美國銀行監(jiān)管再改革方案的意義及影響

2017年特朗普用行政命令形式公布了“監(jiān)管美國金融體系的核心原則（Core Principles for Regulating the United States Financial System）”，并責(zé)成財政部根據(jù)該原則確定美國現(xiàn)有法律法規(guī)、監(jiān)管框架中與原則相悖或需要改進(jìn)之處，提出對策建議，完成系列報告。財政部根據(jù)該命令于2017年6月公布了“一個創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)機(jī)會的金融體系—銀行和信用聯(lián)盟（A Financial System That Creates Economic Opportunities-Banks and Credit Unions）”。這是系列報告的第一份，涉及對銀行的監(jiān)管改革。

對財政部建議的評估

2010年以來美國的金融監(jiān)管改革及其實施過程，在很大程度上是以新方式再現(xiàn)了金融體系的效率和安全的關(guān)系這一長期討論的重大問題。而這次討論的焦點是放松監(jiān)管，是對2010年以來以加強(qiáng)監(jiān)管為核心的監(jiān)管改革的再改革。該建議從內(nèi)容上看對美國金融及經(jīng)濟(jì)的主要貢獻(xiàn)有：

通過糾正現(xiàn)有的監(jiān)管偏差，維持金融穩(wěn)定，同時提高金融效率。不可否認(rèn)的事實是，2010年至今在新監(jiān)管框架下，美國的主流狀態(tài)是信貸和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，金融穩(wěn)定性增強(qiáng)，危機(jī)未再出現(xiàn)。然而監(jiān)管改革確實也增加了銀行負(fù)擔(dān)。據(jù)聯(lián)邦財務(wù)分析（Federal Financial Analytics）估算，2007～2013年美國最大的6家銀行的可量化監(jiān)管成本從347億美元增加到702億美元。2016～2025年，銀行業(yè)與《多德—弗蘭克法案》合規(guī)相關(guān)的成本可能使美國的GDP減少8950億美元。監(jiān)管改革的實踐也確實暴露了許多需要糾偏和改進(jìn)的地方。而建議的合理性，正在于它并非簡單地放松監(jiān)管，而是旨在根據(jù)過去幾年的實踐，重新審視現(xiàn)有的監(jiān)管法規(guī)，糾正不必要或過度的監(jiān)管，以加強(qiáng)監(jiān)管的針對性，在維持并進(jìn)一步鞏固金融體系穩(wěn)定的同時，改善監(jiān)管效果，降低監(jiān)管成本，提高金融效率，釋放金融業(yè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的作用。

該報告的基調(diào)是放松監(jiān)管，但同時也建議加強(qiáng)某些方面的監(jiān)管。例如，擴(kuò)大金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會FSOC的法定權(quán)限，加強(qiáng)其對各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)作用，加強(qiáng)對銀行董事會和管理層的問責(zé)制等。

細(xì)化監(jiān)管。主張監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不僅根據(jù)金融機(jī)構(gòu)規(guī)模，而且要考慮風(fēng)險及其影響，根據(jù)業(yè)務(wù)模式的復(fù)雜性作適當(dāng)調(diào)整。“一刀切”的做法反而會妨礙監(jiān)管機(jī)構(gòu)將重點放在最嚴(yán)重的風(fēng)險上。

防止過度及不必要的監(jiān)管。報告發(fā)現(xiàn)《多德—弗蘭克法案》未能強(qiáng)調(diào)許多危機(jī)的真實原因，卻增加了監(jiān)管負(fù)擔(dān)。例如，報告認(rèn)為現(xiàn)有補(bǔ)充杠桿率（SLR）及加強(qiáng)補(bǔ)充杠桿率（eSLR）對杠桿率的計算有不合理成分，它在分母中包含了安全資產(chǎn)——聯(lián)儲儲備金、現(xiàn)金、國庫券等，從而增加了資本要求，造成不必要的過度監(jiān)管。此舉導(dǎo)致美國回購市場萎縮了20%，也導(dǎo)致銀行做市活動縮減，影響了市場流動性。報告因此建議在杠桿率計算中排除這類資產(chǎn)，縮小分母。再例如，鑒于央行已成為流動性主要提供者，并且將會維持較大的資產(chǎn)負(fù)債表，報告也建議拓寬合格流動性資產(chǎn)系列。相關(guān)改進(jìn)將會提高未來監(jiān)管的針對性，減輕不必要的監(jiān)管負(fù)擔(dān)。

在制定新的規(guī)則時要更加審慎，對成本收益作充分分析論證；并且在實施后要定期評估，實時廢除不再需要的規(guī)則。

報告發(fā)現(xiàn)監(jiān)管造成了新的順周期性，并可能加劇市場動蕩。這一發(fā)現(xiàn)及相關(guān)建議有助于放松對做市活動的過分限制，避免在市場壓力上升時銀行由于進(jìn)一步減少做市活動而導(dǎo)致市場流動性枯竭，造成惡性循環(huán)。

報告針對監(jiān)管重疊和重復(fù)，以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的沖突提出了建議，這將有助于提高監(jiān)管效率，增進(jìn)機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)。

報告強(qiáng)調(diào)了被忽視的社區(qū)再投資法CRA，從更加積極的方面增進(jìn)監(jiān)管在促進(jìn)社區(qū)發(fā)展中的作用。

報告鼓勵外國銀行對美國銀行體系投資，以幫助分散金融體系風(fēng)險，并由此帶動這些銀行母國的企業(yè)對美國投資。

報告主張減少基于規(guī)則的監(jiān)管，更多向基于原則的監(jiān)管傾斜和回歸。這可能導(dǎo)致監(jiān)管理念的較大變化。

報告關(guān)于放松對大銀行監(jiān)管的建議，有可能增加系統(tǒng)性風(fēng)險。主要是：放松沃爾克規(guī)則，大銀行會從事更多高風(fēng)險交易業(yè)務(wù)；放松基于風(fēng)險的資本要求，采用杠桿率，大銀行會從事更多高風(fēng)險資產(chǎn)業(yè)務(wù)。

對銀行業(yè)務(wù)可能產(chǎn)生的

主要直接影響

減輕在交易業(yè)務(wù)中區(qū)分自有交易和非自有交易特別是交易意圖，以及報告的麻煩。銀行從事做市業(yè)務(wù)的成本特別是數(shù)據(jù)報告的負(fù)擔(dān)會下降，銀行業(yè)會獲得更多靈活性，以確定合理數(shù)量的做市資產(chǎn)庫存。

減少通過交易業(yè)務(wù)對沖風(fēng)險的限制，銀行可更有效地管理風(fēng)險和資本，拓展更多業(yè)務(wù)。

銀行可更加根據(jù)實際風(fēng)險狀態(tài)實施資本監(jiān)管，節(jié)省資本，開發(fā)更多業(yè)務(wù)，同時又能針對性地控制風(fēng)險，避免高風(fēng)險業(yè)務(wù)。

資本足夠充足的大銀行有可能被豁免許多監(jiān)管規(guī)則，從事業(yè)務(wù)的靈活性更大，監(jiān)管負(fù)擔(dān)更輕。

對美國的外資銀行的影響。現(xiàn)有監(jiān)管對外資銀行設(shè)立中間控股公司的要求和審慎監(jiān)管規(guī)則基本上也是基于人為劃定的統(tǒng)一閾值，而非根據(jù)銀行業(yè)務(wù)模式和風(fēng)險狀態(tài)，以及母行與子公司之間的管理結(jié)構(gòu)區(qū)分對待。并且將外資銀行作為獨立的整體對待，忽視了它們是集團(tuán)在海外的子公司這一事實。這一監(jiān)管框架與銀行全球化大趨勢和內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)沖突很大，阻礙了銀行的國際化發(fā)展，特別是影響到集團(tuán)在全球配置資源和管理流動性的能力。建議的實施可能減輕外國銀行特別是中資銀行的監(jiān)管負(fù)擔(dān)，因為中資銀行的特征是規(guī)模大但業(yè)務(wù)相對簡單，風(fēng)險偏好較低，建議實施會釋放對這些銀行的監(jiān)管負(fù)擔(dān)。進(jìn)而言之，對外國銀行的監(jiān)管也可能更傾向于母國合規(guī)，并且考慮母行的資本和流動性，從而更符合銀行的全球化發(fā)展戰(zhàn)略。

該建議可能沖擊巴塞爾協(xié)議等國際監(jiān)管規(guī)則在各國的實施。在涉及國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)時，報告明確表示，這些標(biāo)準(zhǔn)的實施應(yīng)與各國目標(biāo)對齊，并需仔細(xì)、適當(dāng)裁剪，以適合美國金融業(yè)和美國民眾的需要。國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的一致性可能會因此受到挑戰(zhàn)。

該建議可能在全球引發(fā)連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致其他國家也放松監(jiān)管，以增強(qiáng)國際競爭力。

銀行的應(yīng)對建議

過去幾年銀行業(yè)已經(jīng)花費了大量成本根據(jù)《多德—弗蘭克法案》改革其戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)、系統(tǒng)、組織結(jié)構(gòu)，目前大部分改革已到位。所以即使再改革具有合理性，會減輕銀行負(fù)擔(dān)，其實施過程同樣會給銀行帶來新的沖擊和負(fù)擔(dān)。銀行需對此作認(rèn)真分析和預(yù)案。

總的看雖然建議被實施的可能性較大，但由于其中仍然涉及了許多需要通過國會立法程序的條款，所以仍不確定它何時發(fā)生和如何發(fā)生。相應(yīng)的銀行不應(yīng)在任何官方公告之前修改合規(guī)計劃，而應(yīng)開始考慮建議中實施可能性和影響都較大的部分將如何影響其戰(zhàn)略、組織、人員配備、監(jiān)測和報告。既可以維持對現(xiàn)有法律的合規(guī)，又能保持一定的靈活性。特別需要對新的業(yè)務(wù)機(jī)會作前瞻性預(yù)測，重新考慮資源配置和資本管理實踐，爭取搶占新的發(fā)展先機(jī)。 □endprint