淺議地方政府突發事件應急管理

歐陽李立

摘要：本文從突發事件的概念及特點入手，分析了目前我國地方政府應急管理的現狀，為如何有效地處理這些突發事件，減輕突發事件所帶來的危害，減少和預防此類事件的再度發生提供建設性方法。

關鍵詞：突發事件應急處置

一、突發事件應急管理的理論梳理

（一）突發事件的內涵

學術界研究的突發事件是指影響到社會局部甚至社會整體的大事件，2007年我國頒布、實施的《突發事件應對法》將突發事件界定為：“突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件。”

（二）突發事件的特點

1、突發生和緊迫性：突發事件往往是平素積累起來的問題、矛盾沖突因長期不能得到有效解決，在突破一定的臨界點后突然爆發。它看似偶然，實為必然。突發事件的發生要求應急管理人員能夠在巨大的時間、成本和心理壓力之下，迅速調動要以掌握的一切人力、物力和財力，進行有效應對，控制事態發展，消除不利的后果與影響。

2、不確定性：突發事件從始至終都處于不斷的變化的過程中，人們很難根據經驗對其發展方向做出明確的判斷。特別是目前，很多前所未有的新型突發事件不斷涌現，并且很多突發事件牽一發而動全身，更加劇了突發事件的不確定性。

3、危害性：突發事件一方面可能會使社會公眾在健康、生命和財產方面遭受重大的損失，另一方面會干擾、破壞社會正常運行的秩序，甚至使政府的合法性面臨挑戰。

4、擴散性：一方面，突發事件往往會突破地域限制，向更廣的地理范圍、空間范圍擴張。比如最近幾年頻繁發生的輸油氣管道泄漏或爆炸事件，往往影響范圍廣泛，甚至造成空氣污染等嚴重后果；另一方面，突發事件會引發次生災害，形成一個災害的鏈條。比如2008年南方雨雪冰凍災害造成了多處鐵路、公路、民航交通中斷，受災地區的交通嚴重受阻。

（三）應急管理的內涵

應急管理是指應用管理學的知識對應急行為和事務進行管理，是指在緊急狀況發生或預測發生時，確切知道要針對性地去做什么，并注意采用最科學的管理方法去應對。

（四）應急管理的發展趨勢

1、關口前移：自古防為上，救次之，戒為下。為此，應急管理必須做到關口前移，從當前側重對突發事件的處置到對風險的管理，實現事后被動到事前主導的轉變，在日常工作中注重突發事件的預測預警，避免和減少風險源的產生。

2、重心下移：我國現在的應急機制很適合突發事件發生后開展大規模的救援工作，但在事前的預測預警方面存在明顯的不足。當前，應急管理已經成為各級政府工作的重要內容之一。一方面如果應急管理的指揮權過分集中于領導或上級部門，恰恰有可能會導致救援不利。因為應急管理的指揮權應當交給最了解情況的領導，且不分職級大小。另一方面，如果基層單位過分依賴于等待上級命令，會導致應急管理處于被動局面。所以需要通過明確領導指揮與現場處置的權、責、利關系，將應急管理重心適當下移。

3、主體外移：目前我國應急管理工作存在參與主體多元化程度不高的問題，很多社會力量更多的是響應政府號召參與應急工作，主體意識不強。隨著我國應急管理體制的不斷完善，將來要更多地強調社會力量應急的主體地位，明確社會組織、企業、公民承擔的責任和義務，形成全民防災、全民救災的目標。

二、我國地方政府突發事件應急管理存在的問題

（一）應急管理不夠專業化

在我國目前的應急管理中，還大量存在著從自己的經驗出發、拍腦袋等情況，各種信息技術、人工智能技術等決策技術和方法很少得到使用。關于應急管理所需的案例庫和災害數據的建設也相對不中，為決策服務的智囊團建設也相對滯后，不僅數量少，而且水平不高。同時，我國在應急管理中存在人員素質不高、制度缺乏保障、信息傳遞不暢等諸多缺陷。

（二）應急管理協調機制不夠完善

目前，我國的應急管理機制基本上還是以職能部門為基本單位分別展開的，基本上每個部門都有相應的應急專員，應急管理在本部門、本系統內部基本上可以做到暢通無阻，但是政府應急管理通常不是政府一個部門就能有效完成的，在很多情況下危機的處理都要涉及多個政府部門甚至整個社會。危機事件越復雜，涉及到的部門越多，協調難度將越大，越需要有一個有效的部門協調機制。而目前，我國政府各部門之間沒有形成權責明確的應急協調機制、上下級政府之間在應對危機時缺乏有效的協調、合作。

（三）應急管理缺乏社會參與力量

我國民間組織在近些年來蓬勃發展，但是由于在資金、技術、政策等方面缺乏有力的支持，往往起不到預期的作用。除了紅字會和慈善總會這樣大的組織外，我國的民間組織參與度較弱，在應急管理過程中與政府的配合度較低，發揮不出其應有的作用。就公民個人參與度而言，公民的危機意識往往比較淡薄，同時自發組織和行動起來防范危機、應對危機以及災后的恢復和重建的主動性和積極性相對不足。

三、突發事件應急管理對策分析

（一）依靠科學，專業處置

在應急處置過程中，要充分應用現代科技成果，比如，在2015年“8·12天津濱海新區爆炸事故”應急處置過程中，北京消防調派2架無人機，并利用無人機繪制出360度全景圖，為現場指揮部決策提供了有力依據。同時，也要充分利用專業人員的專業知識、專業能力、專業裝備，實現專業處置。突發事件應急處置往往是涉及到方方面面工作，但處置必須尊重科學，體現專業應急的原則，尤其在處理安全生產事故中，必須發揮專業家組的重大作用。否則，突發事件的危害就有可能進一步升級，甚至危及應急救援者生命安全。比如，2013年青島輸油管道爆炸事件中，就是由于現場處置不當，造成了63人死亡的悲劇。

（二）統一指揮，協調一致

應急指揮要求參與應急救援的各個單位服從應急指揮部的統一指揮協同，統一號令，步調一致，令行禁止，所以，應急辦公室建立就顯得尤為重要。應急指揮下設的辦公室要統一協調執行應急救援任務各單位之間的活動，使各參與單位既能充分發揮自己的作用，又能相互配合，提高整體效能。尤其是在跨行業、跨領域、跨地區的重大事故災難中，更應強調在一個共同的指揮系統內實現高度統一協調指揮。

（三）社會動員，協調聯動

在突發事件應急管理過程中，除了專業的應急救援隊伍外，地方政府應加重視民間組織和志愿者的特殊作用，尤其在災后重建與恢復過程中，需要民間組織和志愿者的廣泛參與。地方政府應建立與民間組織和志愿組織協調機制，保證應急管理有章可循。尤其在應急預案實施演練過程中，地方政府應邀請民間組織和志愿者共同參與，增強應急管理專業性。

參考文獻：

[1]曹杰、于小兵，《突發事件應急管理研究與實踐》，科學出版社，2014年10月。

[2]楊月巧，《應急管理概論》，清華大學出版社，2016年10月

[3]郭雪松、朱正威，《中國應急管理中的組織協調與聯動機制研究》，中國社會科學出版社，2016年4月。endprint