創新機制 走新型城鎮化之路

推進城鎮化是一場全面的社會變革，構建以規劃、戶籍、土地、財稅等方面制度為框架的新制度體系，形成更為公平合理和可持續的利益分配格局，破除導致城鄉分割和區域分割的體制障礙，營造有利于城鎮化健康發展的公平文明和諧的體制環境，保障新型城鎮化全面健康可持續發展。

一、健全城鄉規劃制度，形成規劃先導機制

科學的規劃是推進城鎮化全面健康可持續發展的基礎。新型城鎮化發展中，要堅持規劃先行，創新規劃思路，完善城鄉規劃體系，強化規劃對城鎮化發展的綜合引導作用。

1.增強規劃的全局性

在推進新型城鎮化過程中，要推進規劃體制改革，增強規劃的全局性、系統性。從國家發展戰略的高度，著眼于城鄉經濟、社會、人與自然的協調發展，建立各種規劃相互銜接、相互融合、城鄉一體的空間規劃體系。科學編制區域范圍內新型城鎮化發展建設規劃體系。促進以工促農、以城帶鄉機制的形成，推進城鎮發展建設和城鄉一體化進程。

2.突出規劃的以人為本

城鎮規劃要堅持以人為本，促進社會公平、提高民生水平為主要目標，滿足人們對環境優美、綠色健康、舒適便利的社會生活空間的需求。建設緊湊型城市，堅持公交導向，引導人們綠色健康出行。要能滿足不同收入水平居民的差異化需要，讓城鎮化發展布局和建設更加體現人性化的價值取向，滿足人們對美好舒適生活的需求。

3.注重“綠色”規劃

科學合理的城鎮規劃要堅持生態導向，把生態文明理念融入新型城鎮化發展建設的全過程、各方面，綜合考慮生產、生活和生態的關系，努力打造各具特色的人與自然和諧的生態宜居城鎮。大力發展綠色建筑、綠色交通、綠色產業，激勵社會節約資源，保護和修復生態環境，確保大規模城鎮化發展進程中實現建設“美麗中國”的夢想。

4.規劃要有前瞻性

過去城鎮規劃中前瞻性不足，規劃不夠長遠，導致了交通擁堵、霧霾、環境污染等城市病。因此，城鎮發展規劃要有超前性，要有長遠規劃，遠期規劃再分解成中期規劃，進而具化為近期目標，各時段規劃目標要能相互銜接，要特別留出滿足人口增量對基礎設施建設和基本公共服務需求的空間，有序推進農民工市民化進程。

5.始終堅守規劃

堅持“一張藍圖干到底”，要強化規劃對城鎮發展的剛性約束，還要加強對規劃實施的監督，增強城鎮規劃剛性約束和嚴肅性的同時，也要重視規劃的動態性和靈活性。經過廣泛的民主參與和規范的法定程序，城鎮化規劃也要適時地進行靈活調整。

二、協調政府與市場關系，健全市場主導、政府引導的城鎮化實現機制

1.厘清政府與市場關系，明確各自職責

要實現城鎮化發展的現代轉型，就要厘清政府與市場關系，正確劃分政府與市場在城鎮化進程中的職責，激發市場活力，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。通過土地制度和財稅制度創新，逐漸形成政府監管下的自愿、等價、有償、規范的土地流轉市場機制。規范和引導城鎮化健康發展。

2.完善市場機制，促進生產要素的最優配置

要完善市場機制，充分發揮市場對資源配置的決定性作用，主要以市場的力量來引導要素流動和生產活動的集中。要充分尊重市場規律，通過建立公平透明的市場規則，保障生產要素合理流動與生產活動有效集聚，實現城鎮優化布局和資源合理配置。

3.加強政府制度供給，完善政府調控職能

政府要轉變職能，改變過去政府主導推動城鎮化發展的局面，加強制度供給和公共服務，各級政府要致力于在規劃制定、制度設計、公共服務、環境保護、市場監管、社會管理等方面有所作為。通過制度建設，運用法律手段和政策手段，強化政府規劃和調控職能，構建以市場推進城鎮化的機制。

三、創新土地制度，完善土地集約利用和增值收益分配機制

1.明晰土地產權關系，完善土地物權性質

加快土地制度改革與創新，修改相關法律法規，完善農地使用權的物權性質，使之成為具有交換價值的獨立資產。提高農民在土地流轉中的主體地位，切實落實和保護農民的土地財產權利，推動農地有序流轉，提高農業產業化、規模化水平，推進人口城鎮化進程。這是落實農村土地集體所有權，穩定農戶承包權、放活土地經營權的基礎和保障。

2.健全土地流轉制度，規范土地流轉市場

實現土地自由、有序、合法、有償流轉和促進農民工市民化為目標，健全農村土地流轉制度，允許農民按照依法、自愿、有償原則，采取轉包、租賃、互換、土地使用權入股、抵押等方式進行承包土地使用權的流轉，發展多種形式的適度規模經營，為進城農民工進行土地承包經營權有償轉讓，促進更多人口從農村向城鎮轉移，推動城鎮化進程。

3.改革土地征用制度，完善征地補償機制

要改革土地征用制度，嚴控征地行為，完善補償機制，提高農民在增值收益中的分配比例，維護農民的合法權益，為農民工進城安居創造條件。保障農民在土地征收中的主體地位，確保農民當前生活不降低、長遠生計有保障。

4.規范土地使用制度，形成土地集約利用機制

要嚴格規范土地的管理和使用，按照土地利用總體規劃的目標和用途，以土地整理、復墾、開發為平臺，積極開展土地綜合整治，完善耕地占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤機制，實現土地資源可持續利用。要嚴格控制城鄉建設用地供給量，規范土地使用制度。城鄉建設用地規劃和使用必須公開、透明、集約、高效，要按照規范化、法制化、市場化、集約化、科學化原則進行招投標和開發建設。要加大城鎮閑置、廢棄土地的再開發利用，盤活城鎮建設用地存量，合理規劃布局，集約節約用地，提高土地利用效率，增強土地承載能力，促進城鎮化集約發展。

四、改革戶籍制度，形成人口自由流動機制

1.降低落戶門檻，有序推進農民工市民化

要推進以人為核心的城鎮化，就要以解決農民工市民化問題為重點，積極穩妥地推進戶籍制度改革，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模，制定公平、公正的落戶標準，按照存量優先，逐步推進的原則，使城鎮化的潛能在可控范圍內穩定釋放出來。endprint

2.剝離附著福利，恢復戶籍的人口登記功能

推進戶籍制度改革，逐步剝離戶籍制度所附著的福利功能，恢復戶籍本身的管理功能。形成以合法穩定住所和合法穩定職業為戶口遷移基本條件、以經常居住地登記戶口為基本形式，城鄉統一、以人為本、科學高效、規范有序的人口登記和管理制度。

3.協調推進戶籍制度的配套改革

戶籍制度改革與創新是牽一發而動全身的社會系統工程，沒有相關領域的配套制度，戶籍制度附著的福利功能就難以剝離。因此，深化戶籍制度改革必須要與勞動就業、土地管理、財政稅收、城鄉管理體制、社會保障等諸多領域的改革結合起來，整體安排，協調推進。例如推進財稅體制改革，才能形成農民工市民化的成本分擔機制，才能確保地方財政有能力給農民工提供均等的基本公共服務，才能有序推進農民工市民化，戶籍制度改革才能真正取得實效。

五、創新城鄉公共服務供給制度，完善保障機制

1.改革教育制度，推進教育公平

教育問題是制約農民工市民化的重大問題。要妥善解決農民工子女教育經費問題，完善中央財政轉移支付制度和同一地區不同區縣政府間的財政統籌支付體系，確保經費及時到位。加快推進中高考制度改革，讓農民工子女既可隨父母異地就讀和參加升學考試，也可回家鄉就讀和參加升學考試。徹底斬斷戶口和教育機會、教育資源之間的聯系，真正實現教育公平。

2.改革就業制度，暢通勞動力流通渠道

深化勞動就業制度改革，消除勞動者就業歧視性政策，推進收入分配制度改革，落實農民工與城鎮職工同工同酬，建立健全就業服務與培訓體系，建立全國聯網的農民工就業服務平臺，大力發展職業教育，提高農民工的就業能力和就業水平。

3.改革住房制度，確保農民工在城鎮“住有所居”

住房制度改革與創新要以解決城鎮中低收入群體和農民工住房問題為重點，完善住房保障體系。以市場化供應為主，提高城鎮建設用地中居住用地占比，完善住房公積金制度，通過聯網實現跨區域的異地轉移接續和提取。建立健全農村宅基地和住房流轉制度，增加農民財產性收益，緩解農民工在城鎮購房的資金壓力。

4.改革社會保障制度，完善城鄉社會保障體系

改革社會保障制度，建立健全統一的社會保障體系，逐步實現傳統土地保障向現代社會保障過渡，落實工傷、醫療、養老保障制度對農民工的全覆蓋。實現新型農村社會養老保險、城鎮居民社會養老保險全覆蓋，建成公平、統一、規范的城鄉居民養老保險制度，更好地保障參保城鄉居民的老年基本生活。

六、改革行政管理與財稅體制，構建多元化投融資機制

1.調整中央與地方關系，構建合理的事權分擔機制

推進新型城鎮化，加強行政管理體制和財稅體制改革聯動，合理調整與界定中央與地方的權責關系，改革權責不清的“事權共擔”機制，構建權責明確、事權與財權相匹配的“事權分擔”機制，推進新型城鎮化健康發展。

2.改革城鎮管理體制，促進公共資源優化配置

要深化城鎮管理體制改革，逐步消除城鎮行政隸屬關系和行政級別對公共資源配置的影響，形成設置科學、功能合理、管理高效的行政管理體制，提高城鎮化發展質量。重點是要改革“市管縣”體制，實行市縣分治、“省直管縣”體制，擴大縣級政府行政管理權限。同時對于人口多、經濟總量大的重點鎮，要研究解決其“責大權小”的問題，積極探索“強鎮擴權”試點，提高行政效率。通過下放行政執法權限，提高其社會管理的控制力和執行力，推進鎮級財政體制改革。根據城鎮集中居住的常住人口及財政收入規模，解決其機構設置、干部配備、公共服務人員編制等問題。通過城鎮管理體制改革，提高行政效率，加快縣域經濟和小城鎮發展。

3.化財稅改革體制，調整財稅收支結構

財力適當向地方下移，緩解推進基礎設施建設和基本公共服務均等化的財政壓力。建立農民工市民化的成本分擔機制，采取中央、省、市、企業和個人分擔的方式，有序推進農民工市民化進程。增強地方政府對公共服務的供給能力，合理控制地方政府債務，防范財政風險。

4.創新投融資方式，構建多元化的投融資機制

加大城鎮建設投融資機制改革力度，創新投融資方式，建立體系多層次、產品多樣化、渠道多元化的市場化投融資機制。改變城鎮公共基礎設施建設單純依靠政府財政投入的局面。創新金融工具，拓寬投融資渠道。通過調整城鎮土地利用結構和綜合整治，盤活城鎮存量土地；規范投融資平臺運作，鼓勵和吸引社會資本、民間資本和境外資本投入城鎮基礎設施和公共設施建設、經營與管理；加大政策性金融支持；開發金融產品，發行城鎮建設債券。通過城鎮建設的投融資體制改革，實現投融資渠道多元化。

5.改進政績考核體系，形成引領城鎮化科學發展的激勵機制

政績考核就如同“指揮棒”，對地方政府和領導干部的工作方向和經濟社會發展方式具有重要的導向作用。過去的發展中，政績考核體系中涉及經濟增長速度的指標偏多，涉及民生、社會公平、生態文明、環境保護方面的指標偏少，GDP導向的考核方式推動了中國經濟高速增長和城鎮化快速發展，同時，也導致了環境一邊治理一邊污染，生態一邊保護一邊破壞，土地城鎮化快于人口城鎮化等問題的出現。因此，要改進政績考核體系，科學設置考核項目，加大對資源消耗、環境治理、產業轉型、生態保護、社會公平、民生改善等方面發展評價指標權重，綜合衡量地方政府和領導干部在經濟、政治、文化、社會、生態文明建設的實際成效，使評價體系更全面、更科學地反映以人為本的科學發展導向，扭轉GDP導向，引領新型城鎮化與經濟社會的全面協調可持續發展。

（注：本文為新型城鎮化課題階段性成果）

作者簡介：

康晨（1973- ），女，陜西禮泉人，博士，副研究員，西咸新區管委會西咸研究院綜合處副處長，研究方向：城鎮化、基層黨建。endprint