關于地勘單位改革發展的思考

文中國國土資源經濟 劉定勇

關于地勘單位改革發展的思考

文中國國土資源經濟 劉定勇

在我國經濟發展新常態和事業單位分類改革的形勢下，地勘單位改革發展進入一個新階段，來到了新的“十字路口”。無論是繼續留在事業單位行列，還是轉型為企業，都面臨著體制機制如何轉變、地質工作和地勘產業如何發展、內部管理如何創新等諸多重大問題的抉擇。

面臨的形勢和現狀

1.地勘經濟宏觀形勢

目前，我國經濟發展已進入新常態，增速明顯放緩，經濟發展方式進入以質量和環境為核心價值的模式。受全球礦業經濟低迷的影響，地勘經濟快速發展的十年黃金期已經過去，降溫的基本建設和固定資產投資使國家對礦產資源的需求趨緩，政府財政和社會資本對地質礦產勘查投入大幅縮減，地質勘查項目數量呈斷崖式銳減，商業性地質市場萎靡不振，礦業權流轉凝滯，走出去境外勘查的國家風險勘查補助金已經取消，地勘單位的傳統生存發展方式面臨嚴重困境。礦產勘查進入由快變緩的轉型期，多年的礦產勘查儲備需要通過科學規劃進行消化，礦產勘查結構正在發生重大改變，戰略需求礦種和清潔能源將成為今后礦產勘查的重點。地質工作由資源型向環境型轉變，生態文明和美麗中國建設將引領地質工作的方向，環境保護和治理為地質工作提供了新的機遇。

2.地勘單位分類改革形勢分析

“十二五”末，全國地勘事業單位分類改革基本到位。據有關資料統計，“十二五”末，國有地勘單位90%以上歸入事業單位，其中約30%為公益一類，約60%為公益二類，只有不到10%的地勘單位改制為企業。通俗地講，公益一類屬于“純事業單位”，全額財政撥款，履行公益性職能，完全按事業單位進行管理；公益二類屬于“半事業單位”，有財政補助款，既行使公益性職能，又需進行經營創收。因此，公益一類地勘單位需脫離企業經營活動，完全回歸公益性地質工作職責。公益二類地勘單位則需按照事企分開的原則，開展公益性地質工作和商業性地質工作，并進行地勘延伸產業的經營服務活動。當前，湖南省政府正在醞釀地勘單位更為深刻的改革，方向應該是明確全省地勘單位整合改制、姓“事”還是姓“企”及配套改革政策等問題。筆者認為，地勘單位改革的最終目標要么是純事業單位、要么是純企業單位，大多數地勘單位最終都將轉變為企業，當前這種事企雙軌制的公益二類模式，不論時間長短，都只能是一種過渡模式。

3.地勘單位現狀

以2006年國務院頒布《關于加強地質工作的決定》為標志，地勘單位經過“十一五”和“十二五”十年的黃金發展期，各方面都取得了長足的進步和發展，經濟實力和產業基礎顯著增強，地質工作能力和市場開拓能力不斷加強，產業和市場都得到明顯擴展，資質條件不斷完備和優化，職工收入和生活水平顯著提高，單位基本建設和環境面貌日益改善。

然而，由于全球礦業經濟不振和國內經濟下行壓力加大，近兩年來地勘行業形勢明顯下滑，步入礦業周期的低潮，這種低潮估計將持續較長一段時間，地勘單位生存發展面臨新的巨大困難和挑戰。當前地勘單位應對這些困難和挑戰還存在諸多短板和不足：底子薄，人員包袱重，資金積累少，抗風險能力弱；地質工作創新不夠，落后于國家資源環境戰略的新要求，服務地方經濟社會的職能發揮不到位；產業市場品牌不突出，綜合實力和核心競爭力不強，市場經濟的自我生存發展能力不足；體制不順、機制不活，事企不分，管理不規范，受事業單位制度約束較多，難以謀發展；思想觀念偏保守，視野不夠開闊，求安穩、吃“皇糧”的思想較嚴重，開拓進取精神不足；對地勘行業宏觀形勢分析研判不深入，對自身長遠發展謀劃不夠。

矛盾和難點問題

1.公益性職能定位不明晰，長遠發展方向模糊

事業單位分類改革后，公益一類地勘單位的職能應該說是比較明確的，那就是從事公益性、基礎性地質調查和戰略性礦產勘查，以及為地方政府提供公益性地質技術服務。但是公益二類地勘單位的公益性職能似乎就不夠明晰了，公益性地質工作大都分配給了公益一類單位，留給公益二類單位做的公益性地質工作就少之又少了。公益二類單位如果不從事公益性地質工作，那么其事業單位性質又如何體現和保持。公益二類地勘單位到底做哪些公益性地質工作，與公益一類地勘單位的工作內容是否有區別？如果有，界限如何劃分? 這些問題政府部門現在尚未明確。同時，一直以來地勘單位服務地方政府的工作職能處于一種籠統虛泛狀態，并沒有具體化，基本上都是通過項目聯系體現點式服務職能。尤其是省級以下地方政府對地勘單位不存在財政預算撥款安排，也不便對地勘單位提出硬性地質服務要求，這種缺乏經濟利益供需的狀況造成地勘單位融入地方政府服務體系不到位，導致地勘單位與地方政府處于無序的松散聯系狀態。這種狀況對地勘單位擴展職能、增強服務能力和經濟創收都十分不利，也對地方社會的地質技術保障服務造成較大的缺失。因此，如何使地勘單位服務地方經濟社會的公益性職能到位，應該成為政府部門對地勘單位管理體制改革的一項重要目標和任務，也是地勘單位長遠發展的一個重要方向。

2.事業單位管理模式制約了產業做強做大

公益一類地勘單位作為純粹的事業單位，不需要開展市場化經營活動，也談不上發展市場產業，只需履行好公益性地質工作職責就可以了。公益二類地勘單位則需要對外開展生產經營活動才能維持其生存發展。在市場中打拼，如“逆水行舟不進則退”，因此，公益二類地勘單位必須把產業做大做強才能保證單位的持續發展。然而，事業單位的性質和現行制度規定，妨礙了地勘單位的企業化運營，對產業發展形成了很大的制約作用。

3.事企混合體制使內部管理存在矛盾和障礙

公益二類地勘單位事企混合體制在內部經營管理上存在較多矛盾和障礙，難點問題主要表現在四個方面：一是事企職工身份的差異，從而帶來待遇利益的差異，對職工進行事企身份劃分難度很大；二是事企收入分配的差異，事業收入只能按事業單位政策分配，而企業分配則必須體現效益激勵機制；三是事企產權歸屬和會計制度的差異，事業單位必須遵從財政預算管理的規定，事企混合運行存在資產交叉和財會賬務交叉問題；四是事企經營管理方式的差異。上述這些差異需要在地勘單位內部合理銜接和協調。歸結起來就是事企分開或者說事企分體運行的難點。

4.經營管理粗放，存在廉政風險

長期以來，地勘單位在開展企業化經營的過程中，形成了多種不同的經營管理模式。主要有：二級實體模式、隊管項目模式和外聯項目模式。這三種模式一般都是隊部通過各種不同的經濟責任制進行管理。根據國有企事業單位的性質以及國家相關法紀和制度規定的要求，某些地勘單位內部實行的一些經濟責任制是不合法、不合規的，或者說在合法合規性方面存在瑕疵。比如，以包代管的個體承包形式就是不合規的。不合規的經濟責任制主要表現出以下特征：承包主體是個人，或者承包主體形式上是二級實體單位，實質上是二級實體單位負責人個人；經營收入不進入單位財務指定賬戶，資金使用不遵守財務管理規定，有項目承包合同，卻沒有項目收支賬務；項目成本費用沒有控制指標和監控程序，成本費用列支失控；收入和利潤分配沒有合規的制度，經營利潤違規由承包者個人支配或攝取。由于地勘單位多年以來粗放式經營管理，不同程度地形成了個體承包工程處、個體項目承包人這樣一個群體。客觀地說，這種個體經營承包模式過去為地勘單位擴展業務和經營創收發揮了一定的積極作用，但現在看來，這種模式存在的風險和缺陷越來越明顯。特別強調的是，這種個體經營承包模式存在著嚴重的廉政風險，已經難以通過紀檢和審計機關的檢查關，面臨嚴峻的法紀考驗。這種模式已經到了要下決心改革的時候了。而現有些地勘單位個體承包模式根深蒂固、司空見慣，改革的阻力和難度很大。因此，地勘單位經營管理方式的改革需要法紀引領、上下齊動，標本兼治、綜合施策，乘勢而為、穩妥推進。

5.思想觀念存在諸多不適應，改革阻力大

地勘單位長期以來局限于本單位、本系統想問題辦事情，習慣于沿襲過去的思維和做法，習慣于享受國家給予的政策優惠，而走出去看事物、跳出圈子想問題很不夠，視野和思維不夠開闊，很大一部分干部職工的思想觀念與改革發展形勢不符合、不適應。主要表現在三個方面：一是不適應地勘單位分類改革形勢，吃事業單位“皇糧”的思想比較嚴重，小富即安，對企業化改革有恐懼心理。二是不適應地勘單位經濟發展形勢，對地勘單位面臨的宏觀經濟形勢認識不清，只看到傳統地質勘查業下滑后的困難，沒看到新常態蘊含的新機遇，對地勘單位闖市場和發展產業不自信，對單位前途產生迷茫和恐慌心理。三是不適應地勘單位規范化管理形勢，認為日益規范嚴格的管理損害了自身既得利益和預期利益，對管理的規范化改革和創新抱有抵觸情緒?？傊?，干部職工思想觀念上的不適應是地勘單位改革發展需要解決的根源性難點問題。

對策建議

鑒于地勘單位分類改革后公益二類單位占絕大多數，下面主要從公益二類地勘單位的角度，簡要談談地勘單位改革發展的對策建議。

1.做好地勘單位公益性職能的頂層設計

明確地勘單位公益性職能定位，是地勘單位保持事業單位性質、發揮能源資源保障和環境保障服務作用的根本需要，也是關系到地勘單位改革發展方向的基本問題。首先是政府層面對地勘單位公益性職能的定位，要明確地勘單位的地位、責任、義務和權利，進一步明確地勘單位的工作目標、任務、內容和要求。然后是地勘單位對自身公益性職能的定位，要根據自身技術優勢和經驗優勢，結合地方政府公益服務需求，向政府提出自己公益性職能定位的建議，此后再根據政府對自己公益性職能定位的要求，謀劃自身的改革發展和各項具體工作。為了使地勘單位公益性職能落到實處，確保實效性、穩定性和持久性，地勘單位的公益性職能除了要在國家和省級政府層面得到體現外，還要在地市級政府層面得到體現，這種體現應該落在工作任務和財政資金安排兩個方面，不能讓公益性地勘單位游離于地市級政府服務體系之外，更不能把地勘單位僅僅看成地方政府某個方面的“應急救火隊”。要從政府層面建立完善地勘單位履行公益服務職能的長效機制。

2.爭取地勘單位分類改革地方配套政策支持

國家對事業單位改革的一項重要基本原則是，堅持分類指導，根據不同事業單位的特點，實施改革和管理。當前，湖南省雖然對地勘單位進行了公益一類、公益二類的劃分，但是地勘單位的分類改革仍然處于進行時，各地勘單位仍在等待省政府的改革方案出臺。在這一改革方案的研制過程中，各地勘單位應該以主管局為單元，多與省政府相關部門溝通，主動積極反映地勘單位的基本情況和改革訴求，努力爭取分類改革的配套政策支持，為地勘單位改革發展創造更為有利的政策條件和環境條件。要通過配套政策為地勘單位破解改革發展難題。要把國務院對事業單位分類改革的支持性政策和國土資源部對地勘單位改革發展的支持性政策落實到省政府對地勘單位改革的配套政策中。要爭取省政府適當的權力下放，把地勘單位一些適宜事項的審批權、核定權（比如績效工資總額的核定權）下放給其主管單位。要給予地勘單位必要的自主權，不能把地勘單位管死、管僵，要賦予其生機和活力，在不違背政紀法規的前提下，為地勘單位經營管理創造條件。

3.創新優化地質工作，形成服務特色

在我國經濟發展新常態的新形勢新要求下，地質工作戰略定位從以資源為主轉向資源和環境并重，經濟社會發展要求地質工作服務領域和內容越來越廣泛，服務程度越來越深入，服務能力和水平越來越高。湖南省地勘局高層認為新形勢下的地質工作必須秉持“大地質觀、大資源觀、大生態觀”和“大地質、大服務”理念。做好地質工作是地勘單位立身之本。地勘單位必須根據新形勢的要求，調整優化地質工作結構，確立地質工作主要方向和功能定位，堅持走特色化、差異化、專業化、精細化發展之路，創新地質工作手段，強化傳統優勢，努力培育新技術優勢，形成適應經濟社會發展需要的地質服務優勢和服務特色。

4.堅持企業化方向，做強地勘延伸產業

除公益一類外，地勘單位必須大力發展地勘延伸產業，這是地勘單位生存發展的需要，多年以來的實踐充分證明了這一點。地勘延伸產業主要是勘測施工業，包括工程勘察、測量測繪、巖土設計與施工、基礎施工、工程檢測等。地勘延伸產業必須按照市場經濟規律，堅持企業化經營方針，按照企業經營管理方式開展生產經營活動。地勘單位要把地勘延伸產業作為支柱產業來發展，進一步做強、做大。發展地勘延伸產業，一是要以地勘單位的傳統技術優勢為基礎和依托，以市場為導向，不斷優化產業結構，完善產業鏈；二是要樹立市場品牌，培育核心競爭力，創新技術手段，不斷提高技術含量和經濟附加值，走高端化發展之路；三是要拓寬市場領域，擴展生存空間，提升產業規模；四是要改進經營管理方式，提高產業發展質量和效益。

5.堅持事企分開，創新內部管理，激發發展活力

事企分開，是地勘單位規范管理、持續發展的必由之路，也是地勘單位改革發展的重大舉措。要實現真正意義上的事企分開，必須做到人員分開、資產分開、業務分開、收入分開、費用分開、賬務分開、制度分開、機構分開等。其中需要解決好的兩個關鍵難點問題是人員身份分開和收入分配分開。因為這兩個問題直接關系到職工個人切身利益，關系到職工隊伍的穩定，關系到事企分開改革能否順利推進。筆者對這兩個問題的設想方案是：地勘單位的原有職工在事企分開改革后全部保留原已登記注冊的事業單位職工身份，并按事業單位的政策規定正常進行檔案工資調動，然后根據職工從業崗位和專業特長進行事企劃分，留在事業單位的職工依舊按照事業單位的規定進行管理；進入企業的職工按照企業制度進行管理，按企業的規定進行收入分配和交納“五險一金”；企業“老人”（即進入企業的事企分開改革前地勘單位的原有職工）退休時通過政府的政策銜接恢復事業單位職工身份，享受事業單位人員的退休待遇；企業“新人”（即事企分開改革后企業招聘的職工）退休后享受企業人員的退休待遇。這樣才能消除職工對事企分開后身份變動的顧慮。

地勘單位實行事企分開，必須創新內部管理，轉變經營機制，分別建立起事業管理制度和企業管理制度，無論是事業部分還是企業，都需要建立不同形式的激勵約束機制。對地勘企業來說，需要進行平臺和資源的整合，嚴格按照市場經濟規律和企業經營規律，建立科學合理的企業管理體系，充分調動各種積極因素，激發企業發展的生機和活力。

6.堅持人才強隊，大力加強人才隊伍建設

人才是最寶貴的資源，人才優勢是最大的優勢。人才是地勘單位興旺強盛的核心依靠力量。地勘單位要把精簡隊伍規模和提升隊伍素質結合起來，要根據地質工作和產業發展的需要，按照專業化、高端化、素質化的要求引進和培育人才。要不斷優化人才結構，包括人才隊伍的專業、知識、素質、能力和年齡結構。努力培育領導型人才、技術型人才、經營型人才、管理型人才、復合型人才。要建立關愛人才、引進人才、培養人才、使用人才和激勵人才的長效機制，努力建設一支思想好、素質高、作風正、業務精、能力強的人才隊伍。