政府與社會資本合作模式（PPP）在“雙創”政策中的應用

嚴明

摘要：2013年以來，PPP相關政策由中央密集發布，意味著其在我國已被政府列為重要參考工具，中國自此進入“PPP元年”。2014年，李克強總理提出“大眾創新、萬眾創業”的號召，“雙創”相關政策紛至接踵，卻顯示出“上熱下冷”的尷尬局面。本文認為，PPP由于其具備優秀的融資和市場管理優勢，不僅可以在基礎設施建設方面發揮顯著作用，也可以將其與“雙創”政策相結合，借以改變“雙創”在基層熱度不足的局面。

關鍵詞：PPP；雙創

1.前言

隨著我國市場化改革進程不斷深入、競爭性市場對實現社會公平及福利最大化的優勢不斷顯現，與此同時，歐洲國家將政府與社會資本合作模式（Public-private partnership，PPP）應用于國家基礎設施建設的優秀實踐，使PPP愈來愈受到資本市場及大眾的關注，由于其具備國家城市化和經濟快速發展中所需的資本和效率優勢，我國開始著力研究如何將其更好地應用于含公共服務領域在內的多個行業建設。2014年9月李克強總理在夏季達沃斯論壇上提出了“大眾創業、萬眾創新”的號召，與PPP模式幾乎同步成為席卷中國大江南北的熱潮，此號召掀起了從高校到企業、政府的創業創新熱情。在這樣的時代背景下，如何將PPP模式與“雙創”相融合，使經濟發展的新模式得以在國家創新進步的行動中發揮更大的作用，將是本文研究的重點。

本文首先梳理了學術界對于PPP模式在各行業中的應用現狀研究，以明確該模式在各領域的適應性；其次分析了自2014年以來各省、市所出臺的“雙創”相關政策的特點、性質和類型，以期從中找出適合于嵌入PPP模式的途徑；最后將所作分析結合起來，對PPP模式與“雙創”相結合的可行性、有效性進行闡述，并由此提出政策建議，以期為各級政府出臺相關政策時提供參考。

2.PPP模式的應用研究現狀

由于PPP模式由英國發端時即被認為最適用于基礎設施建設領域，學術界對PPP模式的應用研究也主要集中于該領域。研究內容可分為以下幾個方面：

一是對PPP模式在中國的應用前景、趨勢及可行性研究。陳志敏等（2015）詳細梳理了我國對PPP從認識到逐步付諸實踐的各個階段，全面闡述了中國當前發展PPP面臨的瓶頸，其認為我國對PPP的認識仍然側重于“融資外包”，而忽略了對公私合作中的政府主導和法規管制；周正祥等（2015）結合中國當前經濟發展減速的新常態，分析了現階段政府債務難以應對擴張的基礎設施建設現狀，提出PPP模式應用于中國的必然性和有效性，其認為PPP模式能很好地利用私人部門的融資優勢、調動其參與政府項目并獲得收益的積極性，將是一個雙贏的局面。但存在著法律法規不完善、價格形成機制不盡合理和項目審批過程復雜等問題，是政府當前亟須改變的短板；郭培義、龍鳳嬌（2015）從政府建設項目流程中尋找突破口，詳細闡述了以政府為推手、激勵社會資本參與政府項目過程中存在的問題和困難，指出由于當前地方政府對PPP認識不夠全面、立法尚不完善、私人資本心存顧慮，導致PPP模式難以在中國順利運用，并提出了相應的政策建議。

二是圍繞PPP如何更好地應用于基礎設施建設和公共服務部門的研究。姚東旻等（2015）在其研究中引入了行業對比，選取了公共服務中最為典型的交通、醫療、供水三大行業，分別分析其行業特征、PPP應用途徑等，并提出相應的可行性方案：如特許經營方式醫療、供水行業均可采用的，除此之外，醫療行業還可采用PPP中的外包形式，供水行業則還可采用管理合同、租賃合同等多種形式，而交通行業由于其特殊性、暫無確定的PPP適用形式；陳婉玲（2015）與王俊豪、金暄暄（2016）均以基礎設施建設項目為研究對象，前者側重于PPP項目監管角色區分，提出政府在PPP項目中扮演著項目制定者、管理者、監督者等多種角色，如何分清這些角色并建立適當的制約手段將影響著項目效率；后者與陳婉玲的研究有異曲同工之處，其仔細梳理了PPP項目中由于公私合作的特殊性質，指出PPP項目應由規范化的契約進行安排，以激勵各方達成一致目標。

綜合上述各方面研究重點可以看出，學術界對PPP研究存在幾個鮮明的特點：一是重視PPP的內涵，盡管內涵界定各有側重，但學者們均在研究中直接或間接指明了PPP特點中的風險共擔、利益共享，并強調PPP對解決政府債務的重要作用；二是學者在政策建議中一致強調了立法不完善、約束機制不完全等問題，PPP作為經濟推進過程中的新模式、其從理論到實踐將有很長的路要走。

3.PPP用于“雙創”政策可行性分析

3.1 “雙創”政策梳理

參考筱媛、蘇竣（2007）對政策工具的梳理，可以將“雙創”政策按照其對政策對象的影響方面不同，分為需求型政策、環境型政策和供給型政策，具體可見表1。

從表中的分類及其內容可以看出，供給型政策側重于向社會資本提供支持，包含資金支持、信息支持、知識支持和其他有利于社會資本健全發展的支撐性支持；需求性政策側重于貨幣支持，即向私人資本購買產品或服務，其政策形式包含了政府采購、貿易管制和服務（項目）外包等；環境型政策則側重于社會上層建筑的構建，如法律法規制定、金融體系建設等。以福建省為例，近年來出臺“雙創”相關的支持性政策文件不下30份，其中如：“采取培訓機構面授、遠程網絡互動等方式有效開展創業培訓，組織形式多樣的農村青年、返鄉人員創業技能培訓。省教育廳每年安排3000萬元專項經費”即可以分類為教育培訓相關供給型政策，“對初創企業（在我省內注冊登記的新設企業，不含遷移、更名等情形）暫免征登記類、證照類、管理類行政事業性收費”則可以分類為法規管制相關的環境型政策。

除環境類政策確需由政府主導并單向推進實施外，上述三種類型的政策根本目的為激勵和協助社會各類主體進行創新創業活動，主要面向較為分散的創新創業個體或規模較小、初創的私人資本，這為PPP融入雙創活動提供了可能性。首先，供給型政策具有較強的公共性質、政策受眾極為廣泛，當前各級政府均處于支撐經濟持續發展、實現全面小康為目標的“十三五”規劃時期，又兼有精準扶貧的重大任務，政府收入水平的高低將對實現此類政策目標造成較大的壓力。通過引入私人資本，PPP得以緩解政府債務和短期收入不足的短板。具體來說，如可以引入商業培訓教育機構、做培訓外包，校企對接、理論與實踐知識傳遞互利，規模較大較為成熟的企業為初創企業提供運營培訓并收取合理報酬；科技信息平臺（網絡、媒體）特許經營，允許私人資本入股平臺建設并持有經營權，為各創新創業主體提供知識、科技需求并從中獲取合理報酬，等。從需求型政策來看，當政府為鼓勵民間創新采取政府采購、貿易管制或將政府公共服務及基礎設施建設進行外包時，同樣可以通過引入私人資本，或借由政府招標、直接指定、選舉等過渡形式，由規模較大的社會資本承接創新資本，即使資本在經濟循環內的流動速度加快、又使政府的平臺功能、潤滑功能得以發揮。endprint

3.2 優勢與難點

上述對“雙創”政策類型的分析是基于已有的大眾及學者對PPP優點的認識，可以認為PPP所具有的優點在其與“雙創”相結合后仍然保留，且可能更為突出；第2章的研究現狀顯示，沒有或極少數學者對PPP與“雙創”之間的相互融合關系作深入的研究，當兩者摩擦碰撞時，可能產生新的創新火花，但也可能遇到難以預料的阻礙。結合經濟發展趨勢、國家長短期規劃及政策走向，我們可以大致整理出PPP與“雙創”在政策應用、實施等方面所具有的優勢及可能的難點。

PPP與“雙創”政策融合的優勢包括：一是利于疏解財政壓力。由于公共基礎設施及其他公共服務項目往往要求巨大的投入，政府通過引入私人資本可以在較長的時間內分攤投入成本，且能夠使多個項目并行而不存在資金矛盾占用問題，進而加快基礎設施建設進度。且在PPP模式下，由于融資、運營、維護費用不再作為政府的報表項目，經營風險轉移給了私人部門，政府債務的可控性提高。二是利于提高服務質量。由于私人資本的競爭性程度較高、單個私人部門的替代性較強，則私人部門的效率性、效益性將優于具備壟斷特征的公共資本。其由市場化環境反映出高效率，技術、經驗、創造性得以充分發揮，而政府部門應側重于協調、支持、質量控制和監督，使在PPP模式下優勢互補的公私合作能夠不斷改進公共服務質量。三是能夠通過優化風險分擔來降低建設成本。PPP式的隱形優勢在于在公私合作中將市場經營可能出現的特定風險分配給最善于管理這種風險的一方。通過對風險的優化分擔，將適合私人部門管理的風險轉移出去，有利于降低成本，提高公共品的供應效率。

但PPP與陌生政策領域的結合依然可能遇到如下阻礙：一是由于規范化政策缺失，各級地方政府難以通過既有法律條文推行PPP在“雙創”領域的應用，對相關政府官員“膽大心細”要求更高。出于安全、穩健的考慮，多數政府選擇避免采用不成熟的合作模式進行基礎設施建設或其他公共項目，導致PPP模式應用發展較為緩慢；二是創新創業號召難以在短時間內實現其推動經濟進步效益的作用，需要在經濟、科技、教育等方面持續投入，這對PPP與各類政策相互融合提出了更高的需求，需要政府作更為長遠和全面的規劃。不僅如此，創新創業環境、氛圍、成果難以在短時間內體現或進步較為緩慢的情況下，PPP模式將難有介入機會，導致“雙創政策效果不顯著-PPP應用實踐進步緩慢-兩者難以融合”的惡性循環。

4.政策建議

第一，把握PPP的核心內涵。PPP的核心要義在于公私合作，即在公共領域引入市場競爭資本，由此提升政府管理效率、基礎設施建設效率、政策實施效率等。而不僅僅把PPP作為解決政府融資問題的工具，應注重PPP的使用效益、必要性和合理性。

第二，各級政府應大膽創新。在經濟不斷發展、社會不斷進步的過程中，新模式、新途徑層出不窮，古往今來，這些發展方式被優勝劣汰，PPP同樣是在當前經濟環境下逐步顯露出其巨大優勢的。各級政府在利用PPP作為促進社會創新進步的工具時，不應故步自封、過于保守，而應在充分調查和全面考慮的基礎上大膽引進，在各個領域中進行嘗試。

第三，加快建立PPP使用規范。從其他國家的PPP實踐中、我國的PPP實踐中、各國PPP理論研究中，不斷總結經驗、結合理論，加快建立PPP使用規范，使該模式在我國的應用體系趨于規范。

結論

“大眾創業、萬眾創新”的號召被提出以來，各省、市級政府紛紛拋出利新政策，無非兩種方式，一是解決創新創業的政策門檻，二是投入大量政府財政對其進行經濟支持、協助其降低市場門檻。也有地級市政府提出應建設資本流動和知識交流的平臺，但成效甚微，政府在這場號召中看似聲勢浩大，資本市場的海平面下卻波瀾不驚。當筆者力促PPP融入“雙創”政策時，期望政府從一個領導者轉換為引導者，大規模私人資本開始慢慢向創新資本、新型資本滲透。政府出臺的政策不應當僅從降低制度門檻和單向資金投入為出發點，這種被動式的政府支撐難以使“創新推動經濟進步”的車輪有效運轉起來。筆者認為，把公私合作為核心的PPP運用到政府為核心的雙創活動中，能夠極大改善政府的“單向推動”問題即效率問題。本文對兩者相互融合的可能性作初始分析，僅拋磚引玉，期待學術界更為深入的研究。

參考文獻：

[1]陳志敏，張明，司丹.中國的PPP實踐：發展、模式、困境與出路[J].國際經濟評論，2015（04）：68-84+5.

[2]周正祥，張秀芳，張平.新常態下PPP模式應用存在的問題及對策[J].中國軟科學，2015（09）：82-95.

[3]郭培義，龍鳳嬌.PPP模式推進過程中的問題及建議[J].建筑經濟，2015，36（08）：11-14.

[4]姚東旻，劉思旋，李軍林.基于行業比較的PPP模式探究[J].山東大學學報（哲學社會科學版），2015（04）：23-33.

[5]陳婉玲.基礎設施產業PPP模式獨立監管研究[J].上海財經大學學報，2015，17（06）：47-56.endprint