土地利用管理：聚焦主線 服務大局

文李倩

土地利用管理：聚焦主線 服務大局

文李倩

黨的十八大以來，中國經濟發展進入新常態，重大的趨勢性變化映射到國土資源領域，突出表現為土地需求結構的變化。土地利用管理工作“觀大勢、謀大事、懂全局、管本行”，以新發展理念為引領，以供給側結構性改革為動力，緊緊圍繞“穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”，聚焦節約集約用地和城鄉統一建設用地市場建設兩條業務主線，更好地服務了經濟社會發展大局。

瞄準難點痛點，助力供給側改革“攻堅戰”

土地利用管理工作處于供應端的重要位置，在推進供給側結構性改革中責無旁貸。

改革的痛點、難點就是突破點。產能過剩的制造業項目供地偏多，高新技術產業、先進制造業以及物流倉儲、研發、文化、旅游、健康等新興產業用地供應偏少，固然與粗放型經濟發展方式有關，也與土地要素供應結構不合理造成低效供給有關；在經濟趨緩、發展方式轉型、發展動力轉換大形勢下，一些地方仍過度依賴土地出讓收益和土地抵押融資推進城鎮建設，地方政府性債務等財政金融風險不減；既要去庫存又要防過熱，促進房地產市場平穩健康發展的長效機制任重道遠……

惟其艱難，才更顯勇毅；惟其篤行，才彌足珍貴。黨的十八大以來，土地利用管理工作始終站在供給側改革前沿陣地，瞄準難點和痛點精準施策，在支持“雙創”、戰略性新興產業、《中國制造202 5》、“互聯網+”、現代服務業、公共服務等重點領域和產業，積極參與“三去一降一補”等方面，成為重要的政策工具。

在國家層面，及時供給產業用地政策，調整供地結構，創新供地方式，提高供地質量和效率，土地供給對需求變化的適應性和靈活性不斷增強。在土地用途管理上，建立了新產業新業態用途管理制度，創新了旅游業用地分類管理制度；在供地方式上，探索先租后讓、租讓結合、彈性年期出讓、配套建設等新方式，推進和擴展了土地租賃和作價出資（入股）供應方式的應用；在盤活利用存量土地上，創立了過渡期政策，推廣了設立地役權政策；在政策實施和土地利用監管上，建立和完善了部門協商協同監管機制。

地方層面的探索亦可圈可點。不少地方綜合運用各種措施降低實體經濟企業用地成本，積極支持過剩產能行業企業盤活利用存量土地轉型發展，通過改革完善國有土地有償使用制度，精準加力支持公共服務、基礎設施投資發展。

上海市統籌實施產業用地政策與存量用地盤活政策，協助實體企業向新產業新業態轉型發展。他們著力細化用地分類，以差別化供地方式和引導性地價管理保障新產業新業態發展，實行“彈性年期出讓+有條件續期”的工業用地供應政策，降低用地成本，在自貿區開展綜合用地試點，提高科研服務設施配建比例，促進土地用途兼容復合利用。重慶市大足區注重強化企業用地服務、助推民間投資健康發展的相關舉措，在國務院大督查中受到通報表揚。江蘇省重保優供、分級保障，建立重大產業支持政策和產業用地差別化供應機制，重點保障“一帶一路”建設、長江經濟帶建設等國家戰略落地見效。

前不久，隨著北京、江蘇、河北等地發行我國首批地方政府儲備債券，土地儲備工作實現突破性轉型。開“正門”堵“外門”，保障了土地市場平穩運行，杜絕了地方走靠賣地謀增長的老路的債務風險，對房地產市場長期健康發展影響深遠。

房地產市場穩定健康發展長效機制建設頻放“大招”。土地調控更加注重供需中長期均衡，各地紛紛向社會公布住宅用地供應中期規劃和三年滾動計劃，有效穩定市場預期；分類調控兼顧防過熱和去庫存，70個大中城市、450多個市縣制定了“五類”調控目標；科學實施地價管控，實行異常交易宗地報備制度，完善招拍掛供應政策，遏制局部地區地價過快上漲勢頭；建設購租并舉住房體系建設，啟動集體土地建設租賃住房試點。

聚焦節約集約用地，為經濟發展轉型提供“正能量”

節約集約用地，既是供給側結構性改革對土地供給的新要求，也是經濟發展方式深刻變化的必然選擇。

不再“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，徹底根治過往用地大手大腳的積弊，以用地方式轉型助推經濟發展轉型，近年來我國已基本形成以“規劃管控、計劃調節、標準控制、市場配置、政策鼓勵、監測監管、考核評價、共同責任”為核心的節約集約用地制度框架“頂層設計”。

節約集約爭在朝夕，落實難在方寸。頂層設計到位后，如何讓一線實踐者真正動起來？要靠科學健全的節約集約用地評價手段和考核機制。

宏觀層面，以落實單位GDP建設用地下降目標為抓手，加強規劃和計劃管控，嚴格控制建設用地總規模，提升土地利用強度。中觀層面，啟動全國城市建設用地節約集約利用評價。截至目前，全國80%地級市、60%縣級市的城市建設用地節約集約利用現狀、動態變化趨勢、管理績效、空間分布特征已盡在掌握，500余個國家級開發區和1100多個省級開發區曬出節約集約用地“成績單”，接受社會各界評價。微觀層面，土地使用標準體系日漸完善，各類項目節地評價越來越嚴格、規范，建設占用耕地比重由2011年的41.4%下降到2015年40.37%，節約集約用地指標在多地成為政府效能考核的“必答題”。

上海“五量調控”、江蘇“雙提升行動”、浙江“畝產倍增行動計劃”、湖北“工業倍增、耕地提升、綠色礦山行動”、廣東“三舊改造”……同心同德節約集約，群策群力見心見行，5年來，全社會節約集約用地共識不斷凝聚，節約集約用地新模式不斷涌現，節約集約用地的正能量不斷釋放，全國已有427個縣（市）進入模范縣（市）行列，江蘇、浙江、廣東、福建開展了國土資源節約集約示范省創建。

向土地存量要發展增量，成為各地的不二選擇，精打細算做足存量文章，用地效率明顯提升。截至2017年第二季度末，全國近5年平均供地率達65.9%，比2012年同期提升12.3個百分點。各地依法依規處置閑置土地，全國2015年節約集約用地專項督察發現的105萬畝閑置土地中，目前已處置完畢98.55萬畝，處置比例達93.9%。

低效用地再開發不僅是為了節約而節約，更是經濟結構調整和產業轉型升級的內在要求。全國很多地方從激發內生動力著手，建立城鎮低效用地再開發激勵和倒逼機制，更多的舊廠房、工礦、城中村上長出了文化創意、互聯網、旅游等新型業態。

聚焦城鄉統一建設用地市場建設，為全面深改“立柱架梁”

經過多年探索，國有建設用地市場發展雖基本成熟，但市場配置土地資源的決定性作用沒有得到充分發揮。農村集體經營性建設用地市場尚未建立，阻礙了統籌城鄉發展和廣大農民平等參與的現代化進程。此種背景下，建設城鄉統一的建設用地市場，成為土地利用管理的另一條業務主線。

黨的十八屆三中全會決定明確了深化農村土地制度改革的方向、重點和要求——擴大權能是基礎，征地改革是關鍵，城鄉統一是方向。2014年12月，中央深改組審議通過《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，33個試點地區敲響了改革的鼓點。落實統籌、協調新理念，改革不斷引向深入。2017年中央一號文件提出，將征地制度改革和集體經營性建設用地入市改革的試點范圍擴至33個縣。幾年來，改革蹄疾步穩，形成了大量可復制、可推廣的成果，為修改完善《土地管理法》提供了實踐經驗。

市場配置國有土地的“話語權”越來越大，擴大國有土地有償使用范圍邁出實質性步伐。推行經營性基礎設施用地有償使用、制定公共服務項目用地基準地價、推進國有農用地使用制度改革、創新工業用地管理、支持國有企事業單位改革等。

土地二級市場改革試點全面啟動。2017年初，國土資源部印發《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的試點方案》。目前，各地正在積極有序推進試點工作，著手組建機構、設計制度、建立平臺，落實人員和經費。

征程萬里風正勁，重任千鈞再奮蹄。新時期土地利用管理工作的總體要求和主要任務已明，以新發展理念為指引，立足“盡職盡責保護國土資源、節約集約利用國土資源、盡心盡力維護群眾權益”工作定位，聚焦節約集約用地和城鄉統一建設用地市場建設兩條業務主線，深化改革、創新機制，未來土地利用管理工作必將為我國經濟平穩健康發展注入源源不斷的澎湃動力。