政府產(chǎn)業(yè)投資基金：頂層設(shè)計與風(fēng)險控制

章彰

以政府財政資金出資為引導(dǎo)，以政府產(chǎn)業(yè)投資基金的形式撬動社會資本投入?yún)^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展關(guān)鍵領(lǐng)域，可以起到解決企業(yè)資金短缺、規(guī)范企業(yè)治理機制、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟繁榮的作用。用好政府產(chǎn)業(yè)投資基金這個助推區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略手段，不僅要避免基金陷入“投資風(fēng)險過高而難以為繼”的境地，也要避免“投資偏好過于審慎而難以推動發(fā)展”情況出現(xiàn)，更要避免政府決策過程中廉政風(fēng)險。為此，在設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)投資基金之初，必須要從平衡好培育市場和防范風(fēng)險的關(guān)系出發(fā)，考慮較為完備的頂層設(shè)計來防范基金運行中的風(fēng)險。

圍繞目標(biāo)謀劃頂層設(shè)計

地方政府設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金以支持區(qū)域內(nèi)重大產(chǎn)業(yè)和重點企業(yè)發(fā)展，支持重大招商引資項目落地，支持重大科技成果產(chǎn)業(yè)化，支持重大軍民融合項目，支持重大重組并購開展等為目標(biāo)，一切頂層設(shè)計均應(yīng)該緊緊圍繞目標(biāo)實現(xiàn)和基金的可持續(xù)發(fā)展來展開。

在政府產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立之前，區(qū)域內(nèi)規(guī)劃的和培育的重大產(chǎn)業(yè)及重點企業(yè)主要依賴銀行進(jìn)行融資，一些新興產(chǎn)業(yè)由于融資條件暫時不能具備，無法獲得及時的信貸資金支持，長期而穩(wěn)定的資金來源受到限制。一些在區(qū)域內(nèi)有重要地位的企業(yè)，受制于市場行情影響，也缺乏來自銀行體系穩(wěn)定的資金支持，無法具備可持續(xù)競爭力。設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)投資基金進(jìn)行投資為市場發(fā)出清晰強烈的支持信號，有利于解決長期的資金來源，培育區(qū)域內(nèi)核心企業(yè)和支柱企業(yè)。傳統(tǒng)招商引資模式下，土地價格優(yōu)惠是吸引企業(yè)落戶當(dāng)?shù)氐闹饕侄危恋氐囊淮涡詢r格優(yōu)惠讓地方政府喪失了分享企業(yè)成長帶來高額回報的機會。而政府產(chǎn)業(yè)投資基金的介入最直接地表明了政府對招商引資項目的態(tài)度，在投資收獲階段政府還可以分得更大的收益。在一些重大科技成果轉(zhuǎn)化、軍民融合項目和并購重組領(lǐng)域，政府產(chǎn)業(yè)投資基金投資也可以起到“以股促貸”的作用。

對于中西部地區(qū)，設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)投資基金也有豐富本地金融市場業(yè)態(tài)的目的，在區(qū)域內(nèi)形成“股權(quán)融資+債權(quán)融資”的“雙輪”驅(qū)動的融資格局。對于市場前景看好但財務(wù)成本高的企業(yè)，政府產(chǎn)業(yè)投資基金介入可以降低企業(yè)財務(wù)成本，有效促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級。同時，政府產(chǎn)業(yè)投資基金作為股權(quán)投資者進(jìn)入企業(yè)可以幫助規(guī)范企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)，提高企業(yè)經(jīng)營和財務(wù)的透明度，經(jīng)歷過政府產(chǎn)業(yè)投資基金的培育，企業(yè)更容易走向資本市場。

明確原則劃分市場邊界

政府產(chǎn)業(yè)投資基金是財政投資方式的重大創(chuàng)新，政府將財政撥款資金進(jìn)行有效整合后，通過集中出資并向社會募集資金，以少量資金撬動更多的社會資本投入，有利于緩解由于區(qū)域財政資金實力不足難以更大規(guī)模投入、區(qū)域市場融資效率不高、大量資金沒有出路，以及間接融資風(fēng)險過高等矛盾。但是政府產(chǎn)業(yè)投資基金是以政府信用為依托，利用財務(wù)杠桿進(jìn)行投資，必須要考慮運行效率問題，而運行效率高低折射出處理政府和市場關(guān)系的水平。為了保證政府產(chǎn)業(yè)投資基金目標(biāo)順利實現(xiàn)，必須從一開始就堅持政府管投資領(lǐng)域和投資方向，管運行框架設(shè)計，管投資評價，由市場化運營的基金管理公司管募集，管投資決策，管投后管理，管投資退出的基本思路。

上述基本原則可以進(jìn)一步總結(jié)為“政府引導(dǎo)，市場運作，科學(xué)決策，風(fēng)險可控”。政府引導(dǎo)表明政府財政出資是引導(dǎo)性質(zhì)，不是資金主要供給方，而為了達(dá)到政府設(shè)立基金的初衷，要求社會投資方按照政府制定的方向投資，就要明確哪些領(lǐng)域可以投，在本地投多大比例。最終決定引導(dǎo)能否奏效的還是政府引導(dǎo)投資領(lǐng)域的前景，特別是財務(wù)可持續(xù)性。為此，政府的產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、財政政策、稅收政策應(yīng)該聚焦于政府產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)定的投資領(lǐng)域內(nèi)的企業(yè)，形成政府支持的合力，讓基金容易發(fā)現(xiàn)“投資目標(biāo)”。

政府不兜底，以財政出資為限承擔(dān)投資風(fēng)險，基金的募投管退都交給專業(yè)的基金管理公司按照市場規(guī)律運作是市場運作的要義。基金管理公司根據(jù)投資周期內(nèi)利潤最大化原則，進(jìn)行資金募集投資決策投后管理和適時退出。在政府設(shè)立的戰(zhàn)略目標(biāo)引導(dǎo)下，基金管理公司負(fù)責(zé)募集社會資金，在自主評判風(fēng)險的基礎(chǔ)上進(jìn)行投資，定期跟蹤被投資企業(yè)的經(jīng)營狀況，并自主選擇最合適的時機退出，實現(xiàn)股權(quán)增值。為保證基金管理公司的效率，要設(shè)計“固定費率+政府收益讓利”的激勵機制。政府產(chǎn)業(yè)投資基金的投資周期相對較長，激勵的主要部分在于退出時收益變現(xiàn)。從資金募集開始到未退出之前，采取按照募集資金規(guī)模固定比例支付管理費的模式。

政府產(chǎn)業(yè)投資基金運行中科學(xué)決策既包括通過科學(xué)的程序篩選基金管理公司，也包括基金管理公司在投資具體項目或企業(yè)上的決策，還包括基金退出時機的決策。選擇優(yōu)秀的基金管理公司是科學(xué)決策的最重要的一環(huán)，代表政府的職能單位（如政府基金管理辦公室）必須通過科學(xué)的程序設(shè)計和專家的評判來保證選擇的正確性，而具體投資項目決策的科學(xué)性則需要基金管理公司市場化運行機制來保證。對于市場化運作的子基金，政府應(yīng)堅持投資決策絕不干預(yù)的原則。對于特設(shè)的一些子基金，定位于政府運用基金實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的工具，擬投資項目應(yīng)該作為“三重一大”項目，納入黨委會決策，確保決策的科學(xué)性。

政府產(chǎn)業(yè)投資基金的風(fēng)險包括政府職能部門公職人員的廉政風(fēng)險和投資決策的失誤風(fēng)險。要保證風(fēng)險可控，在黨風(fēng)廉政建設(shè)上要不斷加大制度建設(shè)力度及定期不定期的巡視巡查力度，堅持有腐必反，有貪必肅。在投資決策失誤風(fēng)險控制上運用投資周期評價方法對投資經(jīng)理的投資表現(xiàn)進(jìn)行持續(xù)評價，將激勵機制（特別是基金退出時的激勵）與評價結(jié)果聯(lián)系起來，讓政府產(chǎn)業(yè)投資基金能“投得下，收得回”，滾動發(fā)展，不斷壯大。

清晰結(jié)構(gòu)提高管理效率

政府產(chǎn)業(yè)投資基金以兩層結(jié)構(gòu)為宜，采用母子基金的設(shè)立方式。其中，母基金由政府財政單獨出資或政府財政與政府投融資平臺公司聯(lián)合出資，自身沒有杠桿。政府出資部分為財政統(tǒng)籌的一般公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、清理盤活的存量資金、政府新增債券和相關(guān)專項基金等。母基金下可靈活設(shè)立子基金，性質(zhì)上要區(qū)分市場化運作子基金和特設(shè)子基金。市場化運作的子基金根據(jù)市場募集情況，采用不同的籌資杠桿，完全取決于市場。考慮特設(shè)子基金的運作特點，籌資杠桿會遠(yuǎn)低于市場化運作的子基金。總體上測算，以控制總體風(fēng)險為目標(biāo)，政府出資部分與社會資本出資部分的比例保持在1∶4是較為合適的水平。endprint

理順機制保證穩(wěn)健運行

政府產(chǎn)業(yè)投資基金能否穩(wěn)健運行關(guān)鍵取決于四方，即政府常務(wù)會、基金管理辦公室、母基金管理公司和子基金管理公司。政府常務(wù)會是最高決策單位，所有關(guān)于政府產(chǎn)業(yè)投資基金運作的頂層設(shè)計均由政府常務(wù)會來決定。包括財政出資金額、設(shè)定投資方向和投資領(lǐng)域、基金管理公司的最終審定、批準(zhǔn)基金管理公司的投資評價方案和績效激勵方案、確立特設(shè)子基金的決策機制和風(fēng)險控制機制等。

基金管理辦公室為政府常務(wù)會決策服務(wù)，由政府多個部門組成，由財政局牽頭，金融辦公室、發(fā)改委、經(jīng)信委、國資委作為成員單位。基金辦公室對市政府常務(wù)會決策負(fù)責(zé)，主要負(fù)責(zé)草擬《政府產(chǎn)業(yè)基金管理辦法》，設(shè)定禁止性條款，明確募投管退各個階段的監(jiān)管責(zé)任；負(fù)責(zé)組織公開招標(biāo)，選擇母子基金的管理機構(gòu)和托管銀行；擬定政府產(chǎn)業(yè)基金（包括母子基金）考核辦法，包括年度考核和投資周期考核；代表政府出資與其他社會資本方簽訂子基金《公司章程》或《合伙協(xié)議》；匯聚全市產(chǎn)業(yè)投資項目信息，為子基金投資提供信息服務(wù)等。

激勵機制是運行機制中最關(guān)鍵的一環(huán)。基金管理公司的激勵包括固定費率和績效獎勵兩部分。固定費率根據(jù)評價年度募集資金金額的固定比率支付，績效獎勵根據(jù)退出實現(xiàn)的收益水平進(jìn)行支付。未實現(xiàn)退出的年度，只進(jìn)行年度評價，不進(jìn)行年度獎勵。母基金管理公司不進(jìn)行直接投資，其職責(zé)在于協(xié)助政府選擇子基金管理公司，并協(xié)助子基金籌資，能否募集到資金及籌資后的投資效果是評價母基金管理公司績效的重要內(nèi)容，因此也被稱為“基金的基金”。基金投資的動態(tài)性和周期性決定了年度評價和最終評價的內(nèi)容側(cè)重點不同。以3年一個投資周期為例。第一年對母基金的年度評價應(yīng)側(cè)重是否按照目標(biāo)成功設(shè)立子基金，子基金募資是否到位，子基金投資決策和風(fēng)險控制機制是否健全，子基金投資企業(yè)或項目數(shù)量以及資金投入強度等。第二年的年度評價除了第一年的評價內(nèi)容以外，還應(yīng)增加對所有設(shè)立的子基金投資收益相對水平和絕對水平的評價（根據(jù)企業(yè)會計估值進(jìn)行評價）。第三年是政府產(chǎn)業(yè)投資基金的退出年，最終評價應(yīng)該以投資收益變現(xiàn)而取得的盈利相對水平和絕對水平作為評價標(biāo)準(zhǔn)。由于第一年和第二年沒有真正實現(xiàn)收益，年度評價不與績效獎勵掛鉤。第三年實現(xiàn)投資退出后，進(jìn)行績效獎勵。

子基金管理公司的職責(zé)是募集資金完成子基金的組建后，根據(jù)子基金投資方向進(jìn)行具體的投資決策，完成投資的價值增值。選擇市場化運作子基金的管理公司開展年度評價應(yīng)緊緊圍繞“募投管退”四個環(huán)節(jié)的能力開展。仍以3年一個投資周期為例。第一年年度評價側(cè)重募和投的能力，評價募集能力主要看子基金資金到位時間和資金成本，評價投資能力主要看投資決策效率和投資企業(yè)的數(shù)量和金額。第二年年度評價增加對管理能力的評價，變成了對募投管三種能力的評價，評價管理能力主要看基金管理公司投后對投資企業(yè)或項目的風(fēng)險管理能力。第三年是退出年，最終評價要在前兩年評價內(nèi)容的基礎(chǔ)上，再增加退出能力的評價。評價退出能力主要看退出實現(xiàn)收益率水平和收益的絕對水平。

基金開始運作之前，應(yīng)全面考慮各子基金預(yù)期收益率水平，設(shè)定母基金管理公司的基準(zhǔn)收益率水平，實施最終評價時超過基準(zhǔn)收益率的部分政府盡可能獎勵給母基金管理公司和子基金管理公司，以激勵其不斷提高投資收益水平。為保證基金的持續(xù)投入能力，設(shè)定每支子基金的投資周期，投資周期結(jié)束后必須退出，不得延遲退出。

特設(shè)子基金直接體現(xiàn)政府招商引資、并購重組、軍民融合、科技成果轉(zhuǎn)化等領(lǐng)域的投資意圖，基金管理公司的選擇與評價有其特殊性。為便于募資，采取降低杠桿比例、定向募集方式。投資決策和退出時機采取由政府決策為主的運行機制，由政府職能部門專家和社會投資方共同組成投決會進(jìn)行決策，投決會通過的項目，政府常務(wù)會擁有“否決權(quán)”。為了吸引社會投資者參與，可以考慮將投資收益部分全部返還社會投資方。為了降低社會投資方的風(fēng)險，投資一旦出現(xiàn)損失，由財政資金先行承擔(dān)，不足部分再由社會投資方按投資比例分?jǐn)偂８鶕?jù)區(qū)域發(fā)展需要，視情況，特設(shè)子基金的投資周期可以長于或短于市場化運作子基金。

（作者系衡陽市副市長）endprint