關于構建社區服刑人員就業服務保障體系的研究
——以北京市昌平區為例

徐平儀（北京市昌平區司法局局長）

母杰華（北京市昌平區司法局）

呂明鳳（北京市昌平區司法局北七家司法所）

關于構建社區服刑人員就業服務保障體系的研究
——以北京市昌平區為例

徐平儀（北京市昌平區司法局局長）

母杰華（北京市昌平區司法局）

呂明鳳（北京市昌平區司法局北七家司法所）

就業穩則人心穩、社會穩。社區服刑人員作為社會中的特殊群體、就業中的弱勢群體，做好他們的就業保障對維護社會穩定、促其順利回歸社會具有重要意義。本文以北京市昌平區為例，在分析昌平區社區服刑人員就業現狀、存在問題的基礎上，基于實踐探索構建了涵蓋法治環境、安置場所、信息服務、職業指導、技能培訓五個指標的社區服刑人員就業服務保障體系，試圖使社區服刑人員就業服務工作更具指導性、可行性和時效性。

一、社區服刑人員就業現狀分析

（一）基本情況

1.年齡較為集中，以中青年居多。2012年7月至2017年6月五年來，昌平區累計接收社區服刑人員1394名，年齡集中在18至45周歲，以中青年為主，占64.6%（見圖1）。

圖1 年齡結構分析圖

2.文化程度偏低，以初高中為主。調查發現，社區服刑人員中初中以上、中專以下文化程度人員占64.1%，文盲、半文盲及受過高等教育比例相對較低，受教育程度呈“紡錘狀”，中間大，兩頭小（見圖2）。

圖2 文化程度分析圖

（二）就業情況

1.就業方式以單位為主。被調查的1394人中，有837人處于就業狀態，占60%，其中127人務農，占15.2%；393人通過單位聘用實現就業，占47%；271人通過個體經營、自主創業實現就業，占32.4%；46人通過靈活就業方式實現就業，占5.5%。

2.就業領域以三產為主。處于就業狀態的837人中，129人在第一產業就業，占15.4%；109人在第二產業就業，占13.0%；在第三產業中實現就業的人數最多，共599人，占71.6%。

3.就業分布結構特征明顯。第一產業就業人員相對集中在生態農業、生態旅游較發達的崔村、興壽、十三陵三鎮，一產就業比例分別達到了60.9%、48.0%和42.1%；第二產業就業人員相對集中在加工制造業發達的沙河鎮、百善鎮和南口鎮，其二產就業比例分別達到了23.5%、21.4%和18.6%；第三產業就業人員相對集中在城市化進程較快的城北街道、北七家鎮、回龍觀鎮，三產就業比例分別達到了91.5%、86.7%和85.1%。

4.未就業社區服刑人員分布相對集中。被調查的1394人中，有508人處于未就業狀態，占36.4%。未就業人員相對集中在城北街道、北七家鎮、南口鎮、小湯山鎮、沙河鎮、天北街道等城市化進程較快的地區，六鎮（街）共330人，占未就業人員總數的65%（見圖3）。

圖3 未就業社區服刑人員分布圖

二、促進社區服刑人員就業的實踐探索

《社區矯正實施辦法》第18條規定：“司法行政機關應當根據社區服刑人員的需要，協調有關部門和單位開展職業培訓和就業指導，幫助落實社會保障措施”。多年來，昌平區司法局認真貫徹落實《社區矯正實施辦法》《北京市社區矯正實施細則》《北京市社區矯正實施細則的補充規定》及上級有關促進社區服刑人員就業保障文件會議紀要，主動作為、勇于創新，扎實做好社區服刑人員就業保障工作，收到良好矯正效果和社會效果。

（一）挖潛盤活，開發就業崗位。聯合區人力社保局制定出臺了《關于進一步健全完善社區服刑人員過渡性就業安置基地建設的意見》，將過渡性就業安置基地運行經費納入區、鎮（街）同級財政年度預算。全區已建成區級基地2個、鎮級基地20個，形成社區服刑人員過渡性就業安置基地“2+N”模式。一是以平原鎮（街）為代表的企業用工模式，由屬地政府與轄區內企業簽訂社區服刑人員過渡性就業安置協議，吸納社區服刑人員在企業內用工崗位就業及從事物業管理等工作；二是以山區、半山區鎮為代表的農業種植模式，由屬地政府與轄區內生態農業種植園、生態旅游觀光園、苗木花卉培育基地等經營實體簽訂社區服刑人員過渡性就業安置協議，吸收就業困難的社區服刑人員從事播種栽樹、澆水施肥、間苗鋤草、修剪枝條等臨時性工作；三是依托回龍觀“雙創”社區、青創園等創業孵化平臺以及生態農業、生態旅游等特色業態，鼓勵社區服刑人員自主創業，以創業促就業，并協調專業人員從市場調查、創業設計、優惠政策申請等環節進行跟蹤指導，著力實現學者有教、創者有扶。東小口鎮北京一路順保潔服務中心社區服刑人員過渡性就業安置基地于2012年7月獲得國務院頒發的“全國就業先進企業”稱號。

（二）整合資源，提供就業保障。一是摸底建檔。依托鎮（街）司法所、社保所、村（社區）就業服務站，采取問卷調查、入戶走訪等方式，對社區服刑人員的就業狀態、就業意愿等情況進行詳細核查，創建社區服刑人員就業信息數據庫，一人一檔，一月一錄入。二是推介服務。組織有就業意向的社區服刑人員參加區域內樂多港、八達嶺奧萊、悅薈萬科廣場、龍德廣場等用工大戶的專場招聘會。用好用活“昌平就業”微信號、“昌平就業網”、“昌平人才網”、“職來職往”專刊等媒體信息平臺，為社區服刑人員提供線上政策解答、線下崗位推薦、職業介紹等服務。三是信息提供。由區陽光中途之家牽頭，與區職介中心建立社區服刑人員就業信息直通平臺，區職介中心定期推薦區級招聘會的招聘信息及就業政策，區陽光中途之家依據社區服刑人員就業信息數據庫對信息分類梳理、及時發布，社區服刑人員登錄陽光中途之家網站“服務管理”模塊下“就業指導”欄目即可第一時間了解最新的就業政策和招聘信息。四是托底安置。將社區服刑人員就業信息數據庫與區人力社保局勞動力動態監測與服務系統進行系統比對，重點關注就業困難社區服刑人員的家庭就業情況、本人就業現狀，提供“一對一”崗位推薦就業服務，由政府預留崗位，將符合條件的低收入戶社區服刑人員安置到保潔員、鐵路護巡員、森林防火管護員、治安巡防員等公益性崗位，著力實現社區服刑人員就業全覆蓋。

（三）授之以漁，開展技能培訓。一是搭建平臺。制定出臺了《昌平區社區服刑人員就業“授漁”工程實施方案》，聯合昌平區職業技術學校、昌平區商貿學校、多家農業合作社等成立“昌平區特殊人群回歸學院”，充分利用區域優勢、社會資源為社區服刑人員搭建技能培訓平臺。同時，采取小組座談加問卷調查的形式對社區服刑人員的技能培訓需求狀況進行前期調研，依據調研結果結合社區服刑人員的性別、文化程度、居住位置等情況分類設計培訓課程。二是分類培訓。針對北部山區半山區、西部溝域經濟區社區服刑人員，開展農家樂菜品提升、服務提升、虹鱒魚養殖、綠色農產品產銷等主題培訓；針對南部城鄉結合區社區服刑人員，探索開展“訂單式”就業培訓模式，對社區服刑人員進行消防中控、電工、物業管理等技能培訓；針對東部現代農業集聚區社區服刑人員，開展“學一技之長、走創業之路”“葡萄栽培實用技術培訓班”等主題培訓，邀請區種子管理站、北京秀花園農產品產銷專業合作社專家講授溫室大棚棚模管理、葡萄設施栽培等專業技術。三是重點幫扶。聯合區婦聯、人力社保局、職業培訓學校等力量為女性社區服刑人員提供手工藝品制作、美容美發、家政服務、計算機平面設計、計算機辦公軟件操作、市場營銷等免費技能培訓課程，幫助她們提升就業競爭力，對于優秀結業學員推薦就業。

（四）精細服務，跟蹤職業指導。一是區級指導培訓。依托區人力社保局高級職業指導師培訓團隊，開設“社區服刑人員職業指導大課堂”，就如何收集招聘信息、解讀崗位要求、評估崗位勝任力、面試技巧等主題提供培訓指導；對有創業意愿的社區服刑人員開展創業專題培訓，講授項目選擇、市場營銷、小額貸款申報流程、創業扶持政策等相關知識，提高創業能力。二是鎮（街）推薦幫扶。組建社區服刑人員就業幫扶小組，成員包括司法所、社保所、村（社區）就業服務站相關人員，定期開展小組業務培訓，就就業政策宣傳、心理疏導、矛盾糾紛化解等知識進行培訓。幫扶小組對有就業意愿社區服刑人員進行“一對一”職業指導，引導其明確職業方向、提高面試技巧，并積極推薦崗位，對于經崗位推薦三次以上仍未就業的社區服刑人員配備就業輔導員陪同參與擇業、面試、上崗。三是社會融入接納。協調并聯合區職介中心、區總工會、區婦聯、團區委、區殘聯等相關單位工作人員組成“昌平區青年志愿者就業服務隊”，到區過渡性就業安置基地為用人單位和社區服刑人員開展求職、創業、學技能、保障、維權“一體化”宣講推介，得到社會各界的理解和支持。幾年來，組織就業政策宣講、培訓、座談交流42場次，促進23家用人單位吸納130余名社區服刑人員就業，幫助7名身體殘疾特困社區服刑人員實現就業。

（五）法德修身，強化成才意識。一是法律講座植入課堂。依托區陽光中途之家平臺在社區服刑人員初始集中教育、重大節日或敏感時期警示教育、解除矯正引導教育等每個環節都開設專題普法講座，將法律知識植入課堂、貫穿始終，督促其繃緊守法之弦、不忘守法之念。二是傳統文化融入日常。將傳統文化教育融入其中，開展“以孝為本，以善為鏡”“誦國學經典，踐行社會主義核心價值觀”“社區服刑人員讀書月”“家中有我”等主題教育，學習傳統文化，宣講道德禮儀，提升道德境界，規范日常言行。三是文體活動舒展胸懷。通過開展“書香浸潤凈心靈，詩歌勵志助回歸”專場讀書會、書法作品現場創作交流會、“文藝達人秀”才藝展示大賽、“春季趣味運動會”、“紅歌經典演唱比賽”等活動，幫助社區服刑人員增強自信、凈化心靈。四是疏導拓展放飛身心。通過政府購買服務，與專業心理咨詢機構合作，定期組織社區服刑人員進行心理健康教育、心理情緒疏導、個案專家輔導、團體心理拓展等項目訓練，引導他們調節情緒、扭轉認知、放松身心、減壓減負。

三、社區服刑人員就業存在的問題

經調研發現，昌平區社區服刑人員就業存在壓力較大、層次較低、穩定性差、支持不夠、法規欠缺等問題。

（一）壓力較大。一是年齡大、能力低。35.1%的社區服刑人員年齡在45歲以上，42.3%以上的社區服刑人員文化程度在初中及初中以下。受年齡、文化程度等條件的限制，他們普遍缺乏職業技能，獲得職業技能鑒定證書的人員寥寥無幾。二是家庭主角、責任重。勞動年齡段內，18到60周歲的共1294人，占92.8%。他們大部分是家庭主要經濟支柱，有的甚至是唯一勞動力。這其中又以男性居多，占84.4%，中國傳統“男主外、女主內”的思想使男性社區服刑人員感覺經濟壓力較大、責任重。三是賠償多、負擔重。有15.4%的社區服刑人員因故意傷害、交通肇事等侵犯人身、財產犯罪對對方當事人進行了民事賠償，經濟壓力可想而知。四是適應能力弱、身體條件差。假釋、暫予監外執行社區服刑人員因獄內服刑時間長、接觸社會少、適應能力弱、身體條件差、醫療費用高等原因，造成家庭及本人經濟基礎差，經濟收入偏少或無經濟收入來源。

（二）層次偏低。一是強度大、收入低。實現就業的837名社區服刑人員中，在行政機關、國有企業等單位工作的比例僅占2%，即使有少數原先是公務員或具有事業編制的在被判社區服刑后都被開除了公職，有41.6%從事的是環衛、保安、銷售、廢品回收等低技術含量的職業。這些崗位普遍勞動強度大，以體力勞動居多，且收入水平低，月收入在2000元以下的占18.2%，月收入在5000元以上的僅占27.3%。二是技能弱、保障低。47.4%的就業社區服刑人員，因其自身技能弱，用人單位不滿意，沒有為其繳納社保，有的甚至連勞動合同都未簽訂。就業社區服刑人員中，對現有崗位表示滿意的僅占34.6%，不滿意的占18.2%。

（三）穩定性差。一是政策束縛。《刑法》第100條規定：“依法受過刑事處罰的人，在入伍、就業的時候，應當如實向有關單位報告自己曾受過刑事處罰，不得隱瞞”。社區矯正是一種刑罰執行活動，社區服刑人員有法定義務向用人單位報告自己的身份處境。同時，《北京市社區矯正實施細則》第27條規定：“社區服刑人員未經批準不得離開居住地的區縣，因就醫、家庭重大變故等原因確需離開所居住的區縣，應事先請假并經司法所或司法局批準且離開時間不得超過一個月。”調研得知，部分已就業社區服刑人員因從事的是產品推廣、銷售、售后服務等工作，需要經常出差去外地，而現有法律政策對社區服刑人員人身自由規定有一定限制，導致其無法長期出差，跳槽頻繁。二是環境限制。實踐中，社區服刑人員冒著被辭退的風險告知用人單位正在接受社區矯正，往往會引起單位的顧慮，畢竟雇用社區服刑人員在遵守法律法規和公司規章制度方面存在一定的風險。而且，社區服刑人員參加教育學習、社區服務等活動需占用一定的工作時間，會給工作帶來一定影響。單位的顧慮再加上同事的排斥導致社區服刑人員跳槽頻繁。通過調研得知，有15.8%的人員在最近六個月內發生過崗位流動，甚至一個月就更換一次工作，就業穩定性較差。

（四）支持不夠。一是政府幫扶體系薄弱。目前，促進社區服刑人員就業的主要力量是以司法行政機關為主導的政府部門，民營中介、社會團體等市場主體相對缺失，各地普遍存在社區服刑人員就業促進工作人員配備不足、就業服務力量相對薄弱等問題。同時，盡管各地在社區服刑人員就業方面開展了就業培訓、職業指導之類的幫扶，但總體來說，幫扶體系較為薄弱，內容針對性不強、措施不全。二是社會支持力度不足。有些用人單位或創業者在選擇員工或合伙人時，往往對社區服刑人員的服刑身份過分關注，使得一些社區服刑人員錯失了很好的就業創業機會。還有一些有創業意向的社區服刑人員在申請貸款時，由于銀行的不信任，貸款困難，嚴重影響了創業信心。還有些社區服刑人員找到了工作，但知情同事的疏離使其工作積極性大大下降。三是自身條件鋼度不夠。部分社區服刑人員由于自身條件、素質、能力等鋼度不夠，導致其就業創業觀念守舊，自我認知消極，特別是在經過幾次求職失敗遭遇后便沒有了就業的信心，存在“等、靠、要”的思想。更有一些社區服刑人員寧愿吃低保也不工作，工作時間長了不干，重活臟活不干，離家遠了不干，就業意愿及主動性較差。

（五）法規欠缺。現行的法律法規、政策文件在社區服刑人員就業創業章節沒有特別明確說明，只有系統、概括地規定一些綱領性、政策性的文字，對于社區服刑人員就業創業實踐操作性不強。

四、社區服刑人員就業服務保障體系的構建

通過對全區社區服刑人員就業促進工作的實踐探索與理論總結，我們將積極創新構建“法治環境、安置場所、信息服務、職業指導、技能培訓”“五位一體”的社區服刑人員就業服務保障體系，促進社區服刑人員就業服務工作科學化、標準化、規范化。

（一）著力構建健全完善的法治環境體系。目前關于促進和保障社區服刑人員就業的法律法規幾乎處于空白狀態。建議國家制定《社區矯正法》及地方各政府部門制定政策法規時，將社區服刑人員就業專門納入其中，并作為重點章節予以規范，進一步明確社區服刑人員就業安置工作的性質、對象、范圍和工作目標，明確各級黨委、政府及司法行政、人力社保、民政、財政等各部門的任務、責任。將一些年齡偏大、家庭困難、身體殘疾的就業困難社區服刑人員列為就業援助對象，納入就業特困人員當中，為社區服刑人員就業提供托底保障。同時，司法行政機關加大對社區矯正制度的普及宣傳，提高社會對社區矯正內涵及宗旨的認可度，號召全社會都給予社區服刑人員更多的理解和包容，引導用人單位或企業消除顧慮、增強社會責任感，為社區服刑人員創造一個良好的就業環境。

（二）著力構建功能實用的安置場所體系。一是依托各地政府部門開拓社區服刑人員就業渠道，結合本區域區情因地制宜、量體裁衣，推出有地域特色的就業安置基地（場所、實體）建設項目，并整合現有平臺資源，充分借助征地轉非社區、鎮辦企業、生態養殖基地、部分勞動密集型企業等資源打造社區服刑人員就業基地。二是在社會企業中建立社區服刑人員就業援助基地，通過財政補貼、稅費減免、無息貸款、資源優先等優惠政策調動社會企業的積極性，鼓勵社會企業吸納社區服刑人員就業。三是通過政策傾斜、資金幫扶等措施扶持社區服刑人員創辦社會企業，在助其自救的同時也能幫助其他社區服刑人員，形成“自力更生、助人自助”的良好氛圍。

（三）著力構建高效便捷的信息服務體系。一是在充分調研基礎上，建議司法行政機關牽頭研發本地區統一的社區服刑人員就業服務平臺，將平臺鏈接在本地區人力資源和社會保障網、就業創業網上。社區服刑人員通過注冊登錄，可在平臺填寫簡歷、查看崗位、投遞簡歷，平臺自動根據社區服刑人員的求職意愿為其推薦匹配崗位并將信息保存至各類鏈接資源庫。企業通過登錄平臺或鏈接網站可以進行發布招聘崗位信息、查看社區服刑人員投遞的簡歷、通知面試等工作。不同區域間的社區服刑人員就業服務平臺可實現共享，打破區域限制，方便就近就業。二是可開發就業服務平臺手機版APP，提供“簡歷維護”“職位搜索”等掌上就業服務，降低社區服刑人員就業的時間、空間成本。三是依托人力社保部門基層就業保障平臺可在區、鎮（街）層面分別建立“就業創業工作微信群”。區群成員可包括司法行政部門社區矯正工作人員及人力社保部門就業促進、教育培訓、勞動關系、社保方面相關人員，鎮（街）群成員可包括司法所、社保所、鎮域企業人力資源主管及有就業需求的社區服刑人員等。社區服刑人員加入微信群后，便可以及時了解就業創業政策、最新崗位信息并獲得專業職業指導。

（四）著力構建資優質強的職業指導體系。一是司法行政機關應當根據社區服刑人員的需要，協調人力社保部門、公共職業服務機構等開展職業指導，包括引導其正確評價自身職業能力、確定就業方向、制定就業計劃等方面的事項咨詢。二是通過開展社會主義核心價值觀主題教育、舉辦勵志主題宣講、組織心理拓展等方式引導社區服刑人員轉變消極就業觀念，充分發揮主觀能動性將自己推向社會。三是通過政府購買的方式聘請專業職業指導團隊為社區服刑人員開展職業指導主題培訓、創業實踐活動、創業項目咨詢策劃和技術支撐等服務。四是在區級層面組建專業就業服務隊伍進行對接，隊伍成員可包括人力社保、工會、民政、婦聯等部門及職介中心的相關業務骨干；在鎮（街）層面，組建就業幫扶小組，成員包括司法所、社保所、村（社區）就業服務站等相關人員，并聘請高級職業指導師培訓團隊定期對小組成員進行就業政策宣傳、心理疏導、矛盾糾紛化解等業務培訓。

（五）著力構建好使管用的技能培訓體系。以司法行政機關為主導建立社區服刑人員職業技能培訓的“市場化”機制，采取公開招標的方式選擇優質培訓機構，讓其自主組織開展相關培訓，政府部門則把精力轉移到培訓需求的刺激與引導、培訓機構的監管和培訓規則的制定上來。在職業技能培訓“市場化”運行過程中，政府部門在初期要積極刺激、引導培訓需求，通過廣泛宣傳職業技能培訓優惠政策和“培訓促發展”良性案例，形成示范和激勵效應，激發社區服刑人員的參訓熱情，向社區服刑人員發放“培訓券”，鼓勵其到培訓機構選擇適合自己的培訓項目，形成培訓機構“出菜單”、社區服刑人員“點單”、政府部門“買單”的培訓模式，著力促進社區服刑人員就業創業。

（責任編輯：張文靜）