岳陽融資性擔(dān)保公司的調(diào)查

蔣小佳+易碧歸

提到擔(dān)保公司，大多數(shù)人首先想到的可能是“小、散、亂”，金融風(fēng)險大，談?chuàng)?，鋪天蓋地的負(fù)面消息讓擔(dān)保“很受傷”。

客觀而言，當(dāng)前我國的融資擔(dān)保機構(gòu)面臨的形勢是嚴(yán)峻的。個別公司先后爆發(fā)風(fēng)險事件，有的還引發(fā)民間債權(quán)人集體上門討債、法院查封資產(chǎn)等事件，對融資擔(dān)保業(yè)的整體形象造成了不良影響，各地?fù)?dān)保機構(gòu)屢有退出或被摘牌，讓人對融資擔(dān)保行業(yè)的生存現(xiàn)狀、發(fā)展前景產(chǎn)生疑問。那么，如何看待融資擔(dān)保公司的過往、現(xiàn)在和將來呢？對此，人行岳陽市中支以岳陽全轄共有的9家融資擔(dān)保公司為實證，采取組織召開全市融資擔(dān)保公司法人代表座談會、金融穩(wěn)定專項監(jiān)測、實地調(diào)研等方式展開了調(diào)研。

經(jīng)營狀況

歷經(jīng)近10年的風(fēng)雨和發(fā)展，至2017年6月末，岳陽市共有9家融資擔(dān)保公司。其中有3家已經(jīng)停業(yè)，6家正常營業(yè)。正常營業(yè)的融資擔(dān)保公司中，有5家系地方政府注資，1家系民營融資擔(dān)保公司。當(dāng)前經(jīng)營狀況到底如何呢？

規(guī)模總體偏小

6家正常營業(yè)的公司注冊資本金共為5.3億元，地方政府出資1.8億元，其中，岳陽市中小企業(yè)擔(dān)保投資有限公司政府出資比例最高，達到55.4%。融資性擔(dān)保公司資本規(guī)模較小，抗風(fēng)險能力普遍較弱，信息化程度及相應(yīng)人力資源有限。與銀行合作話語權(quán)弱，難以與利息低、實力強、條件優(yōu)的銀行進行合作，導(dǎo)致服務(wù)能力不足。

2017年6月未，岳陽市正常營業(yè)的6家擔(dān)保公司在保責(zé)任余額合計為1億元，比年初增加13.7個百分點，除岳陽市中小企業(yè)擔(dān)保投資有限公司在保責(zé)任余額比年初增加了48個百分點，其余5家正常營業(yè)融資擔(dān)保公司擔(dān)保余額均有所下降。2017年10月1日實行的《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理條例》限定：擔(dān)保責(zé)任余額不得超過其凈資產(chǎn)的10倍；對主要服務(wù)小微企業(yè)和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民服務(wù)的融資擔(dān)保公司，倍數(shù)上線可提高至15倍。然而從當(dāng)前實際看， 2017年6月，岳陽市放大倍數(shù)僅為1.3倍，倍數(shù)過低影響了融資杠桿作用的發(fā)揮。

代償風(fēng)險增加

結(jié)合實地調(diào)查的5家融資擔(dān)保公司統(tǒng)計，2013年末，岳陽市融資擔(dān)保行業(yè)代償余額1873.63萬元；2014年末，代償余額4973.59萬元。這兩年，融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展迅速，風(fēng)險可控；2015年開始，擔(dān)保代償余額驟升至19098.08萬元，同比增加183.99%；2016年持續(xù)增加，年末擔(dān)保代償余額高達34434.2萬元，代償率達36.26%；截至2017年6月，擔(dān)保代償余額34311.38萬元，代償率達42.03%。

公司服務(wù)的大多數(shù)中小企業(yè)都是因抵押物不足、資信不高等銀行不愿意直接貸款的客戶，在經(jīng)濟下行背景下，擔(dān)保公司為被擔(dān)保企業(yè)代償機率加大。而目前的擔(dān)保費率一般為貸款基準(zhǔn)利率的50%，政策性融資擔(dān)保一般不超過貸款總額的2%，在擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模萎縮的情況下，擔(dān)保費收入不足以覆蓋代償風(fēng)險，擔(dān)保公司入不敷出。2017年上半年，全市融資擔(dān)保行業(yè)利潤為-126.3萬元，除岳陽縣中小企業(yè)信用擔(dān)保有限公司實現(xiàn)盈利326.6萬元外，其余5家全部虧損，共計虧損453萬元。

銀擔(dān)合作不通暢

一是銀擔(dān)合作門檻高。因為實力懸殊，在銀擔(dān)合作中，銀行擁有絕對的話語權(quán)，設(shè)定了一些“不平等條約”。由于需要擔(dān)保的客戶多是難以直接從銀行融資的，因此潛在風(fēng)險較高，銀行為了規(guī)避風(fēng)險，對合作的擔(dān)保公司設(shè)定了一些諸如保證金、注冊資本金、政府控股比例等門檻。銀擔(dān)合作的高門檻削弱了融資擔(dān)保公司的經(jīng)營能力，增加了經(jīng)營風(fēng)險，壓縮了生存空間。

二是信息不對稱產(chǎn)生的道德風(fēng)險。在缺乏風(fēng)險分擔(dān)機制的合作模式下，銀行存在信息不對稱產(chǎn)生道德風(fēng)險的可能性。合作銀行遇到申貸企業(yè)，首先想到的是先規(guī)避、降低自身的貸款風(fēng)險，即由擔(dān)保公司作擔(dān)保。因此，銀行可能放松對企業(yè)的審查。融資擔(dān)保公司又因貸后擔(dān)保管理跟不上，在很大程度上依賴于銀行的貸后管理，信息呈不對稱性。

擔(dān)保客戶資質(zhì)不優(yōu)

融資擔(dān)保公司客戶總體屬于次級客戶群體，整體抗風(fēng)險能力較差。服務(wù)對象主要是小微企業(yè)等群體，規(guī)模小、資產(chǎn)變現(xiàn)差、主營業(yè)務(wù)不突出，極易受經(jīng)營環(huán)境的影響，風(fēng)險大，對銀行的第一還款來源難以提供有效保障。借款人大多不具備銀行直接授信放貸的條件，相當(dāng)部分的貸款需求難以提供足額的抵押物擔(dān)保，其逾期風(fēng)險和清償難度較大，一旦遇上經(jīng)濟不景氣或出現(xiàn)行業(yè)性“塌方式”風(fēng)險，資產(chǎn)損失將難以控制。而為拓展業(yè)務(wù)，部分擔(dān)保機構(gòu)未對準(zhǔn)入客戶進行嚴(yán)格的盡職調(diào)查，看重的是客戶提供的保證金及反擔(dān)保，存在被擔(dān)保客戶“魚龍混雜”的現(xiàn)實。

政策措施落地情況

近年來，為促進融資擔(dān)保行業(yè)的健康、有序、持續(xù)發(fā)展，從國家到地方，各級政府從建立代償補償機制、構(gòu)建可持續(xù)經(jīng)營銀擔(dān)合作模式、營造支持發(fā)展的良好環(huán)境、監(jiān)督管理等方面出臺了一系列政策措施。這些鼓勵與管理措施到底落實得怎樣呢？

風(fēng)險分擔(dān)機制沒有落實

近年來，政府出臺的政策有很多，但難以落地。目前，岳陽市和省內(nèi)多數(shù)市一樣，尚未建立政府和銀行對融資擔(dān)保公司風(fēng)險共擔(dān)的機制。補償機制也未建立。2016年以前，國家和省級財政對擔(dān)保公司都給予了相應(yīng)的風(fēng)險補貼。2016年國家取消了該項補貼。近年來，國家和省級相繼出臺政策，要求建立代償損失補償機制，岳陽還沒有落實該項政策。代償損失補償機制不建立，嚴(yán)重影響了擔(dān)保企業(yè)的擔(dān)保信用和持續(xù)發(fā)展。

可持續(xù)經(jīng)營銀擔(dān)模式構(gòu)建不盡如人意

《湖南省人民政府關(guān)于促進融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的實施意見》（湘政發(fā)〔2017〕7號文）建議金融機構(gòu)根據(jù)政策導(dǎo)向，按照商業(yè)可持續(xù)、風(fēng)險可防控原則，主動對接，簡化手續(xù)，積極擴大和深化銀擔(dān)合作。對由再擔(dān)保體系覆蓋的中小微企業(yè)和“三農(nóng)”融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，原則上不收取保證金，并給予適當(dāng)利率優(yōu)惠。對貸款發(fā)生風(fēng)險的，合理放寬代償期限。根據(jù)融資擔(dān)保機構(gòu)信用等級，合理確定融資擔(dān)保的放大倍數(shù)，原則上不低于5倍，最高不超過10倍。金融機構(gòu)承擔(dān)風(fēng)險分擔(dān)比例原則上不低于10%。實際上，為了規(guī)避自身貸款風(fēng)險，金融機構(gòu)傾向于提高合作門檻。保證金比例一般為20%，甚至有銀行要求融資擔(dān)保公司按照授信額預(yù)交保證金。金融機構(gòu)風(fēng)險分擔(dān)比例為零。銀行面對嚴(yán)格的不良資產(chǎn)監(jiān)管和績效考核，利率優(yōu)惠、放寬貸款期限、借新還舊等政策要求仍停留紙上，難以實現(xiàn)。endprint

營造支持發(fā)展的良好環(huán)境政策措施難以兌現(xiàn)

稅收優(yōu)惠方面。增值稅改革前，融資擔(dān)保公司業(yè)務(wù)收入免征營業(yè)稅。稅改后，對于擔(dān)保放大倍數(shù)達到3倍以上的才免征營業(yè)稅，而目前的擔(dān)保公司普遍達不到這個放大倍數(shù)，擔(dān)保機構(gòu)的稅負(fù)相應(yīng)加重。因此，融資擔(dān)保公司稅收面臨舊政免征已經(jīng)取消、新政難以達標(biāo)受益的局面。

反擔(dān)?；蛟贀?dān)保方面。這項政策安排是對癥下藥，降低融資擔(dān)保公司擔(dān)保風(fēng)險的強有力措施。但現(xiàn)實中，評估、變現(xiàn)、產(chǎn)權(quán)過戶等涉及的相關(guān)部門辦理效率不高，時間長，手續(xù)復(fù)雜，有的甚至不作為，導(dǎo)致反擔(dān)保難以落實。

司法維權(quán)難方面。目前，湖南省提出了“賦予強制執(zhí)行工程”，相關(guān)案件由法院直接裁決，提高追償效率。座談反映，在岳陽，融資擔(dān)保公司的司法維權(quán)案件從申請立案、開庭、判決到執(zhí)行，最快1年，長的達2～3年，甚至遙遙無期。

金融機構(gòu)身份確認(rèn)方面。2015年，中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等部門聯(lián)合下發(fā)了《金融業(yè)企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，明確商業(yè)融資性擔(dān)保公司參照該規(guī)定中“除貸款公司、小額貸款公司、典當(dāng)行以外的其他金融機構(gòu)”標(biāo)準(zhǔn)劃分類型，肯定了其金融機構(gòu)的市場身份。但融資擔(dān)保公司在許多方面并沒有享受金融機構(gòu)的待遇。

監(jiān)督管理不到位

目前，湖南省融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管部門是金融辦。由金融辦為其頒發(fā)經(jīng)營許可證，并進行年檢。平時要求其報送經(jīng)營情況及重大事項。由于融資擔(dān)保公司的監(jiān)管制度層面較單薄，缺乏有章可循的具體操作細(xì)則和有約束力的法律法規(guī)來規(guī)范其行為，加之，監(jiān)管部門受人力、專業(yè)等制約，監(jiān)管措施難以到位，后續(xù)管理跟不上。一方面，準(zhǔn)入門檻低，業(yè)務(wù)任其自由發(fā)展。岳陽市某家擔(dān)保公司在2009年成立之初將股本金直接放貸，這在當(dāng)時不是個別現(xiàn)象。2011年岳陽市出臺了《岳陽市融資性擔(dān)保公司監(jiān)督管理指引》，相關(guān)設(shè)定又過于嚴(yán)格甚至是不切實際，走向另一個管理極端。另一方面，缺乏退出機制。目前，岳陽市已經(jīng)有3家融資擔(dān)保公司停業(yè)，對這3家僵尸擔(dān)保公司如何處理，它們的債權(quán)債務(wù)關(guān)系如何處置，都需要相應(yīng)的退出制度。

融資擔(dān)保的發(fā)展方向

明確準(zhǔn)公共產(chǎn)品市場定位

國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于促進融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的意見》提出，對于服務(wù)小微企業(yè)和“三農(nóng)”等普惠領(lǐng)域、關(guān)系經(jīng)濟社會發(fā)展大局的融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，尊重其準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，政府給予大力扶持。這是對我國現(xiàn)行的、以商業(yè)性融資擔(dān)保為主的融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的一次重新定位。各級政府部門應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，進一步提高服務(wù)于融資擔(dān)保公司“準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性”的自覺性、能動性和創(chuàng)造性。

既然為小微企業(yè)和“三農(nóng)”提供增信的融資擔(dān)保是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，難以用完全商業(yè)化的模式在市場中運行，因此需要政府為其提供一些保障和引導(dǎo)，加大政府扶持力度。在這方面，可以借鑒一些國家規(guī)范發(fā)展融資擔(dān)保業(yè)的成功做法。

一是政府有責(zé)任協(xié)調(diào)好房產(chǎn)、國土、工商、工業(yè)、林業(yè)、交警等相關(guān)職能部門的關(guān)系，明確辦結(jié)時限，減免辦理費用，開辟辦理抵押登記手續(xù)“綠色通道”，切實降低中小企業(yè)融資成本。

二是職能部門要把融資擔(dān)保公司當(dāng)作金融類金融機構(gòu)對待，司法部門加大司法清欠、執(zhí)行力度，整治信用環(huán)境。

三是通過媒體的正面宣傳，把正常的融資擔(dān)保業(yè)務(wù)和民間融資區(qū)分開來。

四是納入人民銀行征信系統(tǒng)。融資擔(dān)保公司的數(shù)據(jù)目前尚未接入人民銀行企業(yè)和個人信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，還不具備自主查詢借款人信息的條件，加之沒有上級主管部門，大量政策信息、信用信息不能共享，銀擔(dān)之間信息不透明，擔(dān)保公司無法共享銀行的企業(yè)信息，銀行也沒有固定渠道了解擔(dān)保公司的資本金運用情況及信用狀況。因此，接入人行征信系統(tǒng)十分有必要。

抱團組建實力雄厚的省級融資擔(dān)保集團

以股金資本為紐帶，以并表為管理形式，以市、縣（區(qū)）為當(dāng)?shù)厝谫Y擔(dān)保公司建制單元，以本級政府入股為準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性保證，以專業(yè)監(jiān)管為主、行業(yè)自律為輔形成管理體系，打破單打獨斗格局，憑借國有擔(dān)保資源優(yōu)勢，發(fā)揮民營擔(dān)保操作靈活的特點，開展業(yè)務(wù)合作，實行信息共享、風(fēng)險共擔(dān)，做大做強擔(dān)保業(yè)務(wù)，將現(xiàn)有的分散的中小融資擔(dān)保公司整合成實力雄厚的省級融資擔(dān)保集團。

基本框架：組織對現(xiàn)有存量的融資擔(dān)保公司進行清產(chǎn)核資，厘清債券債務(wù)關(guān)系，依法淘汰劣的、兼并小的、破產(chǎn)死的融資擔(dān)保公司，按照一地（市、縣、區(qū)）一家，由當(dāng)?shù)卣扇』蜃①Y或補資進行控股組建，明確其準(zhǔn)公共產(chǎn)品的定位、擔(dān)保費率和風(fēng)險補償?shù)冉?jīng)營方針，動員當(dāng)?shù)靥厣⒅еa(chǎn)業(yè)的行業(yè)協(xié)會（專業(yè)合作社）或龍頭企業(yè)入股，并主要為其提供擔(dān)保融資服務(wù)。在湖南省融資擔(dān)保集團未組建成立之前，先穩(wěn)步、規(guī)范發(fā)展。待省融資擔(dān)保集團組建后，明確由省融資擔(dān)保集團對每一家省級以下?lián)９景?5%的標(biāo)準(zhǔn)注資入股。省融資擔(dān)保集團入股25%后，即可合并報表，形成省融資擔(dān)保集團公司，并表下的每個市（縣、區(qū)）融資擔(dān)保公司為子公司，業(yè)務(wù)上實行從省到地“一條鞭”管理，監(jiān)管上接受省政府授權(quán)明確的專業(yè)機構(gòu)管理，并接受當(dāng)?shù)厝嗣胥y行的指導(dǎo)、監(jiān)測。

通過這樣的制度安排，可以做大全省融資擔(dān)保集團規(guī)模，增強整體實力和話語權(quán)，改變“小、散、亂”的現(xiàn)狀，又體現(xiàn)了服務(wù)地方特色經(jīng)濟的靈活性，理順并厘清了業(yè)務(wù)發(fā)展與外部監(jiān)督關(guān)系。突出體現(xiàn)在：一是建立與銀行良好的信任合作關(guān)系，改變?nèi)~承擔(dān)風(fēng)險的弱勢地位，積極爭取在風(fēng)險分擔(dān)上的話語權(quán)。以擔(dān)保集團統(tǒng)一向銀行授信，爭取銀行的優(yōu)惠政策，如提高放大倍數(shù)、爭取責(zé)任分擔(dān)、降低貸款利率上浮等，協(xié)調(diào)銀擔(dān)合作中的問題。二是統(tǒng)一向政府爭取風(fēng)險分擔(dān)，由集團按分擔(dān)機制統(tǒng)一申報，統(tǒng)一劃撥，協(xié)調(diào)財政支持政策的落實。三是統(tǒng)一的內(nèi)部管理。對融資擔(dān)保機構(gòu)的業(yè)務(wù)區(qū)域、產(chǎn)品分工和差異發(fā)展進行指導(dǎo)；對擔(dān)保機構(gòu)內(nèi)部管理建設(shè)和防控風(fēng)險進行指導(dǎo)；對信息化建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃，搭建平臺進行指導(dǎo)。同時，對擔(dān)保機構(gòu)進行評價評級，提高行業(yè)地位。

完善嚴(yán)格規(guī)范的監(jiān)管體系

一是完善法律法規(guī)，健全監(jiān)管機制。第一，完善相關(guān)法律法規(guī)。立法機關(guān)應(yīng)結(jié)合國內(nèi)外先進、成熟的經(jīng)驗，從對擔(dān)保公司的鑒定、具體業(yè)務(wù)內(nèi)容、責(zé)任劃分、進入退出條件這幾方面對法律進行完善，研發(fā)出一套適用于我國商業(yè)融資性擔(dān)保公司發(fā)展的法律法規(guī)。第二，建立常規(guī)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機制。監(jiān)管部門可以通過對資本規(guī)模、業(yè)務(wù)總額、代償比率、賠償金額等指標(biāo)的監(jiān)控，建立起風(fēng)險預(yù)警提示發(fā)布機制。同時，應(yīng)鼓勵媒體承擔(dān)信息提示的責(zé)任，加強對商業(yè)融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管。

二是加強準(zhǔn)入監(jiān)管。在機構(gòu)準(zhǔn)入監(jiān)管方面，與證券公司、保險公司一樣，融資性擔(dān)保公司也屬于高風(fēng)險金融機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在股東準(zhǔn)入方面有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，包括股東的資產(chǎn)凈額、社會聲譽、誠信記錄、違法違規(guī)記錄等，都應(yīng)做出限制，以保障融資性擔(dān)保公司抵御風(fēng)險的能力。在注冊資金監(jiān)管方面，商業(yè)融資性擔(dān)保公司的資本金要由銀行機構(gòu)進行全額托管，托管協(xié)議應(yīng)載明資本金除了用作擔(dān)保業(yè)務(wù)合理的費用支出、代償支付、委托金融機構(gòu)做零風(fēng)險理財和監(jiān)管機構(gòu)允許的其他用途外，不得挪作他用； 對于不符合規(guī)定用途的行為，金融機構(gòu)有權(quán)止付，并報告政府監(jiān)管部門。

三是分類監(jiān)管。應(yīng)當(dāng)區(qū)分融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)的類型，根據(jù)不同特性的業(yè)務(wù)施以相應(yīng)的監(jiān)管措施，如政策性擔(dān)保業(yè)務(wù)與商業(yè)性擔(dān)保業(yè)務(wù)就應(yīng)當(dāng)分別設(shè)有不同的監(jiān)管制度。此外，融資性擔(dān)保公司應(yīng)當(dāng)有限制、有條件地經(jīng)營融資性擔(dān)保以外的業(yè)務(wù)。對融資性擔(dān)保公司經(jīng)營地域應(yīng)有所限制，若融資性擔(dān)保公司要在注冊地之外開展業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)獲得監(jiān)管機構(gòu)的許可。

（作者單位：中國人民銀行岳陽市中心支行）endprint