中國國防科技工業領導管理體制的調整與改革（1966—1986）

摘要：20世紀60年代中期以后，隨著國防科技工業的發展壯大以及國內政治環境和社會經濟情況的變化，國防科技工業領導管理體制經歷了軍管、“部院分開與合并”、“集中統一”等較為頻繁的調整過程。改革開放后，根據國家安全形勢的變化，遵從社會主義市場經濟發展的要求，國防科技工業以軍民融合為導向積極進行多方面探索，其領導管理體制改革取得顯著成效，為中國特色軍民融合發展道路奠定了基礎。

關鍵詞：國防科技工業；國防科委；國防工辦；國防科工委

中圖分類號：E071 文獻標識碼： 文章編號：

20世紀60年代中期，我國在建設和發展國防科技工業的過程中，從國情和國防科技的特點出發，初步形成了以國務院國防工辦為龍頭的、統一的國防科技工業領導體制。在這個體制下，國防科技工業由黨中央、國務院、中央軍委集中統一領導，以科研、生產、使用相結合，統籌規劃為基本原則。這種體制，有利于動員全國各方面的力量大力協同，聯合攻關，使我國迅速地突破和掌握了原子彈、氫彈、導彈和人造衛星等國防尖端技術，在較短時間里建成了具有相當規模、門類齊全、獨立完整的國防工業體系，為以后的發展打下了比較堅實的物質技術基礎。梳理和明晰國防科技工業領導管理體制變革的歷史過程，對于分析和研究中國國防科技工業管理模式的現狀和成因，推動國防科技工業體制機制改革，從而加快國防科技工業軍民融合發展，具有一定的現實意義。

一、在特殊時期對國防科技工業實施軍管

“文革”開始后，國防工業的生產、科研、教育和基本建設均受到很大沖擊，出現了停頓或半停頓狀態，造成許多“重災區”、“重災戶”。為了迅速扭轉這種混亂局面，聶榮臻向周恩來請示后，于1967年3月向中共中央寫了《關于軍事接管和調整改組國防科研機構的請示報告》。報告提出：現在各個國防工業部的研究院和中國科學院承擔國防科研任務的各個研究所，大多癱瘓，研究工作停頓，三線建設問題也很多。這種狀況十分不利，必須迅速改變。報告建議，將二機部的核武器研究院、三機部的飛機研究院、四機部的電子設備研究院、五機部的兵器研究院、六機部的艦船研究院、七機部的各研究院和為國防科研任務服務的中國科學院新技術局的各研究所，由國防科委組織進行軍事接管并調整改組，以迅速恢復科研和生產工作。周恩來同意這個報告，并提出了對6個國防工業部實行軍管的建議。3月20日，毛澤東批示：照辦。[1]67

中共中央、國務院、中央軍委隨即發布了對各國防工業部實行軍管的決定。不久，又決定組成國防工業軍管小組，在國務院、中央軍委領導下，對國防工業部的各項工作實施統一領導。粟裕任組長，王樹聲、向仲華任副組長。1967年3月27日，周恩來召集粟裕、王樹聲開會，交代軍科院負責國防工業口子，對國防工辦和第二、三、四、五、六、七機部實行軍管。粟裕任國防工辦軍事代表組組長、國防工業軍管小組組長，主持國防工辦工作，并參加國務院業務組且為成員（相當于原國務院副總理組成的國務院常務會議成員），主持國防工辦工作。不久，粟裕增補為中央軍委常委。[2]422

毛澤東很關心國防科研體制的調整改組工作，1967年6月，親自向聶榮臻詢問這方面的進展情況。[3]620為了進一步集中力量，形成發展國防科技的拳頭，聶榮臻確定由國防科委副主任劉華清組成工作班子，與各有關方面反復醞釀研究，提出了將中央批準接管的國防科研單位中的國防科技力量調整改組為18個研究院的方案，經中央軍委和國務院業務小組先后審議同意后，聶榮臻于1967年9月將《關于國防科研體制調整改組方案的報告》報送毛澤東。毛澤東于10月25日批示：“很好，照辦。”國防科研體制調整改組工作隨即展開。聶榮臻主張按照科研生產聯合體的模式，為每個研究院搞一個主要試制廠，分別對飛機、艦艇、坦克、火炮、電子等進行試制。劉華清向國防工辦負責人（軍管會主任）粟裕請示匯報，粟裕猶豫后還是同意了。[4]32412月17日，國務院、中央軍委決定，從1968年1月1日起，二機部九院、三機部六院、四機部十院、五機部機械院、六機部七院列入軍隊系統，劃歸國防科委領導。12月18日，國家計委召開會議，決定將一批有關承擔國防科研任務的工廠也轉交給國防科委領導。[5]1891968年2月8日，中央軍委決定，國防部國防科學技術委員會改稱中國人民解放軍國防科學技術委員會。所屬17個研究院和1個設計院，分別授予部隊番號。[5]192

1969年3月，中蘇在珍寶島地區發生武裝沖突。國防工業緊急動員戰備生產。4月，中共中央決定國防工業由軍委辦事組領導。[6]5901969年6月8日、9日，周恩來約有關人員談國防工業問題，并就國防工業、科研體制改革作了指示。[7]3036月9日，周恩來在國務院會議上宣布，將國務院各部所承擔的國防工業分交總參、總后、海軍、空軍及有關兵種管理，并成立相關領導小組及辦公室。國防工業和國防科研是國有經濟中的組成部分，本不應該進行這種分割，但形勢太亂，才采取了這種不得已的政策。[5]2007月12日，中央軍委批準將國防科委所屬六院和七院、海軍試驗基地以及十一院、十二院、常規兵器試驗基地，從8月1日起分別劃歸空軍和海軍以及總后勤部建制領導。8月31日，國務院、中央軍委批準成立航空、造船科研、常規兵器、電訊工業領導小組，分別由空軍、海軍、總后勤部領導任組長。11月2日，中共中央決定，二、七機部的軍管工作和業務工作統由國防科委全面管理。12月18日，鑒于三、四、五、六機部已交兩部（總參、總后）、兩軍（海、空軍）分別接管，二、七機部已移交國防科委，國防工辦已分別劃歸軍委辦事組和國家計委的情況，粟裕向周恩來及軍委辦事組提出：國防工業接管小組已無存在必要，建議即行撤銷。[2]43012月22日，中央決定在軍委辦事組設國防工業領導小組，并設立辦公室。中央軍委國防工業領導小組辦公室（簡稱軍委工辦）的任務是組織領導和協調第三、第四、第五、第六機械工業部的生產建設和科研工作。李如洪、封永順兼任國防工業領導小組辦公室正、副主任。同時撤銷國務院國防工辦。經周恩來批準后，國防工業軍管小組宣告結束。[2]431endprint

二、國防科技工業再次實行“部院合并”

1970年1月23日，國務院、中央軍委決定國防工業軍管小組停止工作，委托國防科委、海軍、空軍、總后勤部領導各有關工業部的“文化大革命”和干部等工作。國防科委向國務院、中央軍委上送了《關于體制調整意見的報告》，5月15日，國務院、中央軍委批轉了這一報告，決定二機部和七機部自6月15日起劃歸國防科委管理；總參謀部、總后勤部、海軍和空軍分別負責領導相關的常規武器研究、生產單位；中國科學院收回綜合基礎理論研究單位。由空軍領導西北綜合導彈試驗基地的空空、地空導彈試驗部的工作。1970年7月，各國防工業部成立革命委員會或黨的核心小組，各軍管會結束工作并撤離。1971年4月12日，國務院、中央軍委批轉軍委國防工業領導小組《關于國防工業管理體制的報告》，國防工業實行中央與地方雙重領導的管理體制，各大軍區、各?。▍^）、市組成國防工業領導小組，統一管理國防工業，下設國防工業辦公室。[8]522這時，全國、全軍國防工業科研的管理工作才有所遵循。

林彪出逃的“九一三”事件之后，葉劍英于1972年3月主持召開中央軍委辦公會議，認為當時的管理體制對國防科技工業的發展極為不利，必須按照積極穩妥的原則，逐步進行調整。鑒于二機部、七機部承擔的國防科研任務重大，問題較多，1973年4月，國務院、中央軍委發出《關于加強二、七機部和國防科委直屬研究院京外單位領導問題的決定》，規定二機部和七機部以及各研究院在京外的工廠、研究所，由大軍區、省軍區、省、市、自治區與二、七機部各研究院實施雙重領導。[9]1237月至8月，五院、九院和六院先后分別劃歸七機部、二機部和三機部建制領導。1973年9月10日，經中共中央批準，國務院、中央軍委發出《關于成立國務院國防工業辦公室的通知》。《通知》指出：為了加強對國防工業的統一領導，決定撤銷中央軍委國防工業領導小組及其辦公室，成立國務院國防工業辦公室。國務院國防工辦受國務院、中央軍委雙重領導，以國務院為主。國務院國防工辦負責對國防工業進行統籌規劃和組織執行。9月16日，國務院、中央軍委印發《關于調整國防工業管理體制的決定（草稿）》。[10]173經過試行和征求各方面意見后，1974年5月1日，國務院、中央軍委正式發文，調整國防工業管理體制：決定撤銷國防工業領導小組及其下設的航空、電子、常規兵器①、造船4個小組，由國務院直接領導三機部、四機部、五機部和六機部；各大軍區不再設立管理國防工業的機構，而在有關的省、市、自治區設立國防工業辦公室或相應機構。[8]524依照國務院、中央軍委的決定，國防科技工業再次實行了“部院合并”。根據部院結合，廠所掛鉤的原則，先后將核武器、航天技術、航空、艦艇、軍事通信、電子設備、電子元器件、兵器等研究院分別劃歸對口的國防工業部建制領導。

但實踐證明，在計劃經濟條件下，前后幾次實行的部院結合，由于“思想上的混亂，加之領導不力，在思想認識、組織建設和科研發展方面，工作做得不深不細”，并未能發揮科研、生產相結合的優越性[11]372。這是因為，在計劃經濟條件下，各工業部所屬工廠不是一個真正意義上的企業，期望它們能如市場競爭體制下的現代企業一樣將科研與生產密切結合、相互促進，主、客觀條件都不具備。[12]76因此，無論是“部院合并”還是“廠所合并”，都難以實現決策者當初的期望。

三、建立國防科研、生產工作集中統一的領導管理體制

20世紀七十后期，中國國防科研和武器裝備工業，由國防工辦、國防科委、總參裝備計劃部、總后軍械部以及各軍種兵種多頭分散管理，部門之間分工不明確、關系復雜、協調困難、效率低下，迫切需要一個機構對新時期國防科技和武器裝備發展進行統一規劃、管理，以適應形勢發展的需要。

1977年9月，國務院、中央軍委決定國防工辦列入軍隊編制，受國務院、中央軍委領導，以中央軍委為主，仍稱國務院國防工辦。當年10月，鄧小平（時任中央軍委副主席兼總參謀長）在一次國防科研和裝備問題研討會上提出，要對國防科技和武器裝備實行統一的領導、規劃和實施。他建議成立一個國防科學裝備委員會。1977年11月14日，國務院、中央軍委決定成立中央軍委科學技術裝備委員會（簡稱科裝委），張愛萍任主任。軍委科裝委作為中央軍委的一個“口子”，是國務院、中央軍委統一領導國防科學技術研究和國防工業生產的業務辦事機構?？蒲b委辦公室設在國防科委。②軍委科裝委成立后，雖然可以對國防科研生產領域進行一些協調，但由于他不掌握經費控制權，經費仍然由國防科委、國防工辦、總參和總后“四駕馬車”分頭管理，協調作用有限。軍委科裝委只是一種協調性機構，這一性質決定它只可能是一種過渡性機構。成立軍委科裝委治標不治本。[4]383

1979年下半年，總參謀長助理兼軍委科裝辦主任劉華清在征求各方意見基礎上，起草了對國防科技和武器裝備發展工作加強集中統一領導的建議。同時科裝辦也有同志給鄧小平直接寫信，建議成立總科技部裝備部。鄧小平表示，國防工辦肯定要撤銷，不要考慮與國防科委合并問題。[13]1761980年5月，劉華清率領軍事技術代表團訪問美國，對美國統一高效的軍事科技管理工作感觸良深。回國后劉華清向國務院、中央軍委寫了一份《對美國軍事科技管理工作的考察和改進我國國防科技管理的建議》。這份報告說：我國國防科研和裝備發展的管理體制分散，領導多頭，工作混亂，……協作協調困難重重?，F在是尖端武器的科研、生產歸國防科委；常規武器的科研、生產歸國防工辦；裝備工作和軍隊內部的科研歸總參；后勤裝備的科研歸總后。全軍的科研工作由四家分管，雖有科技裝備委員會協調其間，但由于它只是軍委的咨詢機構，每年開一百多次會議也解決不了什么問題。這樣繼續下去，裝備落后狀況不僅不能改善，差距還可能越拉越大。劉華清認為，隨著全國工業體制向專業化公司的過渡，國防科技裝備工作的上層領導權力必須集中。他對改革領導管理體制提出四種方案。第一方案：恢復“文化大革命”前的國防科委，把國防工辦管的常規武器科研、總參裝備部管的軍隊科研、總后司令部管的后勤裝備科研，以及分屬海軍、空軍、總后軍械部的常規武器靶場，統一由國防科委領導。第二方案：國防工辦的職能和機構并入國防科委。在當前階段，既管科研、又管生產。隨著專業化公司的建立，軍隊同公司通過合同安排試制、生產，領導的主要精力即可轉到國防科研上來。即經過一段過渡，然后實現第一方案。第三方案：成立總科技裝備部，將總參裝備部、國防科委和國防工辦的一些職能和機構合并，根據國家撥給的科研費、裝備費，統盤考慮科研項目和裝備計劃。各國防工業部組成若干專業化公司后，總科技裝備部通過合同與公司發生聯系。第四方案：國防科委維持現狀，只管尖端武器；把國防工辦和總參裝備部的一些職能和機構合并，成立常規武器科技裝備部或第二國防科委，把常規武器的科研裝備計劃工作集中統一起來。[14]155劉華清建議實行第二方案。endprint

同時間，軍委科裝委向中央寫了《關于加強國防科技裝備工作統一集中領導的請示報告》。6月29日，鄧小平對上述兩份報告一并作出批示：這個問題很大，將在充分醞釀之后，再行討論和決定。[5]348

經過進一步調查研究，1981年10月23日，在張愛萍、王震等主持下，軍委科裝委、國防科委、國防工辦聯合向向國務院、中央軍委上報了《關于調整國防科技、國防工業管理體制的請示》。張愛萍和楊尚昆還聯名向中央寫了信。[5]3931982年5月，中央批準了這一《請示》，決定成立國防科學技術工業委員會（亦稱中華人民共和國國防科學技術工業委員會，簡稱國防科工委）③。國防科工委隸屬中央軍委建制，其工作受國務院、中央軍委雙重領導，負責領導管理核工業部、航空工業部、兵器工業部④和航天工業部的工作。中央軍委任命陳彬為國防科工委主任；同時設立國防科工委科學技術委員會（簡稱國防科工委科技委），張震寰為主任。國防科工委的成立，初步實現了對國防科研、生產工作集中統一領導管理的目標。[4]386

四、逐步建立與社會主義市場經濟體制相適應的國防工業領導管理體制

20世紀八十年代中期，國際形勢日趨穩定、緩和。在改革開放的新形勢下，中國集中力量進行經濟建設，國防建設的指導思想從臨戰狀態轉到和平建設的軌道，鄧小平極有遠見地提出，改革、調整軍工體制，實行軍民結合；國防科技工業貫徹軍民結合方針，實行戰略轉變。1984年10月，中共十二屆三中全會作出《關于經濟體制改革的決定》。中央軍委根據形勢變化，及時做出了國防建設服從經濟建設大局的決策。在這些重大決策指引下，國防科技工業的調整、改革逐步深化。

1984年11月，鄧小平在軍委座談會上指出，軍工體制改革，現在應提到日程上來了。隨后國務院常務會議決定，繼電子工業部、中國船舶工業總公司之后，將核工業、航空工業、兵器工業和航天工業四個工業部⑤由國防科工委轉交給國務院，與國民經濟各部門一樣，納入整個國家規劃，由國務院統一組織和直接管理。國防科工委不再歸口管理上述4個工業部的全面業務工作。從而，將打破自成系統的國防工業體系，延續了30年的獨立的國防科技工業體系將不復存在。這就啟動了國防科技工業管理體制上一次深刻變革。[15]443

為了貫徹執行十二屆三中全會關于經濟體制改革的決定和鄧小平、楊尚昆在軍委座談會上的講話精神，張愛萍邀請了幾位國防科工委領導進行了研究座談。經過充分醞釀，1984年11月30日，國防科工委給中央軍委和國務院呈送了《關于軍工體制改革的原則建議》，同意遵照國務院常務會議的決定，將國防科工委歸口管理的核工業部、航空工業部、兵器工業部和航天工業部的業務工作改由國務院管理；另外建議，也可以考慮將核工業部、航天工業部⑥仍交由國防科工委歸口管理一段時間。[15]446

由于各方面反應強烈，中央決定將國防科技工業領導體制的改革暫時緩一緩。

1985年中央軍委擴大會議以后，國防科技工業為適應我軍建設的戰略轉變，服從整個國家經濟發展的大局，進一步推進改革和調整。1986年6月3日，鄧小平在與國務院負責人和軍委秘書長楊尚昆討論國防科技工業體制問題時指出：我國目前軍工體制基本上還是蘇聯的模式。軍事工業與民用工業互相隔離，是極大的浪費。這個模式對四個現代化建設不利，對國防建設也不利。必須要下定決心改變這種狀況，要在今年第三季度完成軍工幾個部移交給國務院的工作，不能再拖。鄧小平強調：這也是改革。[16]1119國務院負責人在6月27日召開的國務院常務會議上傳達了鄧小平關于軍工體制的意見。

國防科工委隨即在同年6月召開的各省、自治區、直轄市國防科工辦主任座談會上，研究了調整科研、生產能力和領導管理體制的問題。7月，中共中央、國務院、中央軍委決定，國防科工委歸口管理國防科研、生產以及航天技術和軍品貿易；國務院直接領導核工業部、航空工業部、兵器工業部、航天工業部這4個工業部。

和以往不同的是，這次軍工體制改革的決心，以及改革的方向和總體思路，是中央最高層決定的；本著不爭論的原則，事先并沒有聽取國防工業系統的意見。國防科工委只是根據總的意圖，提交了貫徹落實的具體方案。[15]447此后，以建立軍民結合的專業總公司為目標，各國防工業部門的領導管理體制改革開始加速。為了從根本上改變國防科技工業自成體系、自我封閉、分工過細、軍民分割的局面，歷屆中央領導高度重視、研究解決國防科技工業體制問題。黨中央、國務院采取了一系列重大舉措，推動國防科技工業調整結構、轉軌變型。

縱觀我國國防科技工業發展歷程，其領導管理體制可謂變動頻繁，這是因為它在發展過程中面對的政治形勢、社會經濟環境是復雜的、變動的，需要適時調整改組，建立符合武器裝備建設規律、適應社會經濟發展要求的制度體系和運行機制?？梢哉f，這是不斷探索、實踐、創新、跨越的歷史過程。

黨的十八大對國防科技工業作出了“堅持走中國特色軍民融合式發展路子”的戰略部署。十八屆三中全會進一步把推動軍民融合、深度發展作為深化國防和軍隊改革的三大任務之一，把健全國防工業體系作為軍民融合、深度發展的重要內容。習近平總書記提出，深化國防科技工業領導管理體制改革，必須強化改革創新，著力解決制約軍民融合發展的體制性障礙；努力形成統一領導、軍地協調、順暢高效的組織管理體系。[17]習近平總書記的講話，為進一步深化國防科技工業領導管理體制改革提出了要求，指明了方向。

注釋：

①1975年6月18日，國務院、中央軍委決定再次成立常規裝備發展領導小組，組長陳錫聯（后張才千接任），負責統一領導部隊裝備體制和武器裝備發展方向、科研、生產、定型等工作。

②1977年6月8日，改設在總參謀部裝備計劃部。

③以國防科委為基礎，由國防科學技術委員會、國防工業辦公室和中央軍委科學技術裝備委員會辦公室合并組成。endprint

④1982年5月，五屆人大第二十三次常委會通過《關于國務院部委機構改革實施方案的決定》，將第二機械工業部改名為核工業部；將第三機械工業部改名為航空工業部；將第四機械工業部、國家廣播電視工業總局、國家電子計算機工作總局合并，設立電子工業部；將第五機械工業部改名為兵器工業部；將第七機械工業部改名為航天工業部；撤消第六機械工業部，成立中國船舶工業總公司。

⑤1982年，國務院部委機構改革，將二機部改名為核工業部；三機部改名為航空工業部；五機構部改名為兵器工業部；七機部改名為航天工業部。將第四機械工業部、國家廣播電視工業總局、國家電子計算機工業總局合并，設立電子工業部。撤銷第六機械工業部，成立中國船舶工業總公司。

⑥鄧小平曾表示，可以分兩步走，核工業部和航天部暫時不動，其他兩個部，兵器和航空先劃拉過去。

參考文獻：

[1]中共中央文獻研究室.毛澤東年譜（1949-1976）第六卷[M].北京：中央文獻出版社，2013.

[2]中共江蘇省委黨史工作辦公室.粟裕年譜[M].北京：當代中國出版社，2012.

[3]聶榮臻.聶榮臻科技文選[M].北京：國防工業出版社，1999.

[4]劉華清.劉華清回憶錄[M].北京：解放軍出版社，2004.

[5]姜為民.劉華清年譜（1916-2011）上卷[M].北京：解放軍出版社，2016.

[6]王立，龐天儀，于桂臣.當代中國的兵器工業[M].北京：當代中國出版社，1993.

[7]中共中央文獻研究室.周恩來年譜（1949-1976）中卷[M].北京：中央文獻出版社，1998.

[8]謝光.當代中國的國防科技事業（下）[M].北京：當代中國出版社，1992.

[9]航天工業部第二研究院院史編委會.航天工業部第二研究院大事記[M].北京：航天工業部第二研究院院史編委會1987年編印.

[10]中國航空工業史編修辦公室.中國航空工業大事記（1951-2011）[M].北京：航空工業出版社，2011.

[11]魯之玉等.王諍傳[M].北京：電子工業出版社，1998.

[12]吳大觀.我的中國心[M].北京：航空工業出版社，2009.

[13]鄧小平.鄧小平軍事文選（第三卷）[M].北京：軍事科學出版社，中央文獻出版社，2004.

[14]劉華清.劉華清軍事文選（上卷）[M].北京：解放軍出版社，2008.

[15]張勝.從戰爭中走來：兩代軍人的對話[M].北京：中國青年出版社，2008.

[16]中共中央文獻研究室.鄧小平年譜（1975-1997）下卷[M].北京：中央文獻出版社，2004.

[17]記者王士彬，杜獻洲. 習近平在出席解放軍代表團全體會議時強調 加快建立軍民融合創新體系 為我軍建設提供強大科技支撐[N].解放軍報，2015-3-13.

基金項目：國家社會科學基金重點項目”中國社會主義道路的探索與毛澤東思想的發展研究”（項目編號：12ADJ002）。

作者簡介：姬文波，中國社會科學院當代中國研究所助理研究員，法學博士。

（責任編輯：石鳴）endprint