市和農村土地產權之間的差異性很難進行充分有效的考慮，致使城鄉發展嚴重不平衡。另外，城市規劃所具備的方式并不符合農村的實際情況，農村土地所有權歸集體所有，如宅基地：農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地，不得單獨轉讓，不能買賣，不能繼承，但可以在本村集體內流轉，經過土地管理部門依法批準并發放證件，基于生產和生活方式的特殊性，導致在農村規劃中能夠不能對集體和個人之間的長遠利益進行充分考慮，對于實際操作的可預見性十分缺乏，致使不斷激化各種矛盾。

2.不到位的審批管理

關于項目的建設與實施，城鄉規劃不可以直接參與進來，其實現主要是借助市場上的個體行為，土地出讓問題是最為關鍵的問題，為此必須將其轉化為合同并對相關義務嚴格履行。但是，在實際實施過程中給予項目部門先前并沒有做好評估和研究的工作，致使建設前后極易出現預見性缺失和監督缺位的情況，而且人員本身所具備的專業素質與能力并不高，在審批管理過程中極易出現管理不到位情況，社會不公平和不工作的現象一直存在，從而對合理使用土地和規劃進程造成了嚴重影響。

3.土地產權的不規范

實現城鄉的統籌發展、促進城鄉差異的不斷縮小是進行誠鄉規劃的主要目的，然而當下不適應目標的問題不同程度的存在著。城鄉規劃在推進過程中，城市土地和農村土地分別歸國家和農民集體所有，在不同土地產權和各種利益的驅動下，很難在產權歸屬問題上統一國家與集體，國家本身擁有較弱的處置權，并不能一視同仁的對待城市與農村，很難維持土地所有權、出讓權和權益權的一致性，便很難優化配置各種市場資源，致使土地產權本身具有一定的模糊性和不確定性，并導致產權制度的嚴重滯后發展，給具體實施各種規劃、推進城鄉發展過程不可避免的會遇到一系列的問題。

二、城市規劃得以改進的建議

1.編制與實際情況相貼合的總體編制

城市規劃改進的目的在于總體編制滿足現實需要的前提下進行必要的健全與完善，展開城市和農村兩個主體、兩個不同角度對問題進行充分的思考，區別對待規劃過程中所存在或執行的全部問題，嚴禁一刀切，再完善和在修改現有的機制與標準，對城市和農村對待問題的不同思維能和現有的方式（生產與生活），從總體編制的科學合理新能夠基于社會大局、個人和集體利益的角度分層次的進行有效論證，對過程中可能出現的各種隱患進行深入的分析，對規劃中出現的直接和間接經濟損失予以正視的態度，在此基礎上制定切實可行的措施予以解決，實現對實施機制的不斷創新，為規劃內容的科學化和法制化、規劃的整體穩定性與連續性提供重要的保障。

2.對城鄉不同類型的土地規劃管理方式進行深入的探索

城鄉規劃實施的好與壞直接關系到規劃管理部門的職責，有助于促進規劃的全面實施，換言之也就是要從根本生嚴格監督并管理土地合同的履行情況，城鄉規劃的過程中嚴格貫徹和落實相關管理部門的要求、內容、標準，本著公開、公正的原則有針對性的規范和約束各方利益主體的活動，即合同的履行、是否嚴格按照規劃的相關要求標準以及規劃過程的合理合法性等，以此將權威性充分有效的體現出來。另外，職能部門需要致力于對不同土地類型規劃管理方式的探索，對全部的內容、所采用的方法和遵循的程序進行深入的研究，在確保規劃要求全面的基礎上，不應該只側重于關注其他內容，諸如參與單位證書、建設項目規劃許可以及建設工程規劃許可等。

3.與土地產權有關法律系統的進一步明確

進一步明晰土地產權式實現城鄉規劃的基礎與前提，為此在社會主義市場經濟大力發展與土地改革不斷善深入的環境下，國家應該樹立一定的大局觀，站在統籌城鄉規劃的基礎上，對可能出現的新情況進行深入的研究并采取有效的解決方法，以此將相比比較同意的土地產權法律體系建立起來，以此可以從源頭上以往農村集體土地使用權與城市國有土地使用權不同的產權權能徹底的鏟除掉，在此基礎上進一步細化國有土地和集體土地的產權的問題，并實現分類管理，確保其擁有同等的權利，如使用權、收益權和處置等。另外，在逐步規范、完善和明確土地產權的基礎上，離不開較為完善且強大的監督制約體系，通過執法力度的不斷強化，確保在城鄉規劃進程中滋生的各類問題都能夠依據法律得到有效的解決，真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

三、結語

綜上所述，本文基于編制失衡、審批管理不到位以及不規范的土地產權等在城鄉規劃中所面臨的突出問題，在此基礎上經過深入的思考，分別從編制與實際情況相貼合的總體編制、對城鄉不同類型的土地規劃管理方式進行深入的探索以及與土地產權有關法律系統的進一步明確。提出了幾點重要對策，以此有助于統籌城鄉發現，縮小城鄉差距。

參考文獻：

[1]賀歡歡，張銜春. 土地產權視角下的城鄉規劃改進思考[J]. 規劃師，2014，（02）.

[2]阿德力江·魯提. 基于城鄉統籌理念的村鎮規劃改進思考[J]. 智能城市，2016，（03）.

[3]賈麗. 土地產權視角下的城鄉規劃改進思考[J]. 建筑知識，2016，（07）.

[4]許雅彬. 城鄉規劃中生態規劃編制的研究[J]. 中華建設，2013，（05）.

[5]李會忠，陳淑菡，江倫. 關于小城鎮用地分類的思考[J]. 價值工程，2017，（02）.endprint