破產重整制度的發展與完善
——專訪中國人民大學破產法研究中心主任、教授王欣新

文/艾文 本刊記者/耿振善

破產重整制度的發展與完善
——專訪中國人民大學破產法研究中心主任、教授王欣新

文/艾文 本刊記者/耿振善

破產法的立法完善與司法進步，離不開學術界的理論支持和智力貢獻。中國人民大學法學院教授王欣新是全國人大財經委企業破產法起草工作組成員、最高人民法院企業破產法司法解釋起草組顧問、聯合國貿易法委員會第五工作組（破產法）中國代表團成員，兼任中國人民大學破產法研究中心主任、北京市破產法學會會長等職。王欣新教授組織創辦了“中國破產法論壇”及其專題研討會、“破產法文庫”等學術品牌，在推動中國破產立法和破產審判工作方面做出了積極的貢獻。就破產重整制度的價值、實施狀況的評價和發展趨勢等問題，本刊對王欣新教授進行了專訪。

記者：破產法在市場經濟中具有何種重要地位，對市場經濟有哪些調整作用與社會影響？

王欣新：市場經濟以自由競爭為基本規律。競爭的結果必然是優勝劣汰，進而推動社會發展進步。破產便是淘汰競爭失敗者、使其規范退出市場的一種方式。因此，破產是市場經濟發展到一定階段必然產生的法律現象。

破產法是保障市場經濟正常運轉的關鍵。市場經濟是直接以商品交換為目的運轉的經濟模式。商品交換是市場經濟資源配置的主要方式。在市場經濟中，信用交易即錢、貨交付時間分離的交易，是商品交換最重要的方式，所以信用關系的實現也就必然成為維系市場經濟正常運轉的關鍵。信用交易在當事人之間形成的借貸關系在法律上稱為債。保證債務關系的正常實現，維護債權人、債務人的正當權益，便成為確立市場經濟秩序的基礎，這是任何一個真正的市場經濟國家在法律制度上必須妥善解決的基本問題，做不到這一點，就不是真正的市場經濟國家。

破產法對市場經濟的調整作用可分為直接與間接兩個方面。破產法的直接調整作用，是保障決定市場經濟能否正常運轉的債務關系在債務人喪失清償能力時的最終有序、公平實現，維護全體債權人和債務人的正當權益，維護社會利益與正常經濟秩序，使阻塞、混亂的商品交換等經濟活動重新得以順利、有序進行。從對債權人的保障看，其要旨不僅在于滿足個別債權人的利益，更不是要使債權人都獲得全額清償(這在客觀上通常已不可能)，而是要做到對全體債權人公平和有秩序清償。從對債務人的保障看，不僅為其提供了免受多重訟累、一體清償債務的機會，而且給予那些誠實但不幸經營失敗的債務人在符合法定條件下，豁免其在破產程序終結后未能償還債務的途徑。破產法還可以對尚有挽救希望與挽救價值的債務人進行挽救。其他任何法律都不具有破產法的上述調整功能，也不可能取代其社會作用。

破產法在調整債務關系的同時，對市場經濟還會產生廣泛的間接社會影響。它可以完善市場經濟的競爭機制，促進供給側改革，清理“僵尸企業”，利用破產的壓力，促進企業改善經營管理，提高經濟效益；通過破產與重整制度，優化社會資源的配置與使用，調整社會的產業與產品結構等，對市場經濟的發展與完善具有重要的意義。市場競爭必然會有企業破產的事實發生，任何人包括政府無論以何種理由、方式強行維持失敗者的存續，實質上必然是對優勝者的壓抑，是對社會資源的浪費與劣質配置，阻礙社會的進步。我們應當積極主動地發揮破產法的社會調整作用，完善我國的市場經濟法律體系。

記者：我國的企業破產立法為何確立重整制度？重整制度的價值和優勢表現在哪些方面？

王欣新：重整作為積極挽救企業的再建型債務解決制度，在挽救債務人方面具有突出的效用，被公認為是避免企業破產最為有力的制度。重整制度將債務清償與企業拯救兩個目標緊密結合，通過對債務關系的調整，消除破產原因，避免企業破產，將債權人權利的實現建立在債務人企業與事業復興的基礎上，全面采取挽救措施，保留企業的營運價值與社會資源，并最終使債權人等各方利害關系人得到較破產清算更多的清償等利益。通過重整程序，不僅可以維護債權人、債務人、企業出資人的正當權益，還可以防止出現企業連鎖破產、職工失業以及由此引發的社會不穩定等問題，對于我國完善市場經濟、建立和諧社會具有重要的現實意義，這也就是我國企業破產法創設重整制度的原因。

重整制度與其他破產制度相比具有以下法律特點：一是重整申請時間提前、啟動主體多元化。二是參與重整活動的主體多元化、重整措施多樣化。三是在重整期間，擔保物權行使受限。四是在重整程序中，法院可依法裁定強制批準重整程序,以避免因部分利害關系人的反對而使重整無法進行。五是在重整程序中可以由債務人自行管理財產和營業事務，可以消除債務人對重整的抵制因素,促使其在發生債務危機時盡早申請重整,以減少債權人的損失。

此外，破產程序的啟動還可以為債務人提供債權停止計息、銀行融資等援助企業挽救的新債權取得共益債務的優先清償地位、管理人對雙方均未履行完畢的待履行合同可以行使選擇履行權等一系列有助于企業重整成功的法律保障。

記者：如何從理論的層面評價重整制度實施十年來的情況？

王欣新：今年是企業破產法實施十周年。重整制度在中國實施的這十年之中，雖遇有艱難險阻，然破產法為人們日漸接受，企業成功挽救的一個個鮮活案例將重整制度的重要作用展示給大家，破產重整的理念逐步深入人心，重整制度的實施漸入正軌，取得了引人注目的成就。

第一，破產法對企業的重整挽救功能得到了人們廣泛的認可與重視，逐步扭轉了破產法僅僅是倒閉清算法、是市場退出法的消極狹隘意識。在從傳統計劃經濟轉向市場經濟的背景下，充斥市場經濟血脈的破產法能否順利實施首先取決于社會觀念的扭轉。當人們真正從內心里開始接受破產是市場經濟必然存在的法律現象、破產法是市場經濟必不可少的基礎法律的理念時，破產法才真正具有了普遍實施的社會基礎與條件。近年來，黨中央與國務院愈加重視破產制度在市場經濟中的重要調整作用，在多次中央會議上強調要保障破產法的市場化實施，要通過破產制度處置“僵尸企業”，規范市場退出機制，促進供給側改革。中央的正確決策為破產法的順利實施奠定了堅實的政治與社會基礎。

第二，在破產立法完善、健全配套制度方面取得一些實質性進展。例如最高人民法院近年來出臺了《關于適用〈中華人民共和國企業破產法〉若干問題的規定（一）》《關于適用〈中華人民共和國企業破產法〉若干問題的規定（二）》等司法解釋；實施立案登記制，發布《關于破產案件立案受理有關問題的通知》，以解決破產案件受理難問題；建立全國企業破產重整信息網，發布《關于企業破產案件信息公開的規定（試行）》；發布《關于在中級人民法院設立清算與破產審判庭的工作方案》，建立破產審判庭等專業化審判組織；繼《中華人民共和國民事訴訟法》《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》對執行轉破產問題作出原則性規定后，發布《關于執行案件移送破產審查若干問題的指導意見》；等等。一些國家機關和地方政府與法院也制定了許多為重整制度實施配套的措施和文件，這些文件的頒布為破產法的市場化普遍實施確立了制度性基礎，同時也為重整制度的順利實施提供了配套條件。

第三，破產法理論的研究逐步深入，并積極地指導司法實踐。破產法是一個理論與實際密切聯系的領域，一方面前行的理論研究指引司法實踐對法律正確的執行與創新，另一方面，豐富的司法實踐素材反哺理論研究對實務問題的深入探索與突破。在由計劃經濟轉為市場經濟的我國，缺乏破產法的傳統意識和理念，雖然現在已經有了企業破產法和一系列司法解釋等文件，但是在基本理念和基礎理論方面仍存在許多模糊認識，需要進一步相互交流、研究解決。為此，中國人民大學破產法研究中心和北京市破產法學會創設了“中國破產法論壇”及其專題研討會，組織出版了“破產法文庫”系列學術作品，以作為破產法理論與實務的研究平臺，至今已成功舉辦了八屆全國性論壇和六次破產法專題研討會，出版了近20部破產法理論與實務界的作品。此外，隨著人們對破產法的日益重視，在全國各地也紛紛舉辦破產法的論壇、講座等研討活動，全方位地促進了破產法尤其是重整制度的理論與實務研究。

重整制度的理論研究對指導司法實踐具有重要的意義。破產法特別是重整制度在我國還是新生事物，法律規定較為粗略，實踐經驗亦不豐富，對法律規定的正確理解執行、對法律規定不詳或沒有具體規定的實踐情況如何正確處理，一些實踐中的司法難題如何創新解決，便需要借助于破產法的理論指導，要站在遵循破產法立法目的、法律規定的本意和法律基本原則的高度基礎上，本著解決問題服務社會而不是回避問題逃避責任的勇氣，以積極的態度，有擔當、有原則、有靈活、有創新地予以解決。能否在理論高度把握解決問題的原則，在重整實務工作中對問題的處理是大不一樣的。在一些破產重整制度市場化實施較少、理論與實務研究不足的地區，當人們還在為某個法律規定或具體情況如何理解執行爭論不休時，在那些市場化破產審判工作走在全國前列地區的法官和管理人看來，可能其根本就不是問題。例如，在企業破產法第70條規定下，當法院審理債權人申請對債務人進行破產清算的，其他債權人還能否向人民法院申請重整？在上市公司的重整計劃中規定對出資人權益進行調整，需要申請中國證券登記結算有限責任公司辦理股權的劃轉變更時，法院能否按照該公司的業務規則出具協助執行通知書？等等。對這些問題只要遵循重整立法本意、本著是否有利于社會、有利于各方利害關系人的原則處理。破產法的立法本意是鼓勵進行企業重整挽救而不是限制重整申請的，所以當然應當允許債權人提出重整申請。法院出具協助執行通知書有利于企業重整計劃執行，有利于社會和各方利害關系人，就應當及時出具。

第四，破產重整實踐取得巨大成就，重整制度獲得諸多創新。隨著企業重整成功的案例越來越多，重整制度實施取得的有益經驗也愈加豐富。在司法實踐中，借鑒各國立法與司法經驗，在理論與實踐結合的基礎上進行的制度創新層出不窮，出售式重整、預重整、關聯企業合并重整等創新，為企業重整挽救的軍火庫增添了大量的高效武器，破產法中的債務人自行管理等制度也得到了落實與發展，重整制度的實施取得了巨大的成就。一個個企業重整成功的案例為重整制度贏得了良好的聲譽與廣泛的市場，重整制度已經植根于中國，將為中國市場經濟的進一步發展提供法律與制度的保障。

記者：從現代破產制度的發展趨勢看，重整制度發展中的難點問題和前沿問題表現在哪些方面？

王欣新：自重整制度創建以來，便在司法實踐中不斷得到創新與完善。從我國重整制度的實施經驗與發展趨勢看，以下幾方面的難點問題和前沿問題需要進一步研究解決。

（一）重整計劃中的債轉股

國務院2016年10月10日發布《關于市場化銀行債權轉股權的指導意見》，該《意見》強調要遵循法治化原則、按照市場化方式有序開展債轉股，建立債轉股對象企業市場化選擇、價格市場化定價、資金市場化籌集、股權市場化退出等長效機制。對商業銀行及其他債權的“債轉股”，必須建立在自愿、共贏的基礎之上，否則就可能使“債轉股”變成損害債權人利益的手段，甚至成為為“僵尸企業”供血續命的又一渠道，不僅會使危機的爆發力與破壞力累積增加，而且還可能使實體企業的危機蔓延成為金融危機。

在企業重整時不得強制債轉股。在含有債轉股的重整方案中，必須同時設有公正的現金償債選擇權，即債權人不同意轉股時可以自愿選擇對債務的合理現金清償，而且債權人不接受債轉股時的現金清償方案必須公平合理，不允許用惡意壓低清償比例的方式逼迫債權人接受債轉股，對此應設置公正的異議解決程序。債轉股屬于對新的權利義務的設定，而不是對原有已存在債權在破產法語境下的調整與清償，所以必須由每個銀行個別自行決定，這就是必須設置選擇權的原因。

必須明確，“債轉股”中的債權人自愿原則或曰自決權利是一種法定的個體性基礎權利，不受債權人會議表決中所謂少數服從多數原則的約束，不允許濫用多數人的暴力損害少數人的權益。無論是在法庭外重組中的銀行業金融機構債權人委員會，還是在企業破產重整中的債權人會議，都無權以所謂少數服從多數的表決方式強迫反對的商業銀行等債權人進行債轉股。但在含有債轉股的重整方案中附有現金償債選擇權時，因債權人已經可以自愿選擇是否轉股，所以是可以由債權人會議表決通過。

不得強制債轉股，還體現在對法院強制批準債轉股的重整計劃的限制。對未規定合理的現金償債選擇權的重整計劃草案，只要有一個轉股債權人反對，法院就不得批準或強制批準，任意剝奪債權人權益。任何人包括法院、地方政府都無權將銀行的債權，在未經債權人個別同意的情況下強行轉化成在權利實現順位上要次一等級的股權。如果法院可以任意強制批準債轉股的重整計劃，那么挽救任何企業都會成為輕而易舉的事情，只要強制批準將所有的債權都轉為股權就行了。

（二）出售式重整

要理解出售式重整首先需要轉換觀念，糾正重整就必須要保持債務人企業繼續存續的認識誤區。重整制度是要挽救企業所經營的事業以及與其營業相關的社會資源，并解決衍生的社會問題，避免其因破產清算造成的各種不良社會影響，同時使債權人得到較之清算更多的清償。只要能夠達到重整目的，在法律允許范圍內適用何種手段與工具，都是符合破產法立法宗旨、符合重整制度立法本意的。所以挽救企業不是必須形式主義地維持債務人企業本身的繼續存續，不一定要保留其外殼，特別是當其成為不利于企業事業挽救的嚴重負擔時。

從各國的立法與實務情況看，重整挽救企業主要有兩種模式。第一種是實踐中普遍適用的傳統的企業存續型重整，適用于企業的挽救價值和重要資源或資產的維持依存于企業外殼的情況，如上市公司擁有的融資外殼、企業具有的特殊經營執照、資格、資質等，以免企業被注銷使相應資源隨之消滅。第二種是出售式重整，即事業讓與型重整，是將債務人具有活力的營業事業之全部或部分通常是主要部分連同無形資產、就業員工一并轉讓給他人，使之在新的企業中得以繼續經營存續，而以營業轉讓所得對價以及企業未轉讓遺留財產（如有）的清算所得清償債權人。其標志性的特點，是不保留原債務人企業外殼的存續，在事業轉讓之后將債務人企業清算注銷，事業的重整挽救是以在原企業之外營業事業繼續經營的方式進行。從另一個角度看，存續式重整主要是企業的股東轉讓股權，而出售式重整則是企業轉讓營業與資產。我們要根據企業自身的資源占有、債權債務、營業等情況以及新戰略投資者的需要等，決定企業的挽救方式。

出售式重整的采用是因為存續型重整在我國司法實踐中遇到了一些難題：第一，在一些困境企業的外殼之內，營業與資產質量良莠不齊，債務與社會負擔過重，債務結構過于復雜，在維持債務人企業存續的情況下尋找新的戰略投資者非常困難，重整難以成功。第二，重整計劃草案中模擬分配計算是否準確的爭議難以解決。在存續型重整程序中一般不對企業財產清算變現，無論是債權人“在重整計劃草案被提請批準時依照破產清算程序所能獲得的清償比例”，還是重整分配比例，完全是模擬計算出來的。這種模擬計算的結果就可能由于估值不準、利益沖突、技術失誤等因素影響而存在不準確、不合理乃至惡意欺詐的問題，成為債權人爭議的焦點問題之一，且難以解決，往往影響重整順利進行。第三，在存續型重整中，清償債權的財產來源除新投資者的投資外，主要還是存續企業的未來收益，這導致重整計劃執行期間較長，市場風險過大，重整仍存在失敗的可能性，實踐中也已經出現一些重整計劃不得不作重大調整的案例。第四，在重整計劃執行完畢后，又有債權申報要求清償的，依據企業破產法第92條第2款規定，債務人就不得不另外籌集資金作出額外清償，這可能導致債務人再度陷于破產境地。與此相似的情況還有行政罰款或刑事罰金等公法債權在重整計劃執行完畢后再遭追繳的問題。第五，重整計劃對股東股權進行調整、無償轉讓給戰略投資者時，因股權上設置了質押擔保或者被法院保全凍結，面臨難以執行的法律障礙，導致重整計劃無法實施。第六，按照目前的財稅制度，債務人在重整程序中債務的減免被視為企業的所得收入，要繳納所得稅，這也使得企業重整負擔重重，影響重整成功。

出售式重整通過營業的出售與實際變現、債務人企業外殼的注銷，可以更好地解決前述實踐中的各種難題。在我國的破產實踐中已經出現多個出售式重整成功的案例，但是具體如何規范操作，仍有待于立法對之作出實施規則。

此外，重整制度的實施還要關注預重整、債務人自行管理、關聯企業實質合并重整等前沿問題和難點問題，需要通過理論上的研究和實務中的探索，為最高人民法院制定相關司法解釋或者今后修改破產法提供經驗和智慧。

記者：未來的破產法實施中，我國破產重整制度的發展和完善需要做好哪些立法和制度建設方面的工作？

王欣新：在重整制度發展和完善中需要在立法和制度建設方面做的關鍵性工作，就是《2015年中央經濟工作會議公報》所指出的，“要依法為實施市場化破產程序創造條件”。公報之所以提出這一目標，就是因為目前完全實施市場化破產程序還存在條件不夠充分的問題。目前我國已經有了基本上市場化的破產法，只要正確理解與執行破產法，對實踐中遇到的法律規定不明確或沒有規定的問題，以市場化的觀念有擔當、有創新地予以解決，并針對立法與執法中發現的問題及時修訂、完善立法，立法與執法方面的問題基本可以解決。隨著破產專業審判庭或專業合議庭組織的建立，破產案件審理法官工作業績考核與激勵制度的逐步健全，加之管理人與案件的分級管理、管理人名冊的常態化更新、指定方式的改革，管理人協會的建立等，在破產法實施組織建設方面的工作也日見成效。

目前“依法為實施市場化破產程序創造條件”面臨的關鍵問題，是破產法實施的各種外部社會配套的法律與制度不完善，即實施市場化破產程序的外部社會條件不夠完備。破產法在市場經濟中具有重要的地位，原因之一就是因為它是具有強外部性的法律，可以對整個社會與經濟產生廣泛、重要的影響。企業的破產不僅會產生債權債務清償、財產資源分配等法律問題，還會產生諸如職工就業安置、社會救濟、營業資源配置、非經營性資產處置、工商與稅務調整、企業信用修復等一系列需要地方政府履行職責解決的社會衍生問題，破產制度的發展與改革會對整個社會產生極為深遠的影響。另一方面，沒有充分的外部法律與社會制度環境的支撐與保障，破產法普遍的市場化順利實施是不可能的。在其他市場經濟國家中，經過長期的發展，諸多破產衍生社會問題都已由政府通過相應的法律予以制度化、社會化的解決，如建立職工工資保障基金、破產基金，有健全的失業救濟與再就業保障，在稅收與企業管理等方面有與破產法相互配合銜接的制度，所以不需要對這些社會問題通過或借道破產程序解決。但目前我國有關破產法實施的各種社會配套法律與制度遠未建立完善，一些與破產相關的法律和社會制度往往僅著眼于對正常經營的常態企業的調整，而缺乏對處于債務困境與破產程序中的非常態企業進行常態化調整的理念和措施，遠遠落后于現實發展的需要，其與破產法之間的生態關系處于隔離、缺失與沖突的狀態，不僅不能對破產法的實施起到有機配套、銜接與融合的保障效應，其制度缺陷反而成為破產法市場化實施的障礙。目前政府尚沒有及時制定或修改相應的法律對破產衍生社會問題以法律化、制度化的方式解決，所以破產法的實施在很多地方還離不開乃至依賴于地方政府直接或間接的個案支持與服務。這種解決問題方式是具有較大不確定性社會風險的，是一種人治而非法治的非常態化方式，也是破產法至今難以完全市場化、法治化、常態化實施的原因之一，是我們在深化市場經濟體制改革中必須解決的問題。

解決這些問題的關鍵，是讓政府有關部門端正觀念，認識到解決企業破產衍生社會問題是政府的本職工作，是其應盡的法定職責，要主動承擔起建立解決破產衍生社會問題常態化、規范化調整的法律與制度的責任。必須迅速及時地修改那些影響、阻礙破產法市場化實施的各項法律、各種制度，而不能放任其繼續制約破產法的實施，要調動社會資源，逐步建立各項具體的配套執行制度與機制，以保障政府解決企業破產衍生社會問題職責的切實履行。

企業破產衍生社會問題是客觀存在的，解決問題的正確方法，不是將政府重新推向行政直接干預企業破產的前臺，走非市場化、非法治化的政策性破產老路，包括諸如向后退縮到固化由政府清算組擔任管理人模式等。因為政府在破產案件中要實現的目的，與破產法的立法目的以及法院的破產審判目的是可能存在落差的。政府關注的是其行政利益與目標，包括維護社會和諧穩定、維護地方經濟、保護地方企業、維護政府財政利益等，往往并不在意債權人等破產利害關系人的利益與債務清償的公平。在政府行政權力直接介入破產案件后，往往會影響乃至破壞破產法的市場化實施，使破產程序變成政府不當干預市場經濟的渠道。所以，政府應當在破產法律程序之外發揮其社會調整作用。我們應當督促、協助政府盡快建立起完善的社會配套制度，如常態化的政府財政支持企業破產社會費用制度，建立職工工資保障基金、管理人報酬保障基金等制度，以及在工商管理、企業挽救融資制度、重整企業信用修復、破產企業稅務合理調整、企業破產注銷、破產企業檔案保存管理等方面及時進行適應破產法市場化實施需要的改革，建立相應制度從根本上解決問題，以市場化、法治化的方式保障破產法的實施，實現中央“為實施市場化破產程序創造條件”的目標。