拆遷豈能以拆除違法建筑為幌子

文/圖_本刊記者（發自貴州貴陽）

拆遷豈能以拆除違法建筑為幌子

文/圖_本刊記者（發自貴州貴陽）

貴陽市花溪區竹林村房屋被拆除后的場景

從2013年至今，在貴州省貴陽市，不少農村村民的自建房屋被市、區兩級相關城市管理綜合執法局以“房屋未經規劃行政管理部門許可”為由，認定為違法建筑強行拆除，而相關部門拆違的真實目的則被當地村民質疑為房屋拆遷。

“起初拆遷辦的人來和我們談過拆遷的事，因為當時房屋拆遷補償的事談不攏，后來，相關城市管理綜合執法局就以違建為由限期拆除，逾期將會進行強制拆除，至今依然如此。”貴陽市觀山湖區、南明區、花溪區、云巖區涉事百姓告訴本刊記者，為了挽回損失，他們已將市區兩級城市管理綜合執法局起訴至貴陽市、區兩級人民法院。

城管強制執行拆違

采訪期間，家住貴陽市觀山湖區金源社區上麥村九組的村民張維告訴本刊記者，貴州市觀山湖區因建設房地產商業項目，所以在他們村征收土地，期間，自己的房屋被列入征收拆遷范圍，但是由于其與拆遷辦工作人員沒能達成安置補償協議，于是在2016年4月1日，貴陽市觀山湖區城市管理綜合執法局以房屋屬于違建為由，向張維下達了《責令限期改正通知書》。2016年4月8日，又向張維下達了《行政處罰告知通知書》。2016年4月13日，再次向張維下達了《貴陽市觀山湖區城市管理行政執法限期拆除決定書》。2016年5月6日，觀山湖區城市管理綜合執法局組織人員對張維及其同村類似情況的村民彭佑仁、李斌、代維、李玉等人的房屋進行強制拆除。

“在房子被拆除之前，我曾向貴陽市觀山湖區人民政府申請行政復議，但是行政復議決定書剛出來還不到兩天，房子就被強行拆除。”張維告訴本刊記者，按照規定，只有對被拆遷人在法定期限內既不提起行政復議或行政訴訟，又不自行拆除的，有關部門才能啟動法定強制拆除。然而在2016年5月4日，貴陽市觀山湖區人民政府在作出行政復議決定書后不到兩天時間，就責令觀山湖區城市管理綜合執法局強行拆除。

根據《中華人民共和國行政強制法》第四十四條規定：對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。

“復議決定書中明確寫著‘如不服本決定，可以自收到決定書之日起15日內向人民法院起訴’，為什么連起訴的時間都不給我們？”采訪期間，張維對此表示不解。隨后，張維因不服觀山湖區綜合執法局城市管理行政強制的行政行為，隨即向貴陽市云巖區人民法院提起行政訴訟。

“我們家的那塊地現在是碧桂園在開發，房子早在2013年7月23日就被小河經濟開發區管理綜合執法局拆除，目前土地正在平整。”家住貴陽市花溪區竹林村五組的村民鄧鴻告訴本刊記者，當時也沒人通知房子要被拆除的事情。

事情發生之后，鄧鴻將城管訴至法院。據鄧鴻的委托律師——北京京潤律師事務所律師李海霞回憶，房屋是以違章建筑被拆除的，當時并未收到城管作出的《限期拆除決定書》，而是直接予以拆除，“只是在法院開庭期間，城管一方在提交證據時，我們才看到了城管之前做過的相關行政處罰文書，但所有的文書都是留置送達。”

據李海霞向本刊記者反映，其在貴陽代理的類似房屋以違建形式被拆除的案件中，不少當事人的房屋即使被拆除了，卻仍不知道房屋被拆除的原因，而是在行政訴訟開庭時才知道被以違建拆除。“城管作出的行政處罰文書要么張貼拍照后立即撕掉，或者讓村委會其他人簽個字見證一下就行。”

村民告訴記者：“城管下達的改正通知書存在很多問題，這些都是事后統一填寫的，上面也沒有村民的簽字，而且稱謂只用‘你戶’代替。”其并向本刊記者提供了20余份不同編號的《貴陽市觀山湖區城市綜合執法責令限期改正通知書（存根）》，確如其所言。

城管行政行為是否違法

本刊采訪期間，因違建被拆除房屋的貴陽市涉事村民，因不服行政處罰決定，將強制拆除其房屋的相關貴陽市、區城市管理綜合執法局訴至當地人民法院。在這些多起行政訴訟案件中，貴陽市中級人民法院、貴陽市南明區人民法院、貴陽市云巖區人民法院等要么在一審判決中直接判定相關城市綜合執法局所做出的行政處罰違法，要么中院發回重審，目前有的勝訴案件已經進入賠償環節。

在村民提供的判決書中，記者發現，家住貴陽市花溪區竹林村丫河寨的原告申萬階、陳青、封基洪、陳科在不服貴陽市城市綜合執法局行政處罰，將其訴至貴陽市南明區法院，經法院審理后，于2015年9月28日作出貴州省貴陽市南明區人民法院行政判決書[（2015）南行初字第103號]。

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判決文書中，貴陽市城市綜合執法局以“未經規劃等行政部門審批自建房屋，所建房屋應屬違法建筑”，并稱依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條：“城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施。”

而南明區人民法院認為，“是否屬于違法建筑應由法律授權的行政主管部門予以認定，被告不具有案涉房屋是否屬于違法建筑的認定權，其行為以規劃復函未辦理手續認定涉案房屋屬于違法建筑，屬超越職權行為……”隨即，法院判決城管作出的行政處罰決定違法。

而類似勝訴的判決不少。2015年12月23日，貴陽市中級人民法院作出家住貴陽市花溪區竹林村丫河寨村民黃開達訴貴陽市城市綜合執法局行政強制執行一案終審判決。法院認定，貴陽市城市綜合執法局“強制執行決定超越職權、程序違法”。判定撤銷一審判決；撤銷貴陽市城市綜合執法局作出的《強制執行決定書》。

2016年6月6日，貴陽市云巖區人民法院作出家住貴陽市花溪區竹林村丫河寨村民羅軍訴貴陽市城市綜合執法局行政強制執行一案判決。法院判決，貴陽市城市綜合執法局作出的《貴陽市城市管理行政執法限期拆除決定書》違法。

2017年3月30日，貴陽市中級人民法院對于貴陽市觀山湖區金麥社區山寨村李家墳組村民蔣守聘訴觀山湖區城市綜合執法局行政強制一案作出終審判決，法院認定，觀山湖區城市綜合執法局“不具有行使強制執行的法定職權”，最終法院認定對于房屋進行強制拆除的行為違法。

此外，記者發現，被認定村民房屋為違法建筑而經城管強制性拆除的情況，在經過村民向相關法院提起行政訴訟，并勝訴的案子還有不少，而本刊記者接觸到的勝訴案件就有十余起。

貴陽市中級人民法院

城管是否具有處罰權

“法院只是在判決中對于城管作出的強制拆除行為判定違法，但并沒有推翻村民所建房屋是違法建筑的認定。”律師李海霞告訴本刊記者。

而在對于房屋是否屬于違法建筑的認定問題上，記者發現，在幾乎所有的判決文書中，貴陽市、區相關城市綜合執法局均依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條規定：“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設。”

在貴陽市觀山湖區人民政府2016年5月4日向村民張維作出的行政復議決定書中[觀府行復決（2016）13號]，觀山湖區人民政府認為：“為了加強城鄉規劃管理，協調城鄉布局，改善人居環境，國家制定城鄉規劃法。在規劃區內進行建設活動，應當遵守土地管理、自然資源和環境保護等法律、法規的規定。”基于張維未取得房屋規劃手續，進而作出城管對其采取下達《限期拆除決定書》的行政處罰，并認為，所實施的具體行政行為實施清楚、程序合法，使用法律法規正確。

對此，律師李海霞表示，這些涉事村民的房屋基本上都在2008年之前建設。而城管進行行政處罰所依據的法律——《中華人民共和國城鄉規劃法》，則是2008年1月1日開始生效實施的。根據《中華人民共和國立法法》規定，法律不溯及既往，也就是說，后頒布的法律是不能約束及作為2008年1月1日之前的處罰依據的。“很明顯，城管的行政處罰所適用的法律是錯誤的，九十年代的農村建房很少有經過規劃部門許可的，這是歷史事實。”

“退一步來講，即便是適用《中華人民共和國城鄉規劃法》，村民房屋也不屬于城管的職權范圍，這些房子都是農村的房屋，應屬于鄉、鎮人民政府管轄。也就是說對于鄉村范圍內的違法建設，城管是無處罰權的。”李海霞告訴本刊記者，依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條規定：在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

此外，本刊記者發現，2017年2月21日，在家住貴陽市花溪區毛寨村的村民潘定軍向南明區人民法院訴貴陽市城市綜合執法局強制執行決定一案中，貴陽市南明區人民法院于同年7月24日做出行政判決，判決中，法院就城管執法權給出了定論。

南明區法院認為：本案中，被告（貴陽市城市綜合執法局）并未舉證證明該土地已被納入城市規劃范圍內，故違反鄉鎮規劃、居民未領取建設許可建住宅的應由鄉鎮人民政府行使處罰權。最終法院認定，貴陽市城市綜合執法局無權根據《中華人民共和國城鄉規劃法》規定對村民未經辦理建設手續的建筑物、構筑物的行為進行處罰。

應按什么標準補償？

采訪期間，村民向記者提供了相關地塊的征收批文、建設用地規劃許可證等。在一份2010年3月23日，貴州省人民政府下達的《省人民政府關于貴陽經濟技術開發區2009年度第五批次城市建設使用土地批復》中，以及2012年12月31日，由貴州省人民政府作出的《省人民政府關于貴陽市2012年度城市建設農用地專用和土地征收第七批次實施方案的批復》中，本刊記者發現，此次被以違建強行拆除的上寨村、毛寨村、上麥村、新寨村位列其中。

在觀山湖區政府就村民張維的房屋違建認定中表示，其并非觀山湖村民，并未取得房屋規劃手續，自私購買土地在觀山湖區的范圍內修建房屋，其對該房屋不具有合法權益。記者了解到，此次被認定屬于違建房屋的村民，不少都是在20世紀90年代中期從貴州其他周邊市的農村經熟人、朋友介紹在貴陽周邊農村購買宅基地建造房屋的。

“當時來到村里時，這里的村委會也沒有制止，此后，村里面需要繳納的費用，村干部也來到家里收取，并蓋上村委會的公章，當地也給我們辦了居住證，居住證的地址就注明自建房屋，足見他們是默許的。我們當時對法律也不懂，不知道外來人不能在這邊農村買宅基地。”村民說。

上麥村村民陳遠英回憶當年辦居住證時說：“當時我們去這邊村委會開了證明，同時到原來村開具了流動人口證明，最后將來這邊自家建好的房屋照片一并提供給公安部門，然后就可以了。”

“村民作為外來人口在這邊購買宅基地確實違法，但是他們當時在辦居住證時并沒有受到制止，包括建房子時村里面也沒有阻撓。如今將這么多人的房子以違建拆除，并且只就建房成本一平米賠償900多元，這點他們感覺不公平。”李海霞告訴本刊記者。

“退一步說，我們當時購買宅基地的方法的確不合法，但是我們是付了錢的，即便這地不是我們這些外來人口的，但是房子總該是我們自己花錢建的，而村里本地村民一平米賠償四五千，我們這些人卻只給每平米900多元。”村民對此表示不滿。

記者看到，在貴陽市觀山湖區征收安置中心2017年3月21日向村民出具的《信訪事項處理意見書》中，其回復稱：根據規定，“對于戶籍不屬于觀山湖區的外來戶，均安本地村民自建房標準給予工料補助和搬遷獎勵，即420元/平方米的土建成本，加上120元的獎勵，給予合計540元/平方米的補償。重點項目在規定時限內簽約并交房的，給予400元/平方米獎勵。共計940元/平方米統一標準執行。”且在2015年4月15日，觀山湖區人民政府《關于重大工程重點項目征拆攻堅工作專題會議紀要》中稱：“對于外來人口，2010年8月20日以后修建的，一律不予補償。”

“這些案子之所以由城管來強制執行拆違，其實是為了推進拆遷，因為拆違的賠償低，從現在我們代理的案子來看，只給村民補償建筑成本，大概每平方只有不到一千元，這對村民很不公平，即便是這些人當時違反法律購買宅基地，但也是當地默許的，近二十年無人問津，一旦需要拆遷了就用拆違簡單處理，這樣不顧歷史形成原因一刀切的簡單粗暴的處理方式非常不當。”律師李海霞告訴本刊記者。