創新自治共治機制推進基層社會治理

張敬芬

[摘 要]上海市嘉定新城（馬陸鎮）以黨建引領基層社會治理創新，通過搭建社區共治平臺，深化民主自治建設，擴展社會參與渠道等方式，不斷完善“行政、共治、自治”三元復合的基層社會治理機制，形成了“和諧、互補、高效”的新型社會治理合作關系，加快推動單一行政型的社會管理向多元參與型的社會治理轉變，有效地促進了基層社會的和諧穩定。

[關鍵詞]鎮管社區；自治共治；基層治理

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）11-0044-03

創新社會治理體制是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。近年來上海市嘉定新城（馬陸鎮）通過搭建社區共治平臺，深化民主自治建設，擴展社會參與渠道等方式，不斷完善“行政、共治、自治”三元復合的基層社會治理機制，形成了“和諧、互補、高效”的新型社會治理合作關系，加快推動單一行政型的社會管理向多元參與型的社會治理轉變，有效地促進了基層社會的和諧穩定。

嘉定新城（馬陸鎮）于2011年8月調整成立，總面積62.51平方公里。全鎮共有12個村，28個居委會（其中12個居委籌建組），常住人口18萬人，其中戶籍人口5萬人，外來人口13萬人。截至2016年8月，新城核心區域共新開發商品房2.53萬戶，實有住戶15812戶，入住率62.47%。此外，核心區還有新建住宅項目約20個，預計全部建設完成將形成35個社區居委會。

針對管理區域大、管理難度大等實際情況，嘉定新城（馬陸鎮）于2013年11月，在城市化程度較高的核心區內推行“鎮管社區”治理模式。通過合理的區域劃分，在政府與村居間搭建了社區中間層，將大量人力、財力、物力下沉至社區，每年通過財政全額向每個社區投入社會管理經費約1000萬元，同時為各社區配備專職管理人員13-17人，至少60人左右的聯勤、協管隊伍，直接管理3-4平方公里區域內的各類事務。通過近3年的實踐操作和配套機制的完善，鎮管社區在整個轄區范圍內，基本形成了橫向到邊、縱向到底的社會管理網絡，有效地解決了管理覆蓋不到位、服務效率低等問題，全鎮社會秩序得到了明顯的改善，社區服務質量和水平不斷提升，居民生活滿意度不斷提高。

隨著嘉定新城城市化進程的加快，單一社區向多元社區轉變，新建社區逐步發展成為一個由政府、社會組織、企事業單位、居民等為主體構成的縱橫交錯的互動網絡。在鎮管社區深入推進的過程中，政府、居委會的社會管理無法涵蓋和包容日趨分化的多元服務需求和利益矛盾，面臨許多新問題。

一是社會管理日常運行負荷增大。鎮管社區改革通過社區中間層的增加，基本實現了社會管理的全覆蓋。但由于新城處于“建管”并舉階段，人口流動規模大，各類在建工地多，“群租”“居改非”等容易反彈的社區治理頑疾仍頻現，單靠政府下沉的行政力量，無法做到日常監管和處理問題及時有效。

二是社會服務個性化精細化不足。雖然各社區采取了一系列行之有效的措施，滿足了轄區居民衣食住行等基本的生活需求，但由于管理人員數量少、專業受限等原因，在滿足轄區居民個性化、精細化服務方面仍顯露短板。

三是社會協同居民參與程度不高。從整體情況看，新城地區擁有豐富的社會綜合資源，但由于新城居民來自不同地區，且社區入住率高低不等，社區活動平臺、通道單一，真正適合居民廣泛參與的活動載體不多，實際參與社區建設的機會較少，導致居民社區共同體意識不強，缺乏社區認同感、歸屬感、幸福感。

針對基層社會治理的新問題，嘉定新城（馬陸鎮）以“鎮管社區”改革為基礎，以社區黨組織為領導核心，充分調動駐區單位、社會組織、居民參與社區事務的積極性，通過引導發揮社區共治和基層自治的力量，共同參與社會治理，盤活了社區資源，形成了政府、社會、居民齊抓共管的基層社會治理新格局。

（一）依托鎮管社區改革，為自治共治發展提供堅實的體制保障。一是理清社區、居委的職能定位。鎮管社區中的社區層級，是馬陸鎮參照城區街居制社區管理方式，在鎮域范圍內設置的直接管理區域內社會事務，為屬地居民有效提供公共服務的基層區域劃分，它受政府領導，并繼承了鎮與居委間的傳統管理方式和指導關系。作為政府派出機構，主要負有管理、服務、協調、指導、監督、黨建六大職能，承擔轄區內行政性、地區性、群眾性、公益性和社會性事務。居委在社區的指導扶持下，根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定履行宣傳教育、居民自治、自我管理、指導協調、溝通聯系和評議監督等職能，為社區共治自治發展提供了堅實的體制保障。二是落實自治共治的推動主體。職能的明確定位，為“社區共治、居委自治”奠定了基礎，同時也提供了便利。一方面，鎮管社區模式改革賦予了社區作為基層治理單元充分的行政權限和資源配置，同時也讓社區具備了統籌引領、協調發揮區域內各方資源作用的能力。而“社區行政、居委自治”的職能劃分，也讓居委會從大量的行政事務中解脫出來，集中精力發展社區自治。三是明確自治共治的參與對象。馬陸鎮通過制定《嘉定新城（馬陸鎮）關于進一步發揮社區共治作用的指導意見（試行）》《嘉定新城（馬陸鎮）關于進一步發揮居委會自治作用的指導意見（試行）》等文件，進一步明確社區、居委要注重引導轄區內企事業單位、社會組織、社區骨干、居民等多元主體，充分發揮共治自治的主動性，積極參與基層社會治理。

（二）依托機制創新，為自治共治發展提供多樣的平臺渠道。一是黨政力量主導，信息聯通機制基本形成。為充分發揮黨建在社區共治自治中的引領作用，馬陸鎮各社區黨組織建立了面向轄區單位的“上門走訪—了解訴求—解決問題—及時反饋”的聯系服務制度，主動對接各駐區單位，提供多元服務幫助，建立互信互助互動的良好關系，并通過定期召開社區代表大會、共建聯席會議、簽訂共建契約等方式，確保社區黨組織、工作委員會、駐區單位、社會組織、自治組織之間的信息聯通。二是居民立體自治，社區發展力量日益壯大。馬陸鎮積極探索新形勢下居民自治的新路徑，形成了社區居委會自治、專業委員會自治、小區業主自治、志愿者網格自治等多種模式共存的立體自治格局，居民在參與自治的過程中能共享自治成果。居委會通過“三會”以及社區議事日、居委QQ群等，廣泛征求民意，共同討論決定社區事務，實現民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督；專委會圍繞自身職能，建立銀盾巡邏、勸和小組等工作項目，將社區大大小小事務管理起來；由趣緣帶動形成的睦鄰點在居委會扶持下遍地開花，居民在交流愛好、切磋技藝的同時，通過將自制的手工藝品送給孤寡老人等形式，將正能量傳遞給更多人；社區義工基地里，居民們或利用自己的一技之長為左鄰右舍提供理發、磨刀等便民服務，或開設各類學習班、咨詢服務，把自己的專長分享給鄰居。三是社會資源共聚，社區建設實現良性運行。馬陸鎮通過建立社區代表大會等一系列平臺，切實為駐區單位、社會組織提供參與社會事務管理的平臺，并將轄區內具有專業技術、威望較高的各類人才整合起來，組建各類專業委員會、社區工作社等，積極承擔社會責任，實際參與到基層社會治理中，營造“生活環境聯建、社會治安聯防、公益事業聯辦、科教文化聯誼”的共治共享氛圍。同時，通過引入社會組織，充分發揮專項業務優勢和行業協調作用，踴躍參與社會公共事務和公益活動，有效彌補了專業公共服務的空白，推進了社區治理社會化進程。資源共聚形成了政府、駐區單位、社會組織和居民個人的良性互動，最大限度地提高了社會資源的共享程度，實現了共建共享、多方共贏。endprint

（三）注重總結提煉，牢牢把握自治共治發展的目標導向。馬陸鎮根據全鎮社區共治自治推進情況，定期開展優化鎮管社區模式調研、社區共治推進會等工作，不斷調整階段引領性目標、研討可行性措施。在此基礎上，各社區圍繞目標，通過建立、推進“V愛計劃”“銀火蟲在行動”“百事幫”“惠民港”“家圓聯合體”“愛馬社”等一社一品工作項目，確保共治自治發展符合社區實際情況。

馬陸鎮緊緊圍繞“管理出實效、群眾得實惠、生活有保障、基層有活力”的發展要求，較好地整合了社會資源，激發了社會活力，形成了社區強力推進、社會組織緊密配合、轄區單位大力支持、社區居民積極參與的良好局面，取得了顯著的基層社會治理成效。

（一）構建了科學高效的社會治理體系。共治自治機制的建立，促進了“四位一體”（社區黨組織、轄區單位、社會組織、居民群眾）新型社區管理體制的建立，理順了社區內部各類組織的關系，使各治理主體既各司其職，又相互補充。在社區治理中不再僅靠政府這一行政單一的力量，而是通過“四位一體”多元主體的合作協同，使各種基層社會治理問題得到更有效的解決。例如在群租的整治中，由聯勤、物業公司負責日常的巡查、發現和上報工作，社區、居委負責整治的情況排摸、前期約談和整治牽頭，執法部門和職能部門負責提供執法和后勤保障。形成了“條執法、塊推進”的模式化操作流程，杜絕了專項整治工作中互相推諉、協調困難、效率低下等現象的發生，確保了整治工作高效推進。全鎮2013年鎖定群租870處，目前已整改861戶，整改率高達98.97%。

（二）凝聚了多方參與的社區共治力量。新型社區管理體制和共治共享工作機制的不斷完善，較好地整合了社會資源，進一步激發了社會活力。目前有近10家社會組織、160余支志愿者隊伍，積極參與社區治理，形成了黨委政府強力推進、社會組織緊密配合、轄區單位大力支持、社區居民積極參與的良好局面，實現了和諧共創、事務共辦、責任共擔，充分體現了“共治共享”的治理理念。

（三）緩解了多元分化的公共服務需求。通過各類共治自治平臺的搭建，使轄區各單位的“資源”和“需求”相互銜接起來，政府和社會的各類服務力量得到優化配置。各方社會力量的廣泛參與，不僅拓寬了服務途徑，讓居民享受到了更加便捷、豐富、均衡的社區服務，也使服務形式和內容更為多元，實現了按需服務，滿足了居民個性化、多樣化的服務需求，讓居民共享社區建設發展的成果。

社會治理不是簡單的維護社會秩序，而是把黨的領導植根于基層，植根于人民群眾之中。在黨組織的領導下，組織群眾依法管理基層社會事務，實現黨領導社會治理、依靠群眾加強社會治理。從這個意義上說，只有把基層黨組織建設好，才能為社會治理和基層建設提供堅強有力的組織保證。

過去，社會管理的主要推動者是政府，但隨著城市化進程中出現的種種社會問題，倒逼政府必須要調整自己在社會關系中所扮演的角色。特別是隨著社區需求的日漸多元，社區問題的日益復雜相對地使其公共服務能力在減弱，公共財政壓力在增加，這是不得不面對的挑戰。在這種新的形勢下，政府應該順勢而為，學會借用社會的力量來處理社區公共事務中出現的問題。馬陸鎮的實踐為政府在社會治理中職能和角色的轉變提供了有益的啟示與思考。

（一）擺脫固有形象，正確“掌舵”。固有的“包辦型”政府職能過于強大，管理范圍過于寬泛，于是帶來了不少問題：政府管理工作效率的衰減、公共財政壓力的增加、社會管理功能的邊緣化、市場經濟活力的喪失。從嘉定新城（馬陸鎮）的實踐來看，政府完全有條件從全方位的服務者形象中解脫出來，走出包辦一切的“家長制管理”模式，其轉變的關鍵在于要善于發揮市場和社會的雙重作用，起到導航的功能，合理確定公共治理目標，而不是將辦理事務的工作也一攬子承擔。

（二）盤活社區資源，致力“搭臺”。馬陸鎮通過建立社代會、專委會等一系列平臺來切實為駐區單位、社會組織提供參與社會事務管理的平臺，并以“互惠互利”為起點，通過實際賦予社代會、專委會一定的建議權、管理權，調動社會組織參與事務管理和社會治理的積極性，取得了良好的效果。由此可見，政府完全可以成為優秀的“搭臺”者，讓更多的駐區單位、社會組織參與成為“唱戲”的主角。

（三）轉變治理模式，鼓勵“擴容”。馬陸鎮的實踐證明，在現階段及今后很長一段時期內，社區綜合事務的有效治理必然是政府與社會的共同治理，而非原有的政府行政性的單方治理，因此治理模式的轉變勢在必行。在條件成熟的情況下，政府應當像馬陸鎮一樣，學做“培育者”，鼓勵社會組織、社區團隊組織的擴容組建，并通過提高社會組織的責任意識、扶持社區團隊組織的自我發展、自我完善，為社區居民提供全方位、個性化的服務，并以優質的服務塑造良好的影響力和凝聚力，吸引更廣泛的居民參與到團隊建設和服務中，使被服務者同時亦是服務者，從而推進社區公共事務共治的實現。

作者系中共上海市嘉定區委黨校副教授

責任編輯：周奕韻endprint