《建立國(guó)家公園體制總體方案》發(fā)布至2020年將整合設(shè)立一批國(guó)家公園

本刊記者 崔瑋 報(bào)道 9月26日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。

根據(jù)方案，到2020年，中國(guó)建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)基本完成，整合設(shè)立一批國(guó)家公園，分級(jí)統(tǒng)一的管理體制基本建立。這標(biāo)志著我國(guó)國(guó)家公園體制的頂層設(shè)計(jì)初步完成，國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。

國(guó)家公園是指由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。建立國(guó)家公園體制是黨的十八屆三中全會(huì)提出的重點(diǎn)改革任務(wù)，是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，對(duì)于推進(jìn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用，促進(jìn)人與自然和諧共生，推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)，具有極其重要的意義。為加快構(gòu)建國(guó)家公園體制，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)際有益做法，立足我國(guó)國(guó)情，制訂本方案。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)決定首次提出建立國(guó)家公園體制。2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》(中發(fā)〔2015〕25號(hào))對(duì)建立國(guó)家公園體制提出了具體要求，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和利用，改革各部門分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等的體制”，“保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”。

新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)快速發(fā)展，取得了顯著成績(jī)，建立了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等多種類型保護(hù)地，基本覆蓋了我國(guó)絕大多數(shù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)資源。

但同時(shí)，也看到，各類自然保護(hù)地建設(shè)管理還缺乏科學(xué)完整的技術(shù)規(guī)范體系，保護(hù)對(duì)象、目標(biāo)和要求還沒(méi)有科學(xué)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，同一個(gè)自然保護(hù)區(qū)部門割裂、多頭管理、碎片化現(xiàn)象還普遍存在，社會(huì)公益屬性和公共管理職責(zé)不夠明確，土地及相關(guān)資源產(chǎn)權(quán)不清晰，保護(hù)管理效能不高，盲目建設(shè)和過(guò)度開(kāi)發(fā)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

因此，我國(guó)建立國(guó)家公園體制的根本目的，就是以加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo)，理順管理體制，創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)機(jī)制，健全法治保障，強(qiáng)化監(jiān)督管理，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國(guó)特色國(guó)家公園體制，建立分類科學(xué)、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系。

目前已有100多個(gè)國(guó)家建立了國(guó)家公園。但由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景和社會(huì)制度特別是土地所有制不同，各國(guó)對(duì)國(guó)家公園的內(nèi)涵界定也不盡相同。

1994年，世界自然保護(hù)聯(lián)盟(簡(jiǎn)稱“IUCN”)在布宜諾斯艾利斯召開(kāi)的“世界自然保護(hù)大會(huì)”上提出了“IUCN自然保護(hù)地分類體系”。IUCN根據(jù)不同國(guó)家的保護(hù)地保護(hù)管理實(shí)踐，將各國(guó)的保護(hù)地體系總結(jié)為6類，國(guó)家公園為第二類，定義為：大面積自然或近自然區(qū)域，用以保護(hù)大尺度生態(tài)過(guò)程以及這一區(qū)域的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征，同時(shí)提供與其環(huán)境和文化相容的精神的、科學(xué)的、教育的、休閑的和游憩的機(jī)會(huì)。

《總體方案》明確，國(guó)家公園是指由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。國(guó)家公園是我國(guó)自然保護(hù)地的最重要類型之一，屬于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，納入全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。

與一般的自然保護(hù)地相比，國(guó)家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)更具有國(guó)家代表性和典型性，面積更大，生態(tài)系統(tǒng)更完整，保護(hù)更嚴(yán)格，管理層級(jí)更高。

這次中《總體方案》的發(fā)布，是在首個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)——三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)獲批一年半之后。

在這一年半的時(shí)間里，中國(guó)設(shè)立的國(guó)家公園體制試點(diǎn)達(dá)到10個(gè)，分別是三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、湖北神農(nóng)架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山、北京長(zhǎng)城和云南普達(dá)措國(guó)家公園體制試點(diǎn)。

2017年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十六次會(huì)議審議通過(guò)《祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》。

《總體方案》明確，我國(guó)的國(guó)家公園體制以加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo)。建成統(tǒng)一規(guī)范高效的中國(guó)特色國(guó)家公園體制，國(guó)家重要自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性得到有效保護(hù)，形成自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的新體制新模式，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，保障國(guó)家生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。

到2020年，建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)基本完成，整合設(shè)立一批國(guó)家公園，分級(jí)統(tǒng)一的管理體制基本建立，國(guó)家公園總體布局初步形成。到2030年，國(guó)家公園體制更加健全，分級(jí)統(tǒng)一的管理體制更加完善，保護(hù)管理效能明顯提高。

國(guó)家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級(jí)政府分級(jí)行使，條件成熟時(shí)，逐步過(guò)渡到由中央政府直接行使。