地方政府融資平臺債務(wù)績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建探討

趙衛(wèi)+楊熹

[摘 要]從現(xiàn)實理論上，分析融資平臺債務(wù)績效評價指標(biāo)體系。對于地方性政府來說，這種融資平臺債務(wù)績效評價指標(biāo)體系，是以政策為基準(zhǔn)點，通過相關(guān)的債務(wù)資金擴張運動，深度掌握債務(wù)資金的使用各環(huán)節(jié)。此外，這種融資平臺債務(wù)績效評價指標(biāo)體系，如果在其實際的運轉(zhuǎn)狀態(tài)下出現(xiàn)某些操作上的失誤，就會直接影響到地方性政府的經(jīng)濟(jì)運轉(zhuǎn)。因此，地方性政府要想切實地把握住融資平臺債務(wù)績效評價指標(biāo)體系，就必須從根本上認(rèn)識到其內(nèi)在的不利因素，要結(jié)合實際的優(yōu)化融資平臺債務(wù)績效評價指標(biāo)體系，將融資平臺債務(wù)績效評價指標(biāo)體系對地方性政府的不利影響降到最低點。切實地保障社會的經(jīng)濟(jì)安全，維護(hù)地方性經(jīng)濟(jì)的正常運轉(zhuǎn)。

[關(guān)鍵詞]政府融資平臺；債務(wù)績效評價；指標(biāo)體系構(gòu)建；深度探討

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.33.044

地方政府融資平臺對應(yīng)的債務(wù)績效評價系統(tǒng)的優(yōu)化建設(shè)，可以參照其他國家各個項目評價財務(wù)績效的相關(guān)方法。借助國際領(lǐng)先的評價系統(tǒng)，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)母纳婆c創(chuàng)新，更加有力地規(guī)避地方政府遭受債務(wù)風(fēng)險。但是，地方政府的融資平臺依然是新鮮的事物，從具體的融資方式直至實際的運行過程，與人們?nèi)粘Ｌ峒暗牡胤秸畟鶆?wù)之間具有較大的差距，不可以運用相同的評價系統(tǒng)。國內(nèi)外專業(yè)的學(xué)者研究此種問題的都處于剛起步的時期，并且也并未建立完善的指標(biāo)評價系統(tǒng)，在此種研究背景下，本文對此問題進(jìn)行了更加深入的探究。

1 綜合分析地方政府融資平臺債務(wù)績效評價指標(biāo)體系

地方政府融資平臺是基于地方性政府機構(gòu)，運用其職能性作用，通過利用土地占有性導(dǎo)入、財政性撥款、股權(quán)投資不動產(chǎn)等，進(jìn)行政府性融資項目。除此之外，在這種地方性的融資項目中，有著較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠残砸?guī)定，只有個人獨資的經(jīng)營體制企業(yè)才可以投入此地方性政府融資平臺中。但由于在這種新型的融資平臺上，對于地方政府還有著一定的嚴(yán)格要求。除了要應(yīng)用較為特殊的體系運行方式外，還要結(jié)合自身的特點進(jìn)行優(yōu)化。但從目前的地方性政府融資平臺關(guān)于債務(wù)績效評價現(xiàn)狀上分析，在地方性政府與企業(yè)之間的債務(wù)重組分配上還是存在著許多問題。因此，相關(guān)人員可以基于地方政府融資平臺具體的運轉(zhuǎn)模式，對債務(wù)各個層面進(jìn)行具體的分析。

1.1 舉借

基于地方政府部門融資平臺債務(wù)舉措的角度而言，這與普通政府性的債務(wù)資金來源于發(fā)行政府債券的形式存在著一定的不同，地方政府部門的融資平臺債務(wù)資金除了一小部分源自發(fā)行“城投債”以外，其他的一大部分都基于政府部門所出具的相關(guān)信用擔(dān)保為基礎(chǔ)性保障，通過資產(chǎn)抵押來對銀行提交相關(guān)貸款政策申請。那么，在這一環(huán)節(jié)上，地方性政府融資平臺債務(wù)資金的重點來源就是各大銀行中的信貸中心。

1.2 使用

基于地方政府融資平臺債務(wù)實際的應(yīng)用狀況而言，與公司債務(wù)資金主要使用于公司內(nèi)部實際經(jīng)營生產(chǎn)具有很大的不同，因為，對于地方政府融資平臺來說，有效地處置與地方性政府有關(guān)的項目投資，就是其最主要經(jīng)營范圍，其中尤為重要的是涉及公益性投資項目的實際問題。這就要求地方性政府機構(gòu)，要充分地行使其在融資平臺上的主導(dǎo)性決策權(quán)利，充分地利用融資平臺中的債務(wù)資金。把資金投放的重點放在社會公共建設(shè)中，如道路交通建設(shè)事業(yè)、市政綠化工程事業(yè)等，通過對這些公益性事業(yè)項目的資金投放，不僅能夠促進(jìn)融資平臺經(jīng)濟(jì)的加速運轉(zhuǎn)，還能夠助力于我國的社會公益事業(yè)。

1.3 償還

基于政府融資平臺償還債務(wù)的實際情況而言，由于融資平臺關(guān)于債務(wù)資金投放環(huán)節(jié)，對公益性項目的傾向率比重過大，導(dǎo)致項目實際的運轉(zhuǎn)收益無法切實得到保障，從現(xiàn)實的大環(huán)境來看，目前的融資平臺現(xiàn)金還款來源，除了城市的高速公路與機場建設(shè)等外，其最重要的來源是土地折讓與政府財政補貼的相關(guān)收入。此種具體的財政狀態(tài)，決策了融資平臺債務(wù)償債能力在極大限度上依附于地方政府財政的實力。

2 地方政府融資平臺債務(wù)績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建思路

2.1 整體評價指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)設(shè)計

從地方政府融資平臺債務(wù)實際的運轉(zhuǎn)特性來講，通過融合融資平臺債務(wù)績效的實際內(nèi)涵，我們擬以相應(yīng)的邏輯模型為重點基礎(chǔ)，通過從“投入—流程—產(chǎn)出—影響”的思維邏輯對框架的出發(fā)點加以分析，以此來設(shè)計反映出地方性政府融資平臺債務(wù)績效。以此，促進(jìn)評價激勵指標(biāo)的體系在結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化設(shè)計。

對于實際的地方性政府，融資平臺評價債務(wù)績效指標(biāo)系統(tǒng)的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)設(shè)計。在此種指標(biāo)系統(tǒng)的構(gòu)建當(dāng)中，依據(jù)融資平臺債務(wù)績效產(chǎn)生的整個過程來看，可將指標(biāo)體系劃分成四大類型即“投入—流程—產(chǎn)出—影響”，并融合融資債務(wù)績效的實際內(nèi)涵，強化內(nèi)部指標(biāo)績效，構(gòu)建起最有利的依據(jù)，為融資平臺債務(wù)績效評價指標(biāo)的進(jìn)展提供依據(jù)性保障。

2.2 指標(biāo)績效

2.2.1 關(guān)于資金投入的主要績效與指標(biāo)

對于資金的投入，在類別上是基于實現(xiàn)小投入到成本的債務(wù)收益來進(jìn)行的相關(guān)債務(wù)項目資金的投入，在此基礎(chǔ)上，資金投入的債務(wù)指標(biāo)項目，還要切實地滿足現(xiàn)實的地方性政府經(jīng)濟(jì)運轉(zhuǎn)需要。那么，從融資債務(wù)平臺的實際特點上來看，在其正常的運轉(zhuǎn)過程中，要以經(jīng)濟(jì)性的債務(wù)投入資金的真實反映為主，并圍繞著其自身的實際特點，進(jìn)行債務(wù)項目的績效性評價。設(shè)定主要的績效目標(biāo)，按照相關(guān)的政策性指標(biāo)進(jìn)行資金的投入。

2.2.2 關(guān)于過程類別的主要績效與指標(biāo)

對于過程類別來說，其在主要的績效與指標(biāo)上，都是以實現(xiàn)債務(wù)資金的優(yōu)化配置，保障債務(wù)資金在具體的運作統(tǒng)籌管理中實現(xiàn)最高效的狀態(tài)。通過對各種參與者在充分地應(yīng)用債務(wù)項目已有的資源為基礎(chǔ)，融資平臺債務(wù)項目在其中采取合理的措施，從中相互協(xié)調(diào)、共同進(jìn)行的整體流程，因此，在主要的債務(wù)資金績效程序中，對于債務(wù)資金投入績效評價環(huán)節(jié)中，對其影響較大的因素主要包括：債務(wù)資金的時效性管控、相關(guān)債務(wù)資金重組機構(gòu)的監(jiān)管、債務(wù)資金的使用效率管控，這三種類別的因素同時展現(xiàn)出了高效的債務(wù)項目實施。endprint

2.2.3 關(guān)于實際資金產(chǎn)出類型的主要績效與指標(biāo)

在實際的債務(wù)資金產(chǎn)出類別上，其主要績效與指標(biāo)，都是圍繞著債務(wù)實際項目的變化情況體現(xiàn)出來。換個思路來分析，在實際的債務(wù)資金項目中，在整個的債務(wù)資金項目環(huán)節(jié)，都要以最終的成果體現(xiàn)為著力點，既要使成果收益擴大化，又要符合相關(guān)的績效與指標(biāo)，既要達(dá)到近期的預(yù)期任務(wù)指標(biāo)，又要達(dá)到其外在的現(xiàn)實效果。那么，通過對主要績效與指標(biāo)整體的把握，深度分析實際資金產(chǎn)出類型的實際狀況，進(jìn)一步穩(wěn)抓債務(wù)項目的任務(wù)要點，切實地實現(xiàn)債務(wù)項目資金投入更加高效地運轉(zhuǎn)。

2.2.4 關(guān)于制約主要績效與指標(biāo)的現(xiàn)實原因

對于制約主要績效與指標(biāo)的現(xiàn)實原因，其主要是基于債務(wù)資金所投入的項目性類別，從而形成的中常規(guī)化影響（其中包含影響經(jīng)濟(jì)與影響社會能否合理地推進(jìn)地方政府融資平臺本身及其社會發(fā)展的穩(wěn)定性。除此之外，在這種常態(tài)環(huán)境下，也會在某種程度上威脅到社會公眾的切實利益。綜合分析眾多影響績效的要素，其中經(jīng)濟(jì)與社會效益屬于影響績效評價非常重要的兩方面要素，這兩種類型要素同時表現(xiàn)出影響債務(wù)項目的公平與有效性。

2.3 構(gòu)建原則

遵循地方政府融資平臺債務(wù)績效評價指標(biāo)系統(tǒng)框架設(shè)計的基礎(chǔ)原則，綜觀如今的融資平臺，關(guān)于債務(wù)績效模塊的運轉(zhuǎn)流程中，以評價績效指標(biāo)為主要的導(dǎo)向，嚴(yán)格按照具體的綜合性原則為基準(zhǔn)點，從債務(wù)項目資金投入的具體任務(wù)，到系統(tǒng)化的融資指標(biāo)體系計劃，到整體的科學(xué)性原則解釋，再到量與質(zhì)的轉(zhuǎn)化等基礎(chǔ)性原則。通過對具體的原則性的深度把握，切實地抓住整體的構(gòu)建性原則，把地方政府融資平臺債務(wù)績效評價指標(biāo)體系，與實際的原則性相融合，構(gòu)建起地方政府融資平臺最佳的債務(wù)績效評價指標(biāo)體系，徹底地實現(xiàn)地方政府融資平臺債務(wù)績效評價指標(biāo)體系的可操控性。

此外，地方性政府要通過融資平臺債務(wù)績效評價指標(biāo)系統(tǒng)，進(jìn)行高效的甄別篩選，切實地把相關(guān)融資指標(biāo)明確納入評價體系，聯(lián)系地方性政府與企業(yè)的實際情況，進(jìn)行融資平臺債務(wù)績效評價指標(biāo)系統(tǒng)層出的設(shè)計建設(shè)。

3 加強和深化地方政府融資平臺管理

近些年來，地方政府的融資平臺企業(yè)通過舉債進(jìn)行融資，采取此種方法為地方與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展籌集充足的資金，在強化建設(shè)基礎(chǔ)社會應(yīng)對國際金融危機的嚴(yán)重沖擊中充分地發(fā)揮出積極的作用，但同時，也形成很多急需解決的問題，關(guān)鍵是融資平臺企業(yè)進(jìn)行的舉債融資在規(guī)模是正處于快速膨脹，甚至是運轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范性的狀態(tài)；地方政府部門變相或是違法擔(dān)保，償債風(fēng)險也隨著日漸增加；大部分銀行金融機構(gòu)缺乏防范風(fēng)險的意識，對于融資平臺也缺乏管理。因此，地方各級政府部門必須強化管理地方政府的融資平臺。進(jìn)而維持經(jīng)濟(jì)與社會更加健康穩(wěn)定的發(fā)展。

地方各級政府還要緊抓核實并妥善地解決融資平臺企業(yè)的債務(wù)情況，并且一次性清理融資平臺企業(yè)的債務(wù)，采取分類管理、區(qū)別對待的基礎(chǔ)原則，合理地解決償還債務(wù)與后續(xù)建設(shè)項目的融資問題，引入本次清理界限的債務(wù)，包含融資平臺企業(yè)直接借入、拖欠或是因為供應(yīng)擔(dān)保、回收等信用支撐產(chǎn)生的債務(wù)。通過對融資平臺企業(yè)提出的清理規(guī)范的具體原則，并且確定后續(xù)地方政府需要設(shè)立融資平臺企業(yè)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格地按照法律法規(guī)進(jìn)行辦理，并注入自購的資本金，關(guān)于學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性的資產(chǎn)決不可用來當(dāng)作注入融資平臺企業(yè)的資本。

各地方應(yīng)該強化對融資平臺企業(yè)進(jìn)行融資管理與銀行金融機構(gòu)等信貸進(jìn)行管理。經(jīng)過清理整合之后保留融資企業(yè)，并且加以規(guī)范融資行為，向銀行的金融機構(gòu)申請貸款并且注入項目中，以項目的法人企業(yè)作為承貸主體，并且還要符合貸款條件的規(guī)范，根據(jù)我國的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行項目的審批、核實、備案手續(xù)。

4 結(jié) 論

綜上所述，建立具有科學(xué)性、可靠性的績效評價系統(tǒng)對于地方政府融資平臺的發(fā)展非常重要，有利于地方政府部門債務(wù)資金的合理配置，也是防控債務(wù)風(fēng)險最基本的保障。因此，決策者必須以此種系統(tǒng)作為基本根據(jù)對融資平臺的運營模式加以管理。當(dāng)然，融資平臺債務(wù)績效評價指標(biāo)以及占據(jù)的權(quán)重定會隨著地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，國家、地方政策的變化而產(chǎn)生變化，應(yīng)及時對其進(jìn)行調(diào)整，這樣才能有效地對地方政府融資平臺債務(wù)實施準(zhǔn)確的評價。

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