浙江省村土地利用規劃志愿者暑期實踐活動及村土地利用規劃編制情況報告

□ 浙江省土地勘測規劃院 陳 銘

浙江省村土地利用規劃志愿者暑期實踐活動及村土地利用規劃編制情況報告

□ 浙江省土地勘測規劃院 陳 銘

根據國土資源部和團中央的號召，2017年7-8月間，浙江省各高校和全省各級國土資源管理部門，按照《關于開展2017年全國大中專學生志愿者暑期文化科技衛生“三下鄉”社會實踐活動的通知》（中青聯發〔2017〕13號）的要求，組織開展了村土地利用規劃志愿者服務活動。通過6個大學生小組的暑期實踐活動，各團隊對農村土地利用情況、村土地利用規劃編制情況和農民生產生活情況有了一定程度的了解。同時，部分小組通過參與村規劃現場調研，深入了解了農村發展、農民訴求和農業轉型的具體情況，協助了村規劃的編制，完成了實踐的任務，并取得了良好的社會效益，達到了大學生暑期實踐的目的。

浙江省村土地利用規劃起步較早，在2009-2016年的7年間陸續開展了兩批村土地利用規劃試點工作。通過試點，浙江省明確了村規劃編制目的，理順了村規劃主要編制內容，形成了較為成熟的村規劃編制方法。在此基礎上，2017年浙江省正式部署開展了全省村土地利用規劃編制工作，為脫貧攻堅、農村土地制度改革、農村新產業新業態發展和全省城鄉建設用地集約利用等各項工作奠定了堅實的基礎。

一、大學生暑期實踐開展情況

（一）總體情況

根據國土資源部和團中央的要求，在中國土地學會的組織安排下，浙江省共有7個高校團隊成功入圍村土地利用規劃暑期實踐活動。根據指導老師的專業背景和團隊人員組成結構的不同，各小隊從不同方面開展了“三下鄉”志愿者暑期實踐活動。總體活動情況見表1。

除了杭州電子科技大學賈鵬飛老師的團隊因為與其他暑期活動沖突而放棄以外，其他6個團隊都圓滿完成了暑期實踐活動。

表1 浙江省2017年村土地利用規劃暑期實踐活動情況

（二）浙江大學王珂老師團隊

浙江大學王珂老師的團隊實踐地點為浙江省金華市武義縣西聯鄉章五里村。武義縣是省級旅游綜合改革試點縣和全國農村產業融合發展試點縣，在推進試點發展全域旅游過程中，各種形態的農家樂、民宿、觀光農業等新業態用地需求旺盛。由于規劃、選址、用地政策等限制，保護耕地紅線和保障農業產業融合發展用地矛盾突出，在農村公共服務及配套設施、農業休閑旅游和農業產業發展等方面，給農村土地管理帶來了新的問題。探索編制村級土地利用規劃，對推進美麗鄉村建設、促進農村產業融合發展有很強的現實意義。浙江大學響應團中央、國土資源部的號召，以環境與資源學院學生為主要成員組建了志愿者服務團，以武義縣西聯鄉章五里村為實踐基地，開展了村級土地利用規劃編制志愿服務活動。

王珂老師承接了該村的土地利用規劃編制任務，大學生實踐團隊與編制工作組同時下鄉入村。大學生實踐團隊通過跟隨專業規劃編制人員現場踏勘、協助發放問卷、協助手工上圖、共同參與座談會等實際工作，真正深入了解了農村發展的基本情況和村規劃編制的意義，對村土地利用規劃的編制方法和技術也有了初步認識，為今后的工作打下了良好的基礎，也為村規劃編制團隊提供了有力的技術幫助。

8月8日，中國土地勘測規劃院鄧紅蒂副總工程師帶隊，浙江省國土資源廳、武義縣人民政府有關人員共同前往章五里村進行實地調研，了解村土地利用規劃編制進展及大學生志愿者服務團活動開展情況。上午在章五里村現場了解大學生志愿者服務情況和村規劃編制情況后，下午在西聯鄉政府會議室組織座談會，就農村發展暢所欲言。

圖1 規劃院同志與浙江大學志愿者共同入村調研

圖2 浙江農林大學志愿者入村參與調查

（三）浙江農林大學實踐團隊

浙江農林大學實踐團隊在實踐開始前主動聯系了浙江省國土資源廳聯絡員，省國土資源廳規劃處幫助聯系了浙江大學歐陽安蛟老師的村土地利用規劃編制工作團隊。7-8月間，浙江農林大學實踐團隊的大學生跟隨浙江大學歐陽安蛟老師團隊深入嘉興海寧市袁花鎮長嘯村和嘉興平湖市廣陳鎮三興村開展村土地利用規劃基礎調查工作。

志愿者服務團隊通過與村兩委班子成員、各村民組長及村民代表座談，對村莊基本情況、土地利用現狀、房屋和基礎設施建設情況、農村產業發展及發展愿景等方面進行了深入細致的了解；調查農村居民點用地現狀情況，具體包括建筑年代、建筑結構、建筑形式、建筑面積、附屬物用地情況等；同時深入田間地頭，詳細了解了村內農用地種植情況；細致了解村域土地流轉規模、流轉價格、流轉形式、經營種植、配套設施用地等情況；通過入戶調查，摸清農戶對農村居住環境的整體印象和建議，從現有房屋利用狀況、搬遷補助、安置形式等方面細致了解農戶搬遷意愿。

（四）杭州電子科技大學平陽小隊

杭州電子科技大學的“青鳳”村土地利用規劃團隊，指導老師是校團委謝老師，團隊前往溫州市平陽縣鳳臥鎮、順溪鎮、鬧村鄉開展暑期志愿服務村土地利用規劃調研行動。根據村土地利用規劃編制需要，開展村民入戶調查、拜訪當地鎮政府工作人員了解土地利用的情況，去圖書館翻閱了歷史資料確認了平陽縣土地的變遷歷程，了解村民們是如何將生態環境與生活與紅色旅游路線巧妙地結合在了一起，更和村民們探討了如何讓土地資源可持續性發展。

（五）杭州電子科技大學水質調查小隊

杭州電子科技大學“天朝family”小隊主要開展的是水質調查實踐。6月26日，小隊組織了一場錢塘江水質考察活動。近距離觀察錢塘江水，分發問卷調查，訪問來往的居民和前來釣魚的路人。7月5日小隊對西湖4個不同地區的水質進行了初步的調查。包括對西湖太子灣公園的珠簾壁瀑布、花港觀魚、曲院風荷和游船碼頭4個地區的水進行了采樣調查，初步用PH試紙進行了檢測，分發問卷調查。7月10日小隊前往江蘇蘇州進行水質取樣調查，對蘇州拙政園等3個園林以及蘇州博物館的水進行了采樣調查，以“園林水”對比江水，分析園林里的植物是否對水質有影響。

（六）實踐情況總結

浙江省大學生暑期“三下鄉”實踐活動入圍團隊，通過暑期活動，切實了解了浙江省農村的基本情況，農業轉型升級情況和農民生活情況，協助了村規劃團隊開展村土地利用規劃編制業務，達到了暑期實踐的目的。

從實踐效果上來看，可以把實踐團隊分為三類。

第一類是指導老師自己有村規劃項目的，實踐效果比較切合村土地利用規劃實踐的根本目的。比較有代表性的是浙江大學王珂老師團隊。該團隊特點是指導老師有村規劃項目，可以統籌協調暑期實踐小隊和村規劃編制團隊共同入村開展工作。實踐地點由團隊老師直接聯系并落實，和省國土資源廳的聯系也非常通暢，與縣國土資源局聯系也很及時。實踐活動既豐富了大學生對村規劃工作的了解和認識，也協助了規劃編制工作，達到了預期的效果。

第二類是小隊跟隨其他有項目的老師，實踐效果也能切合實踐目的。比較有代表性的是浙江農林大學小隊。該隊指導老師沒有村規劃項目，由省國土資源廳協助聯系跟隨的編制團隊和地點，實踐小隊和浙江大學歐陽安蛟老師的村規劃編制團隊共同入村。實踐小隊自此有了專業老師和團隊的指導和講解，既達到了暑期實踐大學生下鄉的目的，也豐富了大學生對村規劃工作的了解和認識，小隊也協助了村規劃編制工作，達到了預期的效果。

第三類是小隊指導老師沒有村規劃項目，也不是土地管理專業背景，老師組織團隊開展相關調查的，也基本達到了大學生“三下鄉”實踐的目的。比較有代表性的是杭州電子科技大學的兩個團隊。這兩個小隊的特點是指導老師沒有村規劃項目，也不是土地管理專業。實踐小隊的實踐內容主要是下鄉調研和宣講，實踐地方由指導老師聯系。團隊未聯系省國土資源廳和地方國土資源局。雖然沒有和村土地利用規劃緊密結合，但也達到了暑期實踐大學生下鄉的目的，增強了大學生對農村情況的了解和認識。

總的來說，浙江省村土地利用規劃暑期實踐活動開展情況良好，各小隊積極響應團中央和國土資源部號召，達到了大學生實踐的目的，有力地促進了村土地利用規劃的工作，提高了村土地利用規劃的社會影響力。

圖3 杭州電子科技大學志愿者入村實踐

二、村土地利用規劃開展情況

（一）工作進展

浙江省村土地利用規劃工作開始較早。2009年9月，浙江省人民政府與國土資源部簽署《關于深化改革推進農村土地整治工作的合作協議》，為了落實部省合作協議的有關內容，2011年浙江省部署開展第一批村土地利用規劃試點共5個村。第一批村土地利用規劃試點主要重點在住宅用地的配置方面，尚未形成一套完善的村土地利用規劃編制方法。

隨著浙江省村土地利用管理的要求不斷加大，多項改革工作涉及到農村土地管理范疇，2015年2月浙江省部署開展第二批試點。第二批村土地利用規劃試點共19個單位，試點類型多樣。從地形上分，有平原村、山區村、海島村；從區位上分，有城鎮周邊村、近郊村、遠郊村；從規劃重點分，有特色小鎮村、風景旅游村、改革試點村、環境整治村。浙江省為了充分發揮試點的先行先試作用，在試點單位編制村級土地利用規劃過程中，鼓勵創新編制方法，探索編制技術，完善編制內容。經過一年多的探索，2016年7月，省國土資源廳在嘉善縣召開試點工作座談會，各試點單位根據初步成果情況，對村土地利用規劃的編制和實施進行了充分交流和研討，并形成了一套比較成熟的技術方法。2016年10月成果陸續提交審查，省土地勘測規劃院進行技術審查后，提交省國土資源廳規劃處出具審查意見。2017年初，經反復修改，各試點成果全部通過省廳審查，建議提交當地縣級政府審批，目前其中部分成果已由縣級人民政府批準實施。

經過兩輪的試點工作，浙江省已經基本形成了完整的村規劃編制方法，為2017年在全省正式部署開展村土地利用規劃工作打下了堅實的基礎。

（二）試點目標和內容明確

浙江省第二批試點村，規劃編制的目的和內容主要概括為三個方面：一是滿足國家和省對村土地管理的需要；二是滿足農村、農業和農民對村莊土地管理的需要；三是滿足省政府和省國土資源廳優化全省城鄉建設用地結構和布局的需要。

滿足國家和省對村土地管理的需要，就是要統籌全村土地利用管理，落實農村土地制度各項改革，推進農村脫貧攻堅。首先，根據中央1號文件精神，農村新產業新業態的三產融合發展，對農村土地統籌管理提出了新的更高要求，一二三產的發展不僅涉及到農村建設用地，還會涉及到各類農用地和未利用地，現有的鄉鎮級土地利用總體規劃無法達到農村土地管理的深度，現有的村莊建設規劃不能達到一二三產融合發展的需要。因此，村土地利用規劃必然是一個統籌全村土地利用管理的土地利用詳細規劃，規劃內容涵蓋所有土地范疇。其次，農村土地制度改革涉及到農村宅基地和集體經營性建設用地入市等農村土地管理新問題，鄉鎮級土地利用總體規劃并未考慮也無法仔細研究此類問題，需要在村土地利用規劃中加以落實和明確。第三，浙江省雖然是發達省份，但有70%的地區是山區，山區和平原地區的貧富差距較大，農村和城市的貧富差距也較大，為了完成“兩個百年”和全面建成小康社會的目標，需要通過編制村土地利用規劃來保障脫貧攻堅項目的順利實施。

對于農村和農民來說，浙江省持續近20年經濟增長，城鎮的發展遠快于農村的發展。浙江省通過“千村示范、萬村整治”工程、美麗鄉村建設等一系列舉措，有力地提升了農村的基礎設施條件和生活環境。但是長期以來農村的基礎設施、農民建房和村莊環境欠賬較多，現有的配套設施無法滿足村民日益增長的生產生活需求，急需對農村的各項基礎設施進行改造提升，對公共服務設施進行配套安排，對村莊環境進行改善。因此村土地利用規劃必須要對這些內容進行安排。

而從全省面上來看，城鄉建設用地總量和結構不合理，城市和農村建設用地雙擴張的勢頭并未得到有效控制，城市和農村的建設用地結構和布局需要進一步優化，增減掛鉤推進遇到瓶頸。根據國土資源部的總體安排，以及浙江省占補平衡困難的實際情況，預計2020年到2030年的10年間，浙江省將主要立足挖掘存量建設用地，盤活低效用地，來支撐經濟新常態下浙江省的產業升級。這就需要一個立足存量、加大流量、適補增量的村級土地利用規劃來優化城鄉建設用地結構。

綜上所述，國家、省和農村的實際需求決定了浙江省村土地利用規劃的試點目的是緊緊圍繞統籌村域土地利用管理、落實農村土地制度改革要求、促進脫貧攻堅行動、提升村莊各類設施水平、改善村莊環境這些目標，編制一份存量挖潛為主的土地利用詳細規劃。村土地利用規劃內容應當包括村域所有土地范疇和所有涉土項目，對農業生產空間、村莊建設空間、生態保護空間、基礎設施、農村土地綜合整治和村莊環境改善作出一定的安排。

（三）注重“兩規合一”

浙江省在村土地利用規劃編制中積極探索構建農村“兩規合一”協調機制。一是對已開展或完成村莊建設規劃的，村土地利用規劃要做好對接工作，確保村莊建設布局能夠落地實施。二是對尚未開展村莊建設規劃的，必須同步研究部署開展并完成規劃編制工作，確保村土地利用規劃和村莊建設規劃更加科學、合理、可行。為了將村里所有有關土地的事務皆在村級土地利用規劃中落實，省國土資源廳規劃處與建設廳規劃處共同選擇2個村作為合作試點。嘉善縣繆家村由浙江省土地勘測規劃院為主，浙江省城鄉規劃設計研究院配合，成果質量較好。仙居縣由城鄉院為主，土地規劃院配合，但由于試點選擇、技術方法、方案理念的原因，并未完成編制。

（四）注重規劃實施

村土地利用規劃必須是一個貼合村民意愿的規劃，必須是一個能夠實施的規劃。因此，浙江省試點工作嚴格要求落實各項規劃實施內容，不能落實的規劃內容不要進行編制。綜合考慮村莊人力、物力和財力，以及村和鄉鎮訴求，編制規劃實施方案。目前所有村的規劃實施方案都已經編制完成，后期省國土資源廳將對試點村的規劃實施情況全程跟蹤。

圖4 全省村土地利用規劃現場會和部署會

（五）第二批試點成果簡介

浙江省村土地利用規劃試點成果質量較高，各試點單位充分摸索，立足實踐，規劃方案百花齊放，而且又不偏離實際，達到了試點的目的。

1.注重實地調查

各試點都非常注重實地調查和問卷座談工作，通過現場問卷，實地補繪地塊等方式，完善規劃編制基礎數據，了解村民需求和村莊發展意愿。有的村規劃編制隊伍駐村十多天，仔細研究了村莊現狀基礎、產業模式和村民意愿；有的村利用無人機技術，提高實地調研的效率和準確度；有的村利用微信等方式，針對外出打工人員較多的村，開展意愿調查；各試點對村莊建設情況、農業產業情況和生態保護情況都做了全面的調查和分析，調查結果為村土地利用規劃編制提供了有力的基礎。

2.統籌各類空間土地利用

各試點單位對農業生產、村莊建設和生態保護都做了詳細的規劃，根據各個村情況的不同，突出重點，細化內容。平原地區的村主要對農業生產、村莊建設等方面進行詳細規劃安排；山區村主要對生態保護、旅游資源開發和宅基地安置進行具體安排；海島村主要對海岸帶保護、村莊基礎設施配套等內容進行謀劃；近郊村主要是對與城鎮進行融合進行對接。規劃內容多樣而簡潔清晰。

3.制定土地利用方面的村規民約

各試點的村級土地利用規劃中都包了括土地利用村規民約的內容，土地利用村規民約是對村土地利用中，村民關心的各類土地利用做出管理約定。村規民約篇幅不宜過長，文字通俗易懂，可以適當采用法律條文和政策法規，但不可生搬硬套。各試點在現有鄉村民俗或村規民約的基礎上，充分尊重村集體和村民意愿后，進行編制。

（六）2017年浙江省村規劃開展情況

2017年5月26日，浙江省國土資源廳召開村級土地利用規劃工作部署會。廳規劃處要求各地每個縣至少選擇一個村開展村規劃編制。編制過村莊規劃的，要將村莊規劃內容銜接到村土地利用規劃中，沒有編制過的要同步開展。選擇的村必須要有全域整治等實施抓手。2017年7月25日到26日，省國土資源廳在湖州市組織召開村土地利用規劃工作現場會，調研試點村的土地利用規劃編制，并講解即將下發的村土地利用規劃技術要點和政策要求。2017年8月30日，省國土資源廳規劃處開始廣泛征求已經編制完成的《村土地利用規劃工作指導意見》和《村土地利用規劃編制技術要點（試行）》的意見。

三、下一步工作打算

目前浙江省村土地利用規劃試點工作已經全面完成，下一步工作主要是抓好試點村的規劃實施工作。目前第二批19個試點村的規劃實施方案已經全部上報，各試點的規劃實施方案中對各項規劃內容都進行了具體項目安排，測算資金平衡，制定實施步驟，為下一步規劃實施提前謀劃。

今后，浙江省將在全省范圍內逐年逐步推進村土地利用規劃編制工作，2017年全省范圍內開展的村土地利用規劃編制工作，要求原則上每個縣選擇一個村，有需要的地方，可以選擇多個村進行編制。省廳和省土地勘測規劃院將為各地開展的村土地利用規劃工作提供政策解讀和技術支持，解決村規劃編制、審批和實施中的各項難題。