分享經濟背景下中國網約車監管政策變遷中三重矛盾的化解思路

耿穎超

[摘 要]分享經濟背景下移動出行領域如雨后春筍般快速發展，也打開了新互聯網時代供需匹配的大門。但是，從網約車監管政策變遷角度看，以網絡預約出租車為代表的分享經濟模式在發展過程中產生了層層監管矛盾，即開放高效與機制障礙、共享資源與固化利益以及創新發展與監管低效的三重矛盾，化解三大矛盾成為當今分享經濟釋放經濟紅利與創新活力的關鍵，突破機制障礙、打破利益藩籬與創新監管方式是化解監管矛盾的首要扳手，也是擁抱分享經濟的重要臂膀。

[關鍵詞]分享經濟；網約車監管；政策變遷

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.33.076

1 引 言

分享經濟的浪潮正席卷全球，在各國政策的支持下未來全球分享經濟將迎來新的發展機遇。分享經濟是利用互聯網開放共享的特性，消除不對稱信息、高效匹配供需，以實現資源利用效率最大化的新經濟形態?；ヂ摼W模式下的網絡預約出租汽車（以下簡稱“網約車”）正是因具有分享經濟的多贏性而備受追捧。從中共十八屆五中全會公報首提“分享經濟”，到“十三五”規劃綱要強調“積極發展分享經濟”，分享經濟已成為如今中國經濟發展的一個關鍵詞。2016年7月國家交通運輸部等七部委發文，在國家法規層面首次明確網約車的合法地位，意味著方興未艾的分享經濟迎來了全面發展契機。根據《中國分享經濟發展報告（2016）》預計，未來五年中國分享經濟年均增長速度在40%左右，到2020年分享經濟規模所占GDP比重將達到10%以上。

在分享經濟日益發展背景下中國的網約車卻經歷了一波三折的起伏。學者宋心然從中國網約車監管政策變遷角度，歸納出網約車監管“放任-嚴格-放寬”的演變軌跡。最初在租車公司代駕和網約出租車階段有關部門未采取過多監管，未引發傳統出租車與網約車之間的沖突。從2010年5月到2015年10月，私家車網約車出現后，與傳統出租車矛盾產生，政府監管力度逐漸加強，2015年10月交通運輸部制定的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》中多項內容表明監管部門排斥私家車車主兼職從事網約車服務。但從2015年10月至2016年7月，中央對于網約車的監管呈逐漸寬松態勢，并將監管難的皮球踢給地方政府。在網約車監管波折起伏的過程中，暗涌著利益、機制體制等多重矛盾，網約車能否順利前行，將會面臨哪些暗礁是我們迫切需要探究的問題，網約車如何借助分享經濟的東風化險為夷是我們亟待尋找的答案。

2 網約車監管政策背后的三重矛盾

矛盾是對立統一的。網約車本身是矛盾體，其監管政策的背后也涵蓋了三重矛盾。由事物發展的辯證本性和新舊事物的本質特點決定了新事物必將取代舊事物，網約車對于傳統的召車模式來說就是一個新事物，在分享經濟背景下網約車的出現對社會來說是場革命，網約車監管對政府來說亦是挑戰。

2.1 矛盾點一——分享經濟與機制障礙

分享經濟的本質是以最小的成本解決個體與社會的痛點問題。私家車網約車正是在產權私有前提下，利用技術手段實現科學供需匹配與優質資源的共享，化解傳統出租車供需矛盾問題。但當前分享經濟的發展卻面臨政策機制短板的挑戰，由于相關監管制度和措施的滯后性，分享經濟給經濟和社會發展造成了一定負面影響。

傳統出租車行業在諸多城市屬于壟斷行業，由地方政府管控著出租車的數量與價格，而網絡約車則代表自由競爭的市場經濟，以優化資源配置為核心。一方面，政策機制障礙體現在傳統出租車行業的長期壟斷產生供給不足、發展停滯等自身矛盾。另一方面，政策機制短板體現在網約車監管機制的落后性。網絡約車的進入門檻低、價格低、匹配高效等特點迅速占據市場，對原本出租車行業形成沖擊，擠壓出租車生存空間，同時由于政策監管機制的滯后，網約車野蠻生長帶來的負面效應未能得到及時有效的壓制。

分享經濟強調開放共享，而政策機制注重規范制約；分享經濟強調經濟效率，而政策機制注重權與利的平衡。兩者的主要矛盾體現為政策機制給予網約車發展空間的大小。

2.2 矛盾點二——共享資源與固化利益

網約車是分享經濟的代表，它通過互聯網整合零散資源，實現共享，提高工作和生活效率。借助互聯網，網約車充分發揮市場經濟效益實現共享經濟；以共享交通為模式，盤活私家車運力資源存量，實現一車服務多乘的共享交通模式。因此，網約車通過共享資源可以幫助解決城市公眾交通難題，彌補現有體系中的不足。

傳統出租車與現今網約車呈現水火不容的局面，其根源是利益之爭。網約車的出現一定程度上意味著對傳統出租車原有利益的擠占，共享資源必然要共享收益。網約車行業起初巨額補貼的非健康發展模式，低價競爭吸納客源，使得城市傳統出租車司機產生敵對情緒。各地政府相繼出臺的網約車監管新政采取戶籍、車型等限制，扼殺了網約車一開始所具備的共享資源要素。雖然地方政府部門為推動出租車改革的共享性也陸續取消了出租車經營權使用費，但是，如果不在出租車數量和經營牌照的管理上加大改革力度，網約化的出租車和公司化的網約車，都可能陷入傳統出租車的壟斷式發展，強化了固化利益矛盾。

共享資源以彌補各利益主體自身不足為出發點，但卻不可避免地觸碰到各主體的自身利益。共享資源與固化利益兩者的主要矛盾體現為實現利益洗牌的方式是否合法合理。

2.3 矛盾點三——創新發展與監管能力

分享經濟是貫徹落實創新創業驅動發展戰略的最佳試驗場?，F階段的分享經濟最能體現信息技術創新、商業模式創新以及制度創新的要求。分享經濟的發展孕育了網約車等平臺型企業成為激發創新創業的驅動力量。同時創新發展也要求政府部門必須增強監管意識與責任，運用大數據、云計算等方式創新監管。網約車監管政策已成為分享經濟監管的風向標。

長期以來，中國式的監管多會陷入“一放就亂，一管就死”的悲情結局，對于網約車的監管政策亦如此。網約車作為創新發展的產物，在給乘客帶來巨大便利的同時，挑戰了原有的監管模式，也觸動了多方利益。這種互聯網創新對傳統業態和監管的沖擊，一開始有些地方政府采取了“封堵”的辦法，但引發社會更強烈的反彈。目前各地政府紛紛對平臺的資質、運營車輛和上崗司機等提出明確要求以提高網約車準入門檻的方式來監管網約車運行，雖有一定的成效，但信息化監管水平較低，難以有效規范網約車創新發展。endprint

創新發展大踏步前進，而監管能力小碎步提高；網約車市場創新發展的優勢在信息技術創新，而政府監管能力的薄弱點在信息技術滯后。兩者的主要矛盾體現在前進步調缺乏不同步性。

3 化解三重矛盾的思路

3.1 突破機制障礙

要化解分享經濟與政策機制之間的矛盾，需要政策機制給予網約車發展適當空間。從適應分享經濟的角度看，一方面，要打破原有傳統的約束性管理思維與模式。在分享經濟大背景下政府部門應突破了固有的管理格局和部門利益，以開放態度理解網約車存在的合理性，重點考慮如何使以網約車為代表的分享經濟促進社會發展，提高公共服務水平和保障人民利益，并靈活調整相應政策機制。另一方面，積極構建新型多元主體參與的治理體制。分享經濟由于參與面廣，調動資源大，原有政府單一治理模式已經無法滿足當前治理需要，而應該充分利用企業、社會組織、公民等各種渠道實現對分享經濟的秩序治理。

從改革政策機制的角度看，應承認網約車監管政策并非完美無缺。從網約車監管政策變遷中可以看出，其目的是推動分享經濟背景下傳統出租車行業改革陋習、提升服務，順應與支持互聯網等新技術發展下私家車網約車的融入創新。政策機制的改革方向應是為分享經濟背景下網約車等新興事物營造適度寬松的競爭環境，發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府的作用。

3.2 打破利益藩籬

分享經濟是一種新的資源配置方式。要調動各方社會資源投入社會生產中，就必須打破制約社會資源的原有固化利益藩籬，特別是會沖擊傳統模式下既得利益者的利益。以合法合理的方式進行利益洗牌關鍵要突破既得利益者的固有思想和傳統模式。

打開既得利益者的心結是打破利益藩籬的關鍵。傳統出租車司機應當認識到市場競爭的存在不可忽視，也不能試圖以強制力擾亂市場正常的運行規律。按照哲學層面發展的觀點，網約車作為新事物，其具有存在的合理性，學會容納新事物。另外，傳統出租車司機應學會順勢而為，體驗分享經濟背景下互聯網工具的價值。

政策與法規給予網約車名分，也兼顧既得利益者的新增利益。改革出租車經營管理模式，給予傳統出租車進入分享經濟的踏板，將傳統出租車利益者的利益受損最小化，以政策鼓勵的方式創造其進入新模式的機會。以合理合法的方式實現分享經濟背景下利益洗牌，打破網約車發展的局限。

3.3 創新監管方式

當前，中國正處于發展動力轉換的關鍵時期，加快發展分享經濟將有利于培育新的經濟增長點、化解轉型期陣痛實現發展動力轉換。但對政府而言，網約車模糊了營運與非營運的界限，倒逼政府監管部門逐步從運營資質管理向運營過程管理的轉變。傳統的以許可為基礎的行政準入管理模式顯然難以適應“互聯網+”時代的要求，信息化管理模式順勢而生。

分享經濟發展的基礎是消除信息不對稱。同樣，對于監管者而言，信息監管作為分享經濟監管的“牛鼻子”，要以“信息”為關鍵，做好信息收集、整理、保存和動態管理，促進分享經濟更健康發展，以信息監管推進整個行業的監管。信息監管的平臺化操作將成為大趨勢，目前網約車監管信息交互平臺已初步具備與網約車平臺公司、政府監管平臺對接和數據交換共享的能力，通過這一監控平臺可以實時掌握車輛運行軌跡，未來將滿足網約車跨界監管工作需要，實現對網約車司機、車輛等更細層次的信息化監管，從而逐步縮小創新與監管的發展差距。

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