城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式探討

蘭麗芳

[摘 要]隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加速，大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目讓本已財(cái)力緊張的地方政府捉襟見肘。將“喚醒民間資本的叩門聲”的PPP模式引入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能夠?qū)崿F(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由“政府公共投入的支出型模式”向“市場拉動(dòng)型的運(yùn)營型模式”的轉(zhuǎn)變，從而有效彌補(bǔ)地方政府的財(cái)力不足，并大幅提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度和效益。文章從政府的角度，分析了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府融資的可選渠道及模式，歸納整理了PPP模式的優(yōu)勢，并就地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP融資模式中的定位與職能展開詳細(xì)論述。

[關(guān)鍵詞]城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；PPP模式；優(yōu)勢；政府定位

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.33.034

1 可供政府選擇的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道與模式

地方政府參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的常用融資渠道與模式有：一是地方融資平臺(tái)。地方融資平臺(tái)是指由地方政府通過劃撥土地、經(jīng)費(fèi)、國債等資產(chǎn)發(fā)起設(shè)立的符合融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，同時(shí)地方政府以財(cái)政補(bǔ)貼作為還款承諾，從而實(shí)現(xiàn)從各類渠道融入資金的目的，籌借資金多用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等公共服務(wù)領(lǐng)域。然而，2015年1月1日起實(shí)施的新預(yù)算法明確將地方政府融資渠道限定為政府債券。因此，通過地方融資平臺(tái)借入資金，并投放于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的渠道已經(jīng)不通。二是發(fā)行債券。我國新預(yù)算法規(guī)定地方政府不能發(fā)行債券，因此地方政府往往以其所屬的城建投資主體作為發(fā)債主體，以企業(yè)債券的形式融入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金，并以建設(shè)項(xiàng)目的未來收益作為償債資金來源，如城市建設(shè)債券、煤氣建設(shè)債券等。三是PPP融資。PPP模式在大型、一次性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，如公路、鐵路等項(xiàng)目融資中扮演重要角色。PPP模式的實(shí)質(zhì)是政府通過準(zhǔn)許私營企業(yè)項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)和收費(fèi)權(quán)，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并提高其運(yùn)營效率。

2 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的優(yōu)勢

PPP模式是一種新興的項(xiàng)目融資模式，項(xiàng)目經(jīng)營的收益以及政府扶持所產(chǎn)生的效益是償債資金來源。PPP模式下公共部門與社會(huì)資本以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，對項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營整個(gè)周期共同負(fù)責(zé)。該模式有效降低了社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)將私營企業(yè)的先進(jìn)管理理念及技術(shù)引入建設(shè)項(xiàng)目中，從而提高了項(xiàng)目的建設(shè)及經(jīng)營效率；社會(huì)資本減輕了政府的期初資金壓力，提高了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量。

PPP模式的優(yōu)勢體現(xiàn)在：一是有效彌補(bǔ)了地方政府的財(cái)力不足。隨著城市化進(jìn)程的不斷加速，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目不斷增多，對財(cái)力相對有限的地方政府構(gòu)成了巨大資金壓力。PPP模式的引入，為城市基建項(xiàng)目提供了充足的資金來源，有效彌補(bǔ)了地方政府財(cái)力不足的問題。二是提高了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率及經(jīng)營效益。縱觀以往基建項(xiàng)目，由政府獨(dú)資并全權(quán)負(fù)責(zé)經(jīng)營管理的項(xiàng)目，普遍缺乏效率，公共服務(wù)質(zhì)量也不盡如人意。PPP模式引入了社會(huì)資本，從而打破了公共部門壟斷經(jīng)營的局面，有助于提高公共服務(wù)及產(chǎn)品質(zhì)量。三是能夠充分發(fā)揮政府的宏觀管理職能。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有營利性及公益性的雙重屬性，通過引入PPP模式，政府從中承擔(dān)監(jiān)督管理的職責(zé)，能夠有效解決由于私人部門單純追求利益最大化而可能損害公眾利益的問題，實(shí)現(xiàn)了效率與穩(wěn)定的有機(jī)結(jié)合。四是有效分擔(dān)項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)模式下，項(xiàng)目的建設(shè)或經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)全部由政府或企業(yè)乙方承擔(dān)。PPP模式下，在項(xiàng)目期初就實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的合理分配與分擔(dān)。具體而言，政府部門承擔(dān)項(xiàng)目的政治、法律及政策等宏觀風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目建造、運(yùn)營及技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)等微觀、具體風(fēng)險(xiǎn)。

3 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP融資中政府的定位與職能

3.1 完善相關(guān)的PPP法律體系

加快完善PPP融資模式的配套法律，尤其是關(guān)于PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的法律法規(guī)。一是由國家立法機(jī)關(guān)制定總領(lǐng)性法律，以此指導(dǎo)地方政府制定具體的規(guī)范性文本。國家性法律可增強(qiáng)社會(huì)資本的投資信心，同時(shí)對PPP模式進(jìn)行整體性約束和規(guī)范。二是各地方政府可根據(jù)行業(yè)及區(qū)域的差異性，有針對性地制定專門的法律法規(guī)及規(guī)章制度。其中，要明確公共部門與社會(huì)資本須承擔(dān)的項(xiàng)目責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)利及義務(wù)，充分保障社會(huì)資本與公共部門的合法權(quán)益。

3.2 選擇優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目合作伙伴

選擇資質(zhì)優(yōu)良的PPP項(xiàng)目合作伙伴，提高PPP項(xiàng)目的成功概率。在具體選擇PPP項(xiàng)目合作伙伴時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持以下原則及流程：一是著重審查合作伙伴是否具備豐富的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)、雄厚的資金實(shí)力、良好的資產(chǎn)質(zhì)量、成熟的管理經(jīng)驗(yàn)及風(fēng)險(xiǎn)管理能力。二是引入競爭性的投招標(biāo)制度。政府在具體實(shí)施過程中，要簡化審批流程、收縮管理權(quán)限；在公開招標(biāo)過程中，適當(dāng)放寬資格審核限制，擴(kuò)大投標(biāo)者的范圍，從而以公平、公開的招投標(biāo)制度壓縮私營企業(yè)的尋租空間。

3.3 制定合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

建立公平、合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，保障PPP項(xiàng)目參與各方的權(quán)益。PPP項(xiàng)目參與者眾多，各方對項(xiàng)目的要求及出發(fā)點(diǎn)均不同，因此建立公平、合理、有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是PPP項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。構(gòu)建公平、合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制應(yīng)堅(jiān)持以下原則：一是堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)與收益對等的原則。項(xiàng)目參與各方應(yīng)對自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，合理測算項(xiàng)目收益，并在自身可承受的風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)。二是堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)與控制力相協(xié)調(diào)的原則。在PPP項(xiàng)目運(yùn)營過程中，政府部門應(yīng)從社會(huì)公眾的利益出發(fā)，主動(dòng)承擔(dān)政治、法律及政策等宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)資本則承擔(dān)建造、運(yùn)營及管理等微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)。

加強(qiáng)政府部門的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)意識(shí)，并建立結(jié)構(gòu)清晰的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。一是加強(qiáng)各級(jí)地方政府的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)意識(shí)。在地方政府積極營造風(fēng)險(xiǎn)管理文化，強(qiáng)化對政府風(fēng)險(xiǎn)管理人員的培訓(xùn)，強(qiáng)化其風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及管理意識(shí)。二是建立結(jié)構(gòu)清晰、權(quán)責(zé)明確的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。明確地方政府在PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)種類、風(fēng)險(xiǎn)范圍。地方政府應(yīng)對PPP項(xiàng)目的實(shí)施提供支持和監(jiān)督，積極做好項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及風(fēng)險(xiǎn)防控等風(fēng)險(xiǎn)管理工作。

3.4 打造有效的政府監(jiān)管體系

建立獨(dú)立于PPP項(xiàng)目參與各方的第三方、專業(yè)化監(jiān)督機(jī)構(gòu)。一是項(xiàng)目監(jiān)管部門應(yīng)既獨(dú)立于社會(huì)資本，又獨(dú)立于政府部門，從而確保該機(jī)構(gòu)工作不受前者的利益誘惑、后者的權(quán)力干預(yù)，獨(dú)立地行使監(jiān)督管理職權(quán)。二是明確該獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)及權(quán)力。獨(dú)立監(jiān)管部門可根據(jù)行業(yè)類別將監(jiān)管系統(tǒng)進(jìn)一步劃分為能源、交通、市政等各子系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)對各領(lǐng)域PPP項(xiàng)目進(jìn)行更加全面、專業(yè)的監(jiān)管。三是各監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)配備專業(yè)化的行業(yè)領(lǐng)域?qū)＜遥⒍ㄆ趯ο嚓P(guān)人員進(jìn)行知識(shí)更新。

加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目質(zhì)量的監(jiān)管。采取內(nèi)部與外部結(jié)合的方式對PPP項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。一是在項(xiàng)目公司內(nèi)部建立“權(quán)責(zé)匹配”的質(zhì)量管理制度，將項(xiàng)目質(zhì)量層層落實(shí)到個(gè)人。二是量化項(xiàng)目質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)PPP項(xiàng)目的行業(yè)類別及特點(diǎn)制定合理的、嚴(yán)格的質(zhì)量檢測標(biāo)準(zhǔn)。三是完善質(zhì)量檢測體系，通過定期檢查或隨機(jī)抽查的方式，對PPP項(xiàng)目的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢測程序及監(jiān)測結(jié)果進(jìn)行多次檢查，并及時(shí)將監(jiān)測結(jié)果向社會(huì)大眾公布，接受社會(huì)公眾的廣泛監(jiān)督。

加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目價(jià)格的監(jiān)管。通過政府價(jià)格管理部門與行業(yè)機(jī)構(gòu)的溝通、協(xié)商，制定科學(xué)、合理的項(xiàng)目收費(fèi)價(jià)格。一是綜合考量市場行情、行業(yè)成本、物價(jià)水平、企業(yè)稅負(fù)、利潤水平、資本投資回報(bào)率等因素，基于一定的成本分析，利用科學(xué)的價(jià)格測算方法、分析模型，制定能夠保障社會(huì)資本取得合理投資回報(bào)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。二是通過召開價(jià)格聽證會(huì)等形式，廣泛征求社會(huì)公眾意見，制定合理的收費(fèi)上限。通過強(qiáng)化社會(huì)公眾對項(xiàng)目價(jià)格及收費(fèi)的監(jiān)督，均衡社會(huì)資本與社會(huì)公眾的整體利益，從而兼顧PPP項(xiàng)目的營利性及公益性。

參考文獻(xiàn)：

陳宏珍.PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究[J].時(shí)代金融，2015（35）：248-249.endprint