透視美國城市防災減災體系建設

透視美國城市防災減災體系建設

面對超強颶風，美國聯邦政府和州政府積極應對，采取的防災救災措施比較得當，盡管如此，仍無法避免人員傷亡和大量財產損失。天災面前，人類的力量顯得極其脆弱，如何提高防災減災效率，是當今國際社會共同努力追求的目標。有專家指出，災害管理不應當只停留在應急階段，更應該強調災前采取措施減少災害發生的可能性，城市土地利用規劃則是一個行之有效的手段。不僅僅是這兩次颶風，美國災害管理的百年歷程是一個不斷總結、修正和提高的過程，尤其在城市防災減災領域積累了經驗教訓，令人深思。

“哈維”剛走 “厄瑪”又來

“厄瑪”登陸之前，佛州州長斯科特向居民發出嚴重警告﹕“我們已經沒有時間了。如果你位于撤離區﹐必須現在就走。這是一次我們州以前從未見過的災難性風暴。”

最近一段時間，颶風“哈維”“厄瑪”先后襲擊了德克薩斯州和佛羅里達州，有專家估計，連續兩個颶風可能會給美國造成高達2900億美元的經濟損失。

“哈維”肆虐，美國政府迅速救災

四級颶風“哈維”是自“卡特里娜”颶風以來登陸美國的最強風暴，更是德克薩斯州56年來遭遇的最強勁颶風。“哈維”8月25號晚登陸德州，給德州南部多地帶來持續性強降水，多個城市24小時降水量達500毫米，超過往年全年的降水量總和，致使休斯敦遭受有史以來最嚴重的洪澇災害。

洪水讓整個德州尤其是休斯敦市成為澤國，摧毀了20萬間房屋，導致60多人死亡，超過100萬人流離失所。整個城市主要道路均被洪水淹沒，成為一片汪洋。大片房屋被洪水浸泡，加上強風的破壞，一些房屋倒塌，超過30萬居民家中斷電，高速公路被迫關閉。

9月3日，美國聯邦緊急措施署宣布在休斯敦成立災害恢復中心，為遭受颶風災害的群眾提供咨詢登記等服務。不過，由于休斯敦市多家煉油廠和石化工廠受洪水影響出現大量污染物泄漏，當地居民面臨有毒煙霧、飲用水被污染等嚴峻的次生災害問題。

颶風“哈維”帶來的災害仍在繼續，但和面對“卡特里娜”時的手忙腳亂相比，美國此次的應對進步良多。從德州政府到美國聯邦的應對措施均屬得當，行動也比以往更迅速：武裝力量提早部署到位，搜救部隊和州警隨時待命。為吸取2005年“卡特里娜”颶風后秩序崩潰的教訓，休斯敦市不待雨停就于8月29日早早實施了宵禁，并宣稱至少有14人因趁亂打劫而被捕。

紅十字會組織為4.2萬名受災群眾提供了避難所，除了提供食物、洗澡和睡覺的地方，還能為他們理發，提供醫療、上網和手機充電服務。美軍出動大量HH-60黑鷹直升機搜救，海軍派出一艘兩棲攻擊艦前往休斯敦。據福克斯新聞網報道，截至9月4日，共有超過1.2萬名國民警衛隊隊員投入救援，營救受困群眾超過1.3萬人。

9月7日，美國國會參議院投票批準規模為152.5億美元的災后援助計劃。然而，這筆重建資金對“哈維”所造成的災害而言只能說是杯水車薪。德克薩斯州州長阿博特表示，德州需要聯邦政府救助的縣達到36個，需要援助資金超過1250億美元，災后重建將是一個持續多年的工程。

之所以造成如此大的損失，是因為這次被“哈維”侵襲的休斯敦是美國第四大城市，其周邊地區也是美國經濟增長速度最快的都市圈。這里有超過5000家能源企業，被稱為世界能源“首都”，全美有近1/3的煉油廠受到此次颶風影響。有媒體指出，休斯敦的規劃是有問題的：一是開發商控制了這片區域，只圖商業利益，忽視長遠規劃，導致無序開發，洪水隱患被忽略。二是對水庫超容的情況估計不足，休斯敦郊外的阿蒂克斯水庫和巴克水庫附近是這次洪水的重災區，由于水位上漲太快，水庫泄洪，淹沒了無數的住宅。

“厄瑪”來襲，防災成為第一要務

德州人民還沒從颶風“哈維”的影響中走出來，佛州人民就要備戰新颶風“厄瑪”了。

《洛杉磯時報》稱，佛羅里達州所面臨的將是一場“災難性的正面相遇”，該州一直在緊鑼密鼓地進行“撤離總動員”。美國有線電視新聞網9月10日稱，佛州接到撤離命令的居民高達700萬人，這場有可能演變成美國史上最大規模的大逃離。9月8日起，佛州州際公路出現大范圍擁堵。

9月6日，美國總統特朗普宣布佛州進入緊急狀態。9月10日特朗普簽署文件，宣布在佛羅里達州實行重大自然災害制度。白宮文件稱：“今天特朗普總統宣布，佛羅里達州發生重大自然災害，并指示審議為該州重建，以及受颶風‘厄瑪’影響地區居民財產的恢復工作提供相關聯邦援助。”佛州州長辦公室宣稱，備災成為每個佛州家庭的第一要務。

根據美國氣象部門的消息，當地時間9月10日“厄瑪”以四級颶風強度登陸佛羅里達州西南岸，在它的影響下佛州各地風雨大作。颶風形成高達四五米的海浪，許多房屋的房頂被風吹走，大樹和電線桿被連根拔起，整個村鎮淪為澤國，340多萬戶家庭和商鋪斷電。

另據美聯社報道，“厄瑪”二次登陸美國時已降級為二級颶風，盡管風力減弱，佛州東海岸依然受到不小影響。邁阿密市中心許多街道被洪水淹沒，高層建筑成為洪水中的“孤島”。至少有17萬人前往650多個避難所避災，至少1.7萬名國民警衛隊員出動救災。

據美國媒體9月12日報道，“厄瑪”已經導致12人死亡，這個數字有可能繼續上升。美國政府官員表示，盡管“厄瑪”已經離開佛州，但災后的重建工作任重道遠。

防災減災，人地關系不可小覷

最近，颶風“哈維”肆虐美國，第四大城市休斯敦更是遭遇了前所未有的洪澇災害。休斯敦因靠近墨西哥灣，飽受颶風之苦，隨著城市擴張發展，大量可以吸納雨水的荒地、沼澤被開發成小區，加之城市建設缺乏統一發展規劃，導致這些地區極易被淹。

1976年，英國布拉德福德大學的O'Keefe等在《Nature》上提出社會脆弱度的概念，指出了災害的社會性問題。由于大量人口涌入地勢較低、環境脆弱度高的地區生活，導致災害更頻繁地發生。休斯敦市政府已經意識到這一問題的嚴重性，市長特納表示未來的城市土地利用規劃要更多地考慮自然災害和氣候條件。

人地關系決定受災損失程度

規劃影響著城市發展和人口布局，特別是土地利用規劃直接影響人地關系，與災害的關系尤為密切，現通過兩個案例對此詳細說明。

案例1：美國路易斯安那州新奧爾良“卡特里娜”颶風

2005年8月，“卡特里娜”颶風在佛羅里達州登陸后，在墨西哥灣中部增強為五級颶風，最高風速達到277km/h，對新奧爾良及其周邊地區造成嚴重破壞。颶風卷起的海浪高達4.6m，還造成了50處決堤，密西西比河的河水和龐夏特蘭湖的湖水涌入城區，淹沒了新奧爾良市80%的面積和圣伯納德教區全域。如此，造成了至少1700人死亡，經濟損失1250億美元，需要安置的災民達到45萬人。

新奧爾良受災如此之嚴重，除了颶風的超強威力以外，與新奧爾良城市規劃也有很大關系。新奧爾良市的地勢低洼，平均高度位于海平面下0.5米，就像一只碗的碗底，碗的邊緣是防洪墻和堤壩，將密西西比河的河水和龐夏特蘭湖的湖水擋在外邊。所以，新奧爾良市隨時面臨著被洪水淹沒的危險，任何一次大決堤都可能導致災難的發生。因此，怎樣做到防災減災是該市規劃的一個最重要問題。

案例2：美國德克薩斯州韋斯特市化肥廠爆炸案

2013年4月17日，美國德克薩斯州韋斯特市的化肥廠發生爆炸。看到火光后，化肥廠正對面的老年公寓啟動應急預案，護工們把行動不便的老人用輪椅推到公寓后邊的草坪上。消防隊趕到化肥廠進行滅火，但是沒過多久化肥廠發生二次爆炸，老年公寓的兩層房屋結構被完全摧毀，周邊居民區大量房屋受損，消防車救護車被炸毀，200多人受傷，12人死亡。

表面看這是一次工業事故造成的災難，但深層次分析表明，該事故的發生地在城市土地利用規劃方面存在一定問題。在美國，州政府和地方政府有高度的自治權和立法權，聯邦政府認為城市規劃和土地利用是地方政府的事情。爆炸發生之前，韋斯特市政府對土地利用并沒有嚴格的規劃，距離化肥廠200平方米的范圍以內，除了居民房屋還有老年公寓、初中、高中和運動場，而化肥廠與這些用地之間并沒有隔離帶或者隔離墻之類的設施。

以上兩個例子可以看出，災害的發生跟土地利用有著非常大的關系。在相同的災害強度下，如何處理人地關系決定了災害損失的程度，不當的人地關系很可能放大災害損失。

災害管理強調各級政府協作

美國聯邦應急管理署把災害管理劃分為四個階段：防災減災、備災、應急和恢復重建。從1900年至現在，美國災害管理的百年歷程是一個不斷總結經驗教訓、修正提高的過程。

二戰前，美國從聯邦到地方政府，均沒有任何立法來規范政府在災害管理中的責任和作用。聯邦政府不認為救災是其應有的職責，救災是地方政府、鄰里之間或者人道主義機構，如紅十字會和教會的事情。

1927年密西西比河下游的大洪水讓70萬人流離失所，洪水之后美國總統任命商務部部長對防洪進行調查。調查結果表明，防洪已超出了地方政府的職責范圍，有效的防洪需要區域間的協調和聯邦政府的資金援助。之后，國會撥款1000萬美元用于災后救助，撥款3億美元用于修建洪水控制工程。

1950年，美國國會頒布聯邦賑災法案，將賑災寫入聯邦政府的永久職責范圍。其中一個重要的決定是把救災的決策從國會山移至白宮。每年國會提前對賑災做出預算，如果災情超出地方和州政府可控的能力范圍，州長可以向聯邦政府申請資助，由總統決定聯邦政府是否對災害進行救助；如果救災所需資金超出了當年的國會預算，需要國會開會決定進一步的撥款事項，這樣大大節約了災后聯邦政府響應的時間。

1979年，時任的卡特總統將多個與災害相關的聯邦機構合并成了聯邦應急管理署，統一協調災害管理。2001年“9·11”事件之后，聯邦應急管理署被納入國土安全部。需要指出的是，聯邦應急管理署從來沒有至上而下的包辦過災后重建，而是強調各級政府間的協同合作。通常的流程是聯邦應急管理署與州一級的應急管理辦公室簽署合作協議，聯邦政府出錢、州政府出力，兩者約定資助金額和項目執行效果，然后由州政府負責把聯邦資金分配到地方。2005年“卡特里娜”颶風后，聯邦應急管理署頒布了新的國家災后恢復框架，進一步明晰了政府間協同合作的權責問題，重新強調了地方政府在災害管理中的主導作用。

聯邦政府越來越重視防災減災

1950年以前，美國的災害管理以應急和救助為主，基本不提及防災減災。許多經常受災的地方被重復資助，而政府寬松的資助讓高風險地區沒有動力去改變現狀，造成極大的資源浪費。

1974年修訂的聯邦賑災法案明確，如果要想取得聯邦政府資助，地方政府在災后必須先進行防災減災規劃。1988年頒布執行的賑災和應急扶助法案，授權地方政府可以把聯邦政府資助款的10%用于防災減災，如用于征收損壞的房屋設施，將居民永久性搬出環境脆弱度高的地區。1993年密西西比河大洪水之后，可用于防災減災聯邦資金的百分比增加到15%。2000年頒布的防災減災法規定地方政府要從聯邦政府拿到援助資金，必須做全面的災前響應和防災減災總體規劃。政府逐漸意識到，防災減災不是要等到“亡羊”才“補牢”，應該未雨綢繆。防災減災做好了，備災、應急、重建才不會手忙腳亂。

美國的災害管理系統并不是完美無缺，也存在許多問題。最突出的問題是不同總統的執政理念和判斷不同，對受災群眾的扶持程度也不一樣。1979年以前，總統較少將災害上升到聯邦政府響應級別；自1979年聯邦應急管理署成立以來，歷任總統使用這項權力的頻率明顯增加。

從土地利用管理角度防災更有效

1927年密西西比河大洪水之前，美國防災以修建防洪堤壩工程手段為主。之后，政府逐漸認識到堤壩等工程防洪措施給了人們錯誤的安全感，促使更多的投資進入生態脆弱地區，為以后更大的災難埋下隱患的種子。比工程防災更有效的措施是從土地利用和管理的角度開展防災減災，如合理的土地利用規劃、分區規劃、限制洪泛區的土地利用和水災保險。

災害管理不應當只停留在應急階段，更應該強調災前采取措施減少災害發生的可能性，城市土地利用規劃則是一個行之有效的手段。比如對城市土地開發的地點、用地類型和強度進行控制，還可以劃出特殊規劃區域，對濕地、陡坡、沙丘等地區實施更加嚴格的開發控制。其次，在災害頻發的城市建成區，利用舊城改造或者濱水區治理，逐步減小災害區的建設密度，將人口和經濟活動疏散出災害區。此外，還可以通過公共基礎設施政策投資，把醫院、學校、警察、消防等重要基礎設施建在安全地區。

相比獨立的防災減災規劃，納入城市總體和用地規劃的防災減災規劃有著更佳的實施效果。譬如濱水區是旅游和房地產開發的熱門地區，濱水區也是生態環境比較脆弱的地區，容易遭受水災和颶風、臺風的影響，只搞開發建設而忽略了區域的災害脆弱度，勢必會為此付出慘痛的代價。所以，防災減災需要納入城市總體規劃進行全盤考慮。

此外，美國聯邦政府的水災保險是一個將保險與土地利用控制相結合的非常特殊的案例。美國國會在1968年頒布國家洪水保險法案，規定不考慮房屋的權屬而為所有建成房屋和在建房屋提供水災保險，旨在為水災后的恢復重建提供資金。為了鼓勵地方政府防災減災，聯邦應急管理署推出社區評級體系。這是一個積分系統，社區根據總積分來換取保險費上的折扣。

災害管理是個系統工程，光靠應急顯然不夠，更應該防范于未然。美國一個多世紀以來的經驗教訓表明，要重視城市土地利用規劃在防災減災中的作用。