存款保險制度在金融危機中的作用

存款保險制度（存保制）是各國（含經(jīng)濟體）政府為了穩(wěn)定金融秩序，防止出現(xiàn)系統(tǒng)性銀行危機，保障存戶權益而建立的一種金融安全網(wǎng)，一般由商業(yè)銀行按照所吸收存款的一定比例向法定存款保險機構繳納保費，建立存款保險基金，在銀行陷入支付危機或破產(chǎn)倒閉時，由存款保險機構向銀行提供財務救助或直接向存戶支付部分或全部存款，從而保持金融體系穩(wěn)定。

存款保險制度的主要特征

理論上，存保制有顯性和隱性之分。顯性存保制是指國家在法律上對存款保險機構的設置及銀行倒閉時的處理等問題做出規(guī)定，明確銀行倒閉時存款人的賠付額度，有助于穩(wěn)定存款人信心；建立專業(yè)化機構，用規(guī)范化的方式迅速、有效地處理銀行倒閉后的賠付，有助于節(jié)約處理成本；本質(zhì)上是存戶為自己在銀行的存款購買保險，由銀行代存戶繳納保費進行基金積累和賠付，有助于避免或減少動用納稅人的錢救助銀行；增強銀行體系的市場約束，明確銀行倒閉時的各方責任，相對于隱性存保制來說，道德風險較低。隱性的存保制則指國家沒有對存款保險作出制度性安排，而是在銀行倒閉時，政府通過接管倒閉銀行等形式保護存款人的利益，從而形成公眾對存款保護的預期。

自美國依據(jù)1933年通過的《格拉斯—斯蒂格爾法》設立聯(lián)邦存款保險公司（FDIC），率先建立顯性存保制以來，這一制度已經(jīng)在世界范圍內(nèi)普遍推廣。根據(jù)國際存款保險人協(xié)會（IADI）的調(diào)查，截至2016年底，已有124個國家和地區(qū)建立了顯性存保制。這些國家和地區(qū)的存保制主要有以下特征。

在治理和管理方面，75%的存保制是由政府或公營部門立法和管理，約25%的存保制是由私營部門管理。存款保險公司中的75%在結構上獨立，10%并入中央銀行。例如，香港存款保障委員會是根據(jù)《存款保障計劃條例》成立的獨立法定機構，但須透過香港金融管理局執(zhí)行職能，金管局可被視為存保會的執(zhí)行部門，金管局管理存保計劃的工作受存保會監(jiān)督。此外，全球約有70%的存保制承擔除賠付外更多的職能，例如對問題銀行提供財務支持及收購和接管，其余的存保制則盡量使損失和風險最小化。

在受保范圍方面，幾乎所有國家和地區(qū)的存保制都是強制性的，商業(yè)銀行是存保制的主要參與機構；受保存款范圍主要是儲蓄和支票賬戶等常見金融產(chǎn)品。例如香港特區(qū)除了數(shù)家境外注冊銀行因已獲其注冊地相若的存保制而獲香港存保會豁免外，所有持牌銀行必須參加存保制，而每筆存款額至少為50萬港元以上的有限制牌照銀行和每筆存款額至少為10萬港元以上的接受存款公司則并非存保制成員。合資格存款包括所有常見的存款，如往來賬戶、儲蓄賬戶，港元、人民幣、外幣存款，用作抵押的存款及期限不超過五年的定期存款。統(tǒng)計顯示，約90%的存戶可以獲得全面保障。

受保存款限額則因各國和地區(qū)宏觀經(jīng)濟環(huán)境不同而有所差別，從不足1000美元到危機期間的全額保險不等。有的國家如美國多次根據(jù)通貨膨脹指數(shù)、收入水平和金融風險調(diào)整受保存款限額，從1934年的2500美元起步逐漸調(diào)高到1980年的10萬美元；有的國家則根據(jù)盯住匯率的變化或最低工資的倍數(shù)調(diào)整受保存款限額。自2008年國際金融危機以來，為防止存款流出銀行體系，各國和地區(qū)的受保存款限額顯著上調(diào)。例如美國從10萬美元調(diào)高至2009年以來25萬美元；香港特區(qū)從2006年開始運作時的10萬港元上調(diào)至2011年以來的50萬港元，其中在2008年10月至2010年末，特區(qū)政府宣布用外匯基金儲備為銀行提供100%存款保障；還有的國家把受保存款范圍擴大到外幣存款和同業(yè)存款。至2015年底，各國和地區(qū)平均受保存款限額約為每家銀行的每名存款人68000美元（中位數(shù)約為55000美元）。

在資金來源方面，約90%的存保制是在危機前向參與銀行征收保費，建立保險基金；歐洲的一些高收入國家則是在危機后向存活銀行征收較高的保費賠付給倒閉銀行的存款人。雖然有50%的存保制對參與銀行仍征收劃一保費率，但越來越多的存保制征收經(jīng)風險調(diào)節(jié)的差異化保費率或兩者相結合。例如美國存款保險的保費率主要根據(jù)銀行風險情況決定，1934～1979年的平均保費率為0.0833%，1980年調(diào)整為0.37%，此后經(jīng)常調(diào)整，最低為2006年的0.0005%，最高為2009年的0.233%。香港特區(qū)的存款保險費率則主要根據(jù)香港金融管理局對各銀行的風險評級制定，實行差異化保費率。

此外，一些國家和地區(qū)的政府也向存保制提供部分資金支持，主要是啟動資金或在危機中提供信貸額度彌補保險基金的不足。例如在1990年發(fā)生銀行倒閉風潮和2008年國際金融危機后，1991和2009年美國FDIC的存?；鹋c受保存款比率曾分別降至-0.25%和-0.39%，F(xiàn)DIC不得不向財政部分別借款69億和209億美元履約，并要求受保銀行預交3年保費，直到2011年其存保基金與受保存款比率才由負轉(zhuǎn)正，至2014年底，該比率為1.01%，平均保費率為0.0664%。香港特區(qū)存?；鹉繕祟~與受保存款比率為0.25%、51億港元，預計賠付可以從銀行清盤中得到補足。

在銀行倒閉時的處理方面，75%的存保制存在某種形式的特別處理制度，存款賠付和清盤是最常用的處理方式，其次是購買和接管等輔助處置方式。1/3的存保制有權對銀行接管/清盤、保管/行政管理或兩者兼之。香港存保會確保銀行倒閉后7日內(nèi)向合資格存款人發(fā)放賠付，通過查核倒閉銀行的紀錄來識別合資格人士及計算其應獲得的賠付金額，受影響的存款人無需向存保會提出索償。

存款保險制度

在金融危機中的作用

2008年發(fā)生的國際金融危機是對各國和地區(qū)存保制作用的重要檢驗。為了防止金融體系崩潰，許多國家和地區(qū)擴大了存保制的安全網(wǎng)，遠超傳統(tǒng)存保制。根據(jù)IMF的資料，2008～2013年底，引入顯性存保制的國家和地區(qū)增加了14個至112個；幾乎所有已實施顯性存保制的國家和地區(qū)提高了法定受保存款限額，其中有38%提供全額存款保險，有72%對銀行負債提供擔保，有36%對出現(xiàn)危機的銀行實行資產(chǎn)擔保，有64%對出現(xiàn)危機的危機銀行進行了國有化。endprint

金融危機中各國和地區(qū)存保制作用的經(jīng)驗表明，存保制與中央銀行普遍采取的流動性支持和貨幣寬松政策相配合，有助于防止出現(xiàn)系統(tǒng)性銀行擠提。例如，美國聯(lián)邦儲備銀行的大量流動資金支持以及FDIC從美國財政部得到的財政支持有效防止了美國存戶對受保銀行存款的擠提，而不受保的貨幣市場基金則在2008年9月16日陷入困境時一度出現(xiàn)資金大量外流，導致其后貨幣基金賬戶也暫時納入受保范圍。在歐洲，盡管歐元區(qū)核心和周邊國家之間的宏觀經(jīng)濟基本面有所不同，卻實行統(tǒng)一的保險限額，絕大多數(shù)國家的受保銀行存款在危機中保持穩(wěn)定，只有個別銀行（如英國North Rock和荷蘭DSB銀行）受到擠提。而希臘銀行業(yè)存款受到緩慢擠提（2010年至2012年其存款總額下降了約20%）則源自民眾對該國可能脫歐的日益擔心。

然而，金融危機也暴露出一些國家存保制存在的問題。一是一些存保制存在設計不足問題。例如，危機前美國約97%的銀行被劃分為最低風險類別而無需繳納存款保險費，導致存?；鹫际鼙４婵畋嚷瘦^低而需在危機中向財政部借款賠付。另有許多國家也因保費率太低，導致已積累的存?；鹫际鼙４婵畹谋嚷蔬h低于目標規(guī)模。一些國家如冰島在危機中對外籍和本國存戶采取不同待遇，不對外籍受保存戶提供賠付；一些歐洲的大型企業(yè)存戶擔心會被迫參與銀行的自救等也會導致擠提危機。

二是銀行日益依賴短期批發(fā)資金，而危機中對未受保的批發(fā)性存款和非存款負債的擠提普遍存在。例如美國交易經(jīng)紀商的批發(fā)性存款和回購票據(jù)遭到嚴重擠提，對日益依賴短期批發(fā)資金的銀行融資市場造成了巨大壓力。而且銀行與證券、期貨和衍生品市場聯(lián)系密切，這種相互聯(lián)系意味著來自任何一方的沖擊都可以迅速溢出到另一方，從而威脅金融體系和實體經(jīng)濟的穩(wěn)定。這種系統(tǒng)性風險的溢出效應提出存保制是否也應該保護存款類工具，以防止批發(fā)資金擠提傳染至傳統(tǒng)銀行市場的問題。

三是一些國家在危機中對銀行增加提供額外政府擔保、救助和支持，會產(chǎn)生銀行太大而不能倒閉問題和更大的道德風險。尤其在許多國家政府債務日益膨脹的環(huán)境下，未來一旦再次發(fā)生重大金融危機，這些國家的政府財政能否足以支持存保制度的運作令人擔憂。因此，許多國家的存保制面臨著如何恢復市場紀律，進一步有效降低道德風險的問題。危機后國際銀行業(yè)進行的一系列金融監(jiān)管改革，如提高資本比率和流動資金比率，降低金融杠桿則有助防止銀行過度冒險。□

（作者單位：中銀香港）endprint