當前國企混合所有制改革勢態與模式

李 錦

當前國企混合所有制改革勢態與模式

李 錦

國企混改進行試點已經整整3年時間了，為什么可復制、可推廣的經驗出不來呢？最根本的原因，就是在“度”上不明確，不知道在什么時間改到什么程度、什么水平，甚至不知道為什么要改。本文根據作者調查報道或者研究解讀過的模式，對國企混改的多種模式進行了概括，并總結了實際改革過程中的經驗與教訓。

國企；混合所有制改革；典型性模式；經驗教訓

很長時間以來，國企混改一直是一塊難啃的硬骨頭。自從2016年中央經濟工作會議確定混合所有制改革作為國有企業深化改革的突破口以來，國家發改委出面，與國資委一同抓國企的混合所有制改革，出現亮點紛呈、模式多樣的局面。

2017年5月23日，國家主席習近平在中央深改組第三十五次會議上指出，要加大對試點的總結評估，對證明行之有效的經驗做法，要及時總結提煉、完善規范，在面上推廣。要區分不同情況，實施分類指導，提高改革試點工作有效性。我們預計，2018年將是國企混改的成效檢驗年，2017年底將有混改的典型案例進行推廣?，F在，梳理混合所有制改革過程中形成的主要模式，總結提煉經驗，研究國企混改發展趨勢，對于認識與引領國企混改，是一件迫在眉睫的任務。

一、當前國企混改新形勢與模式特點

從表面上看，過去三四年，央企混改“雷聲大雨點小”，呈現波浪式前進的特點。從2014年7月15日國企混改試點開始，也已經整整3年時間了，為什么可復制、可推廣的經驗出不來呢？最根本的原因，就是在“度”上不明確，不知道在什么時間改到什么程度、什么水平，甚至不知道為什么要改。其實，央企混改在實踐中取得了一定的進展，特別是在二三級子公司層面，通過引進戰略投資者、借殼旗下上市平臺實現某一業務整體上市、員工持股等均有進展。自然，混改的試點，是在繼續摸著石頭過河，長期居于放與不放的糾結點上，而不敢或不愿把步子放大一些。畢竟，要從根本上打破壟斷，顧慮還是相當多的，對國有資產流失的擔憂也是很多的。

從整體形勢看，國企新一輪混改，是指國家發改委牽頭，提出“推進混合所有制改革是深化國企改革的重要突破口”，緊鑼密鼓抓試點的階段，從去年9月底開始。2016年9月28日，國家發改委副主任劉鶴在發改委主持召開專題會時，已部署了國企混改試點的相關工作。東航集團、聯通集團、南方電網、哈電集團、中國核建、中國船舶等中央企業和浙江省發展改革委，就列入混改項目實施方案作了詳細介紹。到2016年10月，國家發改委明確央企“6+1”混合所有制改革試點正式推出。

今年3月31日，劉鶴要求盡快批復實施試點方案，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等七大領域邁出實質性步伐，形成一批典型案例。現在，第一批9家混改試點的方案已基本批復，有望年內取得實質性進展和突破；第二批10家試點企業名單已經確定，預計年內將取得階段性進展；第三批試點也著手啟動了遴選工作。

引人注目的是，東航集團旗下的東航物流啟動了混改計劃，東航方面將讓出絕對控股權，非國有戰略投資人和財務投資人合計持有45%股權，核心員工持有10%股權；南方電網宣布深入推進售電側改革；中國聯通停牌并發公告稱，擬通過非公開發行股份等方式引入戰略投資者；中糧集團正式啟動了旗下金融板塊專業化公司中糧資本的混改項目，通過增資+轉股，引入社會資本和員工持股，成為中糧集團加速混改的重要標志。另外，國家電網公司、中國電力建設集團也積極制定混改方案，中國兵器工業集團制定了軍工混改試點初步方案并確定了4家試點單位。

地方國企混改也在提速。目前包括北京、天津、上海、山東等超過20個省區市，均將進一步推進國企改革列為2017年工作重點，國企混改成改革突破口，各省份根據自身情況制定了改革路線圖和時間表。

目前混合所有制改革試點與前一階段有什么不一樣？主抓人不一樣：過去是國資委主抓，現在是經濟體改專項小組組長劉鶴具體負責研究重大改革問題，協調改革方案，推動改革落實。4月26－27日，2017年全國經濟體制改革工作會議召開，中央經濟體制和生態文明體制改革專項小組組長劉鶴出席會議。這是劉鶴首次以該職務公開亮相，并就“推動改革需要把握好的幾個重大問題”作了講話。

國企新一輪混改提出了時間要求。3月31日，劉鶴主持召開委內改革專題會議，強調“要著力抓好混改試點，盡快批復試點方案”。國家發改委副主任連維良對發改委承擔的改革任務提出了相當明確的工作要求，“要把握進度，倒排時間表，爭取做到5、6月份改革方案全部報出，黨的十九大之前出臺實施”。這是國企新一輪混改以來第一次列時間表，可謂自己為自己上“緊箍咒”。試點向核心領域發展，電力、油氣、鐵路、軍工等領域的國企混改已全面提速，行業涉及配售電、電力裝備、高速鐵路、鐵路裝備、航空物流、民航信息服務、基礎電信、國防軍工、重要商品、金融等重點領域。

顯然，國企新一輪混改的特點是公開化，不是暗箱操作。過去有些混改，目的是比較模糊的，改革的內在動力也不是很強，更多是在自身認識尚未到位的情況下，為了吸引眼球而做出的一種目的性不明確的改革。既然已經是混合所有制，要進一步推動改革，就必須在放權方面有更大的作為，而不是猶抱琵琶半遮面。改革方案要兼具含金量和可操作性，“上接天線、下接地氣”。通過抓典型的辦法狠抓落實，抓出一批好的典型案例，以點帶面，推動改革落地見效。

新一輪混改內容目的更具體化了，不僅在于對企業的選擇，更在于試點要實現企業制度創新的目的。在企業制度創新上，尤其是要引入戰略投資者，優化企業股權結構；加快實施薪酬制度改革和勞動用工制度改革；探索員工持股可行路徑等。

顯然，黨的十九大之前國企混改方案要出臺實施，將形成多層次、多領域、多模式、可復制的制度性經驗成果。而如今，不再是“雷聲大雨點小”，改革正呈現緊鑼密鼓、全速推進的局面。

值得注意的是，國資委抓的混改也在積極推進，特別是新一輪國企員工持股正在啟動實施。國務院國資委表示10戶中央企業子企業作為首批試點，目前正在穩妥有序地開展審計評價、確定外部非公有資本股東等工作。湖北、江蘇、河南、福建和重慶5省市進展較快，共確定了43戶試點企業，正式啟動了員工持股首批試點。中國黃金、寶武集團、國機集團等央企相繼披露了旗下子企業實施員工持股進展情況。按照《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》計劃，2018年年底將進行階段性總結，視情況適時擴大試點。這意味著今明兩年10家試點央企以及至少150家地方國企將著手實施，國企員工持股正多點發力，下半年國企員工持股將深入推進。

當前混合所有制改革主要模式分為4種：整體上市（包括借殼注資實現上市）；引進戰略投資者；資產重組與清理退出；員工持股（包括股權激勵）。

（一）整體上市或借殼上市

國企整體上市實現多途徑的增資擴股，是混合所有制改革的方式之一。國企上市的途徑主要有三種：一是母公司整體上市，如五大行、三大電信運營商均實現了整體上市；二是母公司不上市，旗下子公司均陸續上市，如中航工業；三是將公司資產注入已上市的子公司平臺，變相實現整體上市。上市分為主業資產上市、整體上市和多元業務分別上市。其中，主業資產上市也算分拆上市的一種形式，是將集團的主營業務或與主營業務相關的資產改制重組后上市，而與非主營業務相關的資產留在母公司。采取此種方式的企業包括上海的交運集團、城建集團、華銀電力等。主業資產上市這種模式的缺點是沒上市的非主營業務的資產質量、贏利能力較低，這阻礙了整個企業的發展。一般而言，母子公司存在同業競爭的集團采取整體上市的模式，在集團層面重組、剝離不良資產和非經營性資產之后，實現集團經營性資產的整體上市，采取此種方式的集團包括江淮汽車、上港集團等。通過整體上市以實現協同效應和規模效應，優化資源配置，減少和規避不必要的關聯交易，擴大上市公司流通市值，改善上市公司的治理結構。進行多元化綜合經營的大型、特大型企業集團則一般采取多元業務分別上市的模式，例如光明食品集團、百聯集團，但此種模式需要花費比較長的時間來實現，不能一步到位。

在新一輪的國企改革中，采用第三種方式借殼實現混改的公司較多，實現整體上市的央企只有郵儲銀行。如中航科工旗下的上市平臺航天電子買下航天九院旗下所有企業類資產，2015年末，航天九院已經基本實現旗下企業類資產的整體上市。國資委試點央企國藥集團也是通過旗下上市平臺現代制藥整合重組國藥集團旗下所有化學制藥企業，實現了國藥集團化學制藥資產的整體上市。

（二）引進戰略投資者

引進戰略投資者是1998年那輪國企改革主要采用的混改方式。在新一輪國企改革中，仍然有不少企業通過引進戰略投資者進行混合所有制改革，只不過這一輪戰略投資者引進目前多在子公司層面，央企母公司展示出引進戰略投資者意向的較少。一般來說，國有企業規模較大，存量資產較多，即使有內部人入股，增量也很有限，產權結構依然比較單一；同時，這些資金比較有限，不利于擴大公司規模，所以通過引入有實力的戰略投資者來彌補不足。上市公司通過引入戰略投資者，不僅能獲得更多的資金，而且能獲得戰略投資者先進的管理理念、技術及市場渠道，有利于企業創新和產業升級。

比如大唐集團下屬新華瑞德公司，就通過產權交易所公開掛牌的方式完成股權轉讓和增資擴股，并與灣流資本、千合投資、中科招商等5家投資人簽署了《產權交易合同》以及《增資擴股協議書》，提高了非公有制資本比重。

（三）資產重組與清理退出

這種方法可以與去產能結合。資產重組是指通過資產剝離、掛牌轉讓、債務重組等方式，重新組合業務、資產、債務等要素。一般來說，通過并購重組的方式來進行資產重組從而優化資源配置，并且越來越多的公司采取并購重組型的定向增發方式，此種方式能降低主并購企業的資金壓力，交易成本比較低，程序簡單，同時能利用市盈率幻覺提高并購后的股價，提高并購后公司的市值。在經濟增速放緩的背景下，國有企業混合所有制改革增加了重組主體與讓“殼”主體。目前，從中央企業到地方國企，國有企業資產整合和清退力度不斷加大。在供給側改革的大背景下，國企重組異?；钴S，過剩產能的關閉運轉以及資源優化配置的重組在未來若干年將持續推進。

（四）員工持股

國企改革的核心內容之一是解決國企員工激勵不足的問題，而員工持股模式將使得員工與企業利益綁定，從而直接提升國企高管、核心崗位和其他員工的工作積極性，增強企業經營活力，提高企業經營效率。其實，國企高管、中層干部、技術骨干最希望的就是有持股機會，這是能夠體現其價值的重要方式，尤其是在限薪的大背景下，一些主要核心人員的價值得不到市場化的體現，而員工持股可給予他們這種機會。自2008年國資委139號文以來，中央部委分別就員工持股發布過6個規范性文件，依次是：2008年國資委139號文對國有企業員工持股做出初步規范；2010年，財政部聯合一行三會發布財金〔2010〕97號文，對金融機構員工持股做出規范；2014年6月20日，證監會發布《關于上市公司實施員工持股計劃試點的指導意見》，明確指出開展員工持股計劃即ESOP試點，員工通過獎金、工資或付現金等方式獲得本公司的股票，并根據所持份額參與公司治理同時分享公司利潤，是企業激勵機制的一種形式；2015年9月24日，頂層設計的出臺；2015年10月24日，《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》出臺；2016年國資委133號文，對國有控股企業員工持股做出更詳細的規范。

表1：央企混改主要進展

監管文件規范之后，國企開展員工持股有了政策依據，中國建材、中國兵器裝備、新興際華等均在下屬子公司層面開展了員工持股。目前，北京、上海、陜西、湖南、湖北、四川、山東、重慶等近20個省市明確要推進地方國企員工持股試點，多個省份正在研究制定混合所有制企業開展員工持股試點的落實意見或方案，設定改革時間表。

目前，央企員工持股呈現出4個特點：一是提速；二是范圍擴大，由一般競爭領域擴大到壟斷領域；三是數量增加；四是比例不斷提高。尤其是國機集團，員工持股平臺持有22%股份，創央企新高。作為混合所有制改革的重要組成部分，員工持股必然會成為下一步國企改革重點突破的內容之一，也將成為最受關注的話題之一。

二、混合所有制改革典型性模式

對企業來說，選擇怎樣的混合所有制改革方案，從哪個角度推行混合所有制改革，是非常重要的。方案選不對，路徑選錯了，就有可能使改革走向歧途；反之，則能給企業帶來新的希望、新的期待，讓企業煥發新的活力。

目前，新的模式相繼出現。聯通是一種混合所有制改革方式，中石化對銷售公司引進資金也是一種方式，寶武集團對歐冶云商的混改也不失為一種方式。這也意味著，對央企的混改來說，只要目標不偏離，形式應當更加豐富。其目標就是要達到改革的目的，實現改革效率的最大化，而不是就改革論改革，為改革而改革。下面根據筆者調查報道或者研究解讀過的模式進行概括。這些模式具有鮮明的時代特征與行業特征，多與近十多年宏觀形勢有緊密聯系。

（一）中國建材資本擴張模式

中國建材集團取得跨越式發展的主要經驗之一，是探索央企市場化經營的模式，引進社會資本，和民營企業合作，走一條包容性成長的混合所有制道路。因為水泥占到建材行業GDP的70%，而這個行業山頭林立，強手如林。2007年，在上海、浙江、江蘇、湖南、江西、福建五省一市不產一兩水泥的中國建材，成立南方水泥公司，將150多家水泥企業攬入麾下，成為東南經濟區域最具影響力的大型水泥集團，扭轉了當地全行業虧損的局面。目前，中國建材已在淮海、東南、北方、西南構建起四大核心戰略區域，成就了坐擁4.5億噸產能的世界水泥大王。

為了發揮央企與民企兩種要素的積極性，實現央企與不同所有制企業的合作共贏和包容性成長，中國建材集團對重組企業采取“七三原則”：中國建材以30%為占股底線相對控股上市公司，上市公司則以70%的占股底線絕對控股各子公司（如南方水泥）。同時，多數原來企業的負責人繼續擔任新企業的管理者，民企資本得以保全和升值，活力機制繼續發揮作用。中國建材的整合公式，就是央企的實力加上民企的活力等于企業的競爭力。

（二）海螺員工持股模式

海螺集團開始員工持股較早。2000年至2002年，海螺7000多名員工以現金出資方式，參股建設了荻港海螺、樅陽海螺、池州海螺等沿江熟料基地，受讓了安徽省投資集團持有31.8%的銅陵海螺股權，構建了企業與員工利益共同體，解決了制約企業擴張的資金和機制問題。在大的改革環節上，第一步是成立集團，推行員工持股和定向增發，解決了職工身份和共同發展兩大問題，在很大程度上提高了企業的生產力。第二步是集團改制成立海創公司，組建起混合經濟體，實現了產權多元化，更大程度地實現了國有資本保值增值。第三步就是推進整體上市，使固態的國有資本變成能流動的活資本，進一步激發企業活力，為企業更深層改革奠定良好基礎。

（三）中國石化坐鎮招股模式

2014年2月19日，中國石化率先在油品銷售業務方面引入社會和民營資本，實現混合經營。境內外共有25家投資者入圍，以現金1070.94億元認購增資后銷售公司29.99%的股權。其中，大潤發、復星、航美、新奧能源、騰訊、海爾、匯源等9家為產業合作伙伴。此次增資擴股被稱做2014年全球最大的并購項目。中國石化加油站將與合作伙伴共同打造生活驛站的概念，實現從油品供應商向綜合服務商的轉變。中國石化牽手騰訊，這并不是一種簡單的資本對接和分紅，而是一種全新的營銷模式；騰訊參股中國石化，也并不為追求短期回報。所以一些專家應該看到，當前資本對接帶來的不只是投資回報，而是一種線上線下的互聯網思維轉變。當然，中國石化在吸引戰略投資者或者財務投資者時，也會看哪家企業對其發展的推動力更大。

（四）云南白藥放棄控制權模式

2017年3月，新華都完成對白藥控股單方面進行增資，增資額約為254億元。本次交易完成后，云南省國資委和新華都分別持有白藥控股50%的股權。一下子讓出50%的國有股。集團和控股股東層面的改革，是最重要、最徹底的改革，也是其他所有制資本最感興趣和最具吸引力的改革。轉讓一半股權，就意味著突破了1/3“否決權”的底線，就失去了傳統意義上的“控制力”。新華都集團在投入巨資以后，也明確表示將鎖定6年，體現出其對云南白藥發展前景的信心。此次混改將有助于云南白藥建立市場化治理體系，成為真正的市場主體，并在今后的發展中釋放出巨大活力和能量。其中，云南白藥控股原董事長、總裁等企業高管將不再保留省屬國有企業領導人員身份和職級待遇，新任董事長、黨委書記等人選由云南省國資委提名。這種身份轉換，標志著云南白藥控股混合所有制改革已完成所有重大改制步驟，取得了實質性的成功。

（五）東航物流“脫馬甲”模式

東航集團旗下東方航空物流有限公司引進外部投資者和員工持股的混改，由全資到讓出絕對控股權，持股比例降低至45%，幅度極大。非國有戰略投資人和財務投資人合計持有45%的股權，另10%股份將由核心員工持有。實現優勢鏈條整合，打造強大的“門到門”綜合物流能力。從引入的民營戰略投資者來看，旨在保持控股的前提下實現優勢鏈條整合。引入第三方物流、物流地產和快遞快運投資者，能夠與東航物流的強項航空貨運實現優勢互補和強強聯合，共同打造強大的“門到門”綜合物流能力。他們實現了員工持股的突破，中高級管理人員不受1%的限制。所有參加混改的人員都需“脫馬甲”轉換國有企業人員身份，與東航解除勞動合同，再與東航物流簽訂完全市場化的新合同?！懊摿笋R甲”，中高級管理人員就不受1%的限制了。

（六）歐冶云商“鏈條突破”模式

這是拉長產業鏈、做活產業鏈、做強產業鏈的模式。寶武集團旗下鋼鐵電商平臺歐冶云商公司開放28%股權，募集資金超10億元，引入包括本鋼集團、首鋼基金、普洛斯、建信信托、沙鋼集團和三井物產在內的6家戰略投資者。寶武集團的這次混合所有制改革，不是針對某個具體企業，而是一個云商平臺，是一個相對比較完整的產業鏈企業，既可以有效拉長企業的產業鏈，使企業的市場觸角更多，也能成為一個獨立的上市平臺，與寶武集團形成有機的統一，彌補寶武集團在云商這一塊的不足。寶武集團對歐冶的此次混合所有制改革，也增加了一條新的混改路徑，那就是不要在混改問題上過于僵化，不要非此即彼，亦即不要不是集團層面推進就是選擇一家產業鏈下的二級企業尤其是二級制造企業，而是應當選擇對企業產業鏈延伸有足夠幫助的企業，譬如銷售公司、物流公司、云商平臺等。如果這些方面都推行了混合所有制，產業鏈下的企業就可以進一步整合，獨立進行混合所有制改革，最終推動集團層面的改革。

（七）中國聯通戰略投資模式

中國聯通的此次混改，在轉讓的股份當中，既有轉讓給其他所有制資本的，也有轉讓給其他國有企業的。傳遞出兩個信號：一是中國聯通在混改的力度上不會太大，給其他所有制資本的“權”不會放得太多，而為了體現改革的力度，只能將其他國有企業也作為戰略投資者拉進來，以確保國有資本繼續保持絕對控股、絕對支配地位；二是阿里、騰訊等的進入，可能會對下一步其他所有制資本進入壟斷領域、布局壟斷領域打下良好的基礎。阿里、騰訊等能夠在明知沒有話語權的情況下，仍然愿意參與到中國聯通的混改中來，更多是著眼未來而非眼前。5月10日，中國聯通董事長王曉初在股東大會上透露，此次混改方案包括員工持股計劃，核心員工和骨干都將持有股份。分量多大，值得關注。

（八）晉煤參股民企模式

作為山西國企中混合所有制改革起步較早的大型能源企業，晉煤集團獨具特色的產權多元化混合所有制改革模式亦受關注。圍繞做優煤炭核心產業，2009年前后，晉煤集團成立晉圣公司、天安公司等多個資源整合主體，對43個資源整合包，以51%的控股方式與幾十家民營煤企進行了合資合作，成功拓展了3000多萬噸產能。民營資本和國有資本的合作，不僅發揮了民營企業靈活的體制機制優勢、成本控制優勢，也發揮了國有大型煤企的安全生產管理優勢、融資保障優勢。面對近幾年全國煤炭產業去產能的大背景，晉煤集團一方面去除落后產能，另一方面充分發揮國企融資能力強的優勢，在資金極度緊張的情況下，仍然堅持狠抓先進產能建設，擇優對十余座合資合作礦井進行投資建設。2016年，新增先進產能710萬噸。

（九）中冶葫蘆島有色重組退出模式

中冶集團在2013年對葫蘆島有色公司進行重組，大膽重組破產，引進社會資本。中冶集團從資源開發向有色冶煉深加工擴張，持有葫蘆島有色51.1%股權。后來，中冶集團為葫蘆島有色扭虧脫困先后投入98億元資金后，如果繼續為其“輸血”，中冶自身就會被拖垮。2012年末，葫蘆島有色資產負債率高達241.68%，嚴重資不抵債，中冶提出為“僵尸企業”找到合適的“墓穴”。他們第一步依法完成破產重整程序，實現3個重組方的進入。第二步推進企業改制，實現了中冶集團控股55%、宏躍集團持股35%、遼寧省和葫蘆島市各持股5%的第一步股比目標。在不足一個月的時間里，中冶集團和宏躍集團投入增資款和股東借款共計12.56億元，為鋅業股份落實重整資金提供了保障。最后實現民營企業宏躍集團控股39%，葫蘆島市持股29%，中冶集團持股27%，遼寧省持股5%。民營企業成了大股東，激發了企業內生動力和經營活力。2014年下半年，管理人先后完成了2家低效無效子企業股權轉讓和4家“僵尸企業”出清。接著，中冶集團著手實施葫蘆島有色股權深度調整，嚴控風險、分步實施，安置轉崗職工2.4萬人，移交“三供一業”等7項社會職能，夯實資產并清理債務近150億元。在有色冶煉行業持續低迷、整體虧損的環境下，葫蘆島有色由重整前每年虧損10多億元轉變為重整后連續3年贏利。

（十）軍工資產證券化模式

軍工是重中之重。前兩批19家試點企業，從行業領域看，涉及配售電、電力裝備、高速鐵路、鐵路裝備、航空物流、民航信息服務、基礎電信、國防軍工、重要商品、金融等重點領域，特別是國防軍工領域較多，有7家企業。軍工混改，預期主要改革方向為資產證券化和軍工研究所合并重組。3月11日，中國航天科技集團稱混改將主要通過上市實現；3月25日，稱軍工集團事業單位改革方案已經基本確認，亟待配套政策落地。中國航信全資子公司中航信移動科技有限公司計劃在混合所有制改革中引入3－4家外部投資者，并計劃釋放10%－15%股權予員工持股。5月17日，中國船舶工業集團公司黨組在《人民日報》刊文《堅持軍民融合深度發展 建設國內領先世界一流創新型海洋裝備集團》，提出“十三五”時期集團將大力推進軍工資產證券化并上市。

（十一）江中法人治理模式

江中制藥（集團）在混合所有制改革中有3個階段：第一階段是員工持股；第二階段是聘用職業經理人，董事會選聘經理層成省屬國有企業首創案例；第三階段是全面開展了完善公司法人治理結構試點工作。江西省不斷完善國資監管體制機制，取消和下放了一批審批、核準、備案事項，采取有力措施加強和改進黨對國企的領導，堅持和完善雙向進入、交叉任職的領導體制。確保黨組織政治核心作用的有效發揮，黨建工作總體要求納入公司章程，而且制定了《江中集團黨委參與法人治理結構工作細則》和《江中集團公司貫徹落實“三重一大”事項集體決策制度實施辦法》，從操作層面落實了黨組織在公司法人治理結構工作中發揮政治核心作用的工作路徑。充分發揮黨委政治核心作用，確保黨的領導、黨的建設在國有企業改革中得到充分體現和切實加強。

（十二）PPP模式

國務院發布《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，鼓勵各類資本參與國有企業混合所有制改革，并且提出推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。PPP模式將加快國企混合所有制改革進程。PPP模式帶來的不只是社會資本，還包括出資方的知識技能、管理經驗、創新能力、市場約束等“附加值”。在社會資本的催化之下，PPP項目往往更具效率。這種方式，民企利潤極少，但是涉及面廣。

（十三）中金珠寶公正公開模式

這是一種講程序、講公開的操作模式。中國黃金集團黃金珠寶有限公司擬募集資金總額不低于22億元，擬募集資金對應持股比例不超過41%。在本次增資混改當中，中金珠寶擬征集3－7個投資方，并將通過本次混改實施員工持股。員工持股占增資擴股后股比約5%。除了戰略投資著眼于互聯網嵌入，向線上發展，走向中高端外，這家企業在混改過程中公開、公平、公正，沒有暗箱操作。在方案制定過程中，進行了細致完備的民主意見征求，舉行全體職工大會進行專題解讀并向大家書面征集意見，三度公示并征求意見。進行員工持股激勵程度的量化測算，構建工資收入和資本利得成為員工收入增長機制的雙驅動。

三、國企改革模式選擇中值得重視的問題

目前，在壟斷領域取得混合所有制改革有望獲得突破，將有利于加快商業競爭性領域混合所有制改革?！?+1”混合所有制改革相關企業作為首批混合所有制改革試點企業，在引入民營等其他社會資本方面很可能“先試先行”，在成為國企改革突破口的同時，將享受混合所有制改革的政策紅利。但是，從以上13種模式分析，有些共同的經驗，也有共同的教訓，需要從以下方面進行努力。

（一）解決混改紅利的認識問題，加快擴大規模

國有企業存在很多問題，如產權不明晰、治理結構不完善、激勵不到位等，如果沒有股權結構乃至治理機制的改革，許多改革可能無疾而終。國企改革是解決很多國企病的根本可行路徑。當然，引入民資過程中可能遭遇一些障礙，如民資入股條件過高，持股水平受到限制，退出方式遭遇門檻，但對于當前經濟體制改革仍將帶來很大示范效應。特別是可明確混合所有制企業的市場化屬性，剝離國有企業的行政與社會功能，提升混合所有制改革公司治理，從而讓更多社會資本積極參與混合所有制改革，形成改革的有利局面。例如，白藥控股雖然國有股權的比例下降了，但是企業擁有的現金一下子增加了很多，200多億的現金對企業的發展后勁非常有利。初步估算，新華都集團注入的現金能為云南白藥控股撬動1000億元以上的投資，將帶來新的資源整合能力。同時，這次改制也讓云南白藥控股可以充分借助國有資產和民營資本的優勢，以真正的市場競爭主體向著打造千億級企業的目標進發。

（二）把握新技術、新動能，在整合階段實現產業轉型

雖然國有企業擁有豐富的市場和產業鏈資源，但創新能力不足，倚重資源型、重化工的產業結構遭遇“天花板”。據統計，美國高利潤率的企業主要是高科技企業和服務行業，而中國高利潤的企業主要是銀行業、港口服務業、制造業等，創新力不足。國有企業存在嚴重的產能過剩，大概102戶央企中，近2/3面臨問題，并且產業結構單一、產業鏈條欠缺、缺乏創新創業環境等問題嚴重。國有企業進行混合所有制改革時，要積極學習民營企業先進的技術、管理經驗，在引入戰略投資者時要積極發揮戰略投資者的優勢，提高創新能力，在國有資本整合過程中實現產業轉型升級，使產業結構向多元化方向轉變。歐冶云商、中國聯通、中金珠寶等企業紛紛表示想與阿里巴巴、京東等互聯網企業合作，表達了線上發展的愿望。

（三）加大員工持股的比例，進一步放開手腳還有很大空間

在央企帶動下，地方國企員工持股將煥發更大的熱情，面更寬，幅度更大。不過，目前在持股比例方面，相當多的國企偏于謹慎，將員工持股的比例控制在10%以內。持股比例太低，對于激發廣大員工積極性、與企業形成利益共同體的效果不太顯著。去年8月，國務院國資委出臺的相關意見，將員工持股占企業總股本的比例上限定為30%，未來試點國企進一步放開手腳還有很大空間。要知道，混合所有制改革不一定都要引入戰略投資者，企業員工也是戰略投資者之一，是對企業更了解、更熟悉的戰略投資者。所以，適當放寬員工持股比例，對員工持股作用的發揮非常重要。當然，由于員工持股不僅涉及員工利益、企業利益，也涉及政策、規則等方面的問題，因此員工持股也是國企改革中最具挑戰性和敏感性的難題之一，稍有不慎就有可能引發各種矛盾。

（四）解決政企不分、國資民資權利不對等的問題

政企不分主要表現在用人方式上，不通過市場選聘的方式而是根據政治需要進行行政任命，國資委既管資產又管人，不斷干預企業的經營決策。政企不分也造成了國企的強勢地位，國有企業擁有政策、資源、市場等優勢，導致壟斷和不公平競爭，不斷排擠民營企業。例如，“玻璃門”，凡是政策沒有禁止的行業，民營資本都可以進入，但是在實際進入中卻困難重重，遭到很多無形的限制；此外還有“彈簧門”，民營企業進入行業之后，由于缺乏政策上的支持，可能因稅負繁重等非市場因素而不得不退出。國企的盤子一般比較大，民企即使投入大量的資金參與混合所有制改革仍顯得微不足道，很難有話語權和管理權，仍會受到政府的干預，不利于維護民營企業的利益。

（五）引入職業經理人，實現國家、企業和管理者的“激勵相容”

引入職業經理人、管理層持股等配套措施，對于激勵管理層可以形成巨大的推動力，增強管理層、社會公眾以及投資者的信心。為此，一是要引入職業經理人，混合所有制改革要求混改后的央企交給專業人士進行市場化運營，全面推行市場化選聘、契約化管理的職業經理人制度，培育一批真正意義上的職業經理人，建立相應規則，明確高管層責任、權利和義務，嚴格聘用期管理和目標考核，暢通退出機制。職業經理人應通過市場以競爭方式由董事會選聘，在激勵約束方面，以市場化的經營業績為標準進行考核，采用市場化的薪酬結構和水平。二是要建立公平、科學、有效的長期激勵約束機制。管理層持股可以增強社會公眾和投資者對企業的投資信心，有助于穩定管理團隊，從而建立有競爭力的企業結構?？紤]到目前國際上已較少采用期權激勵的方式，對于持股和股票期權這兩種激勵方式，建議采用管理層持股方式。

（六）實行所有權與經營權分開，給民企以充分的話語權

萬達董事長王健林曾經說過，與國企合作，只要不控股，就不參加國企改革，因為不會有話語權。這一點，顯然不只是王健林一個人的想法，而是民間資本共同的擔憂。這也從一個方面說明，民間資本對國企改革的誠意還是存在一定疑問的，對參與國企改革后的前景是不太看好的。對其他所有制資本尤其是民間資本來說，“錢”不是問題，“權”才是根本，沒有話語權的改革是很難吸引投資者的。實際上，話語權分為所有權、經營權與分配權，這三方面都有空間，也都有差距。實行所有權與經營權分開，尤其給民企在經營權方面以充分的話語權，是非常重要的。

（七）注重業績提升，實現利益共享

在國企混合所有制改革中，應竭力避免利益輸送，注重業績提升。國有企業在品牌、資源、市場、政策方面有優勢，民營企業機制靈活、效率高，國企和民企雙向選擇，優勢互補，協同發展。國企應選擇有技術支持、品牌有實力、有上下游產業鏈關系的民營企業，民企應選擇資產質量較好、債務負擔較輕、有產業鏈聯系的國企。在改革過程中，要承認各種所有制性質的地位和作用，充分發揮各類資本的放大功能，同時政府要制定相關法律規范和制度，為參與混合所有制改革的民企提供制度保障。通過利益關系的整合，激勵和約束各參與主體的行為，以共同致力于業績的提升并實現利益的共享。部分國有企業存在效率低下的問題，國企的資產總額、營業收入、利潤總額都有所增長，但三者之間呈現“三級落差”的現象，資產規模增長幅度較大而營業收入和利潤增長較小，不匹配，說明部分國企投資拉動式的增長方式難以為繼。

（八）混改程序公開，防止國有資產流失

一種情況是審計制度的缺失導致國有資產流失。在國有企業混合所有制改革中，一部分民營資本進入的同時一部分國有資本退出，在國有資本退出過程中，由于被少數政府與企業高管控制著，利益尋租空間較大，出現暗箱操作的行為，國有資產被嚴重低估或沒有經過評估而轉讓出去，造成國有資產的流失。另一種情況是產權界限不明，使民營企業有利益輸送和造成國有資產流失的嫌疑。在國資和民資首次融合時，國有和非國有的產權界限是明確的，但這類企業進行對外投資時，特別是經過多次投資之后，因轉化成了“混合資本”而難以區分產權性質，從而出現疑似國有資產流失的現象，這樣會使民企同國企、政府的關系不斷緊張，容易出現糾紛。

（九）實行公司化治理，改變行政化的管理模式

混合所有制落地困難，往往涉及國資監管體系。不管是國企這一方，還是民企這一方，都表現出對股權結構是新一套而國資監管還是老一套的強烈擔憂。長期以來，國有資產管理機構對國有資產管理采取的手段是行政管制和行政干預，這與國有企業作為市場競爭主體的地位是不相符的，也與未來我國實行更高程度的對外開放的政策要求不相符。此前的國企實行“混改”的企業也很多，但很多是換湯不換藥，其根源就是政府及其相關職能部門不開明，不愿放棄對企業的控制，無時無刻不在干預和干擾企業決策。最典型的，就是對企業經營者的選聘、任命、考核、獎懲等，都是由政府及其職能部門說了算。也正是因為政府對混合所有制企業也像國有企業一樣管制，從而給其他所有制企業參與國企改革留下了陰影。老一套的國資監管，實際上阻礙了混合所有制順利落地。要推進混合所有制發展，使之真正成為國企改革突破口，必須對國資監管體系進行根本性改革。中國國資監管體系改革的基本方向，應該是去行政監管，行使股權。為此，混改后的國有股權管理，要從管企業向管股權轉變。

（十）注重對市值的管理，完善市值管理措施

由于國資委沒有把市值作為考核國企的指標，所以國有企業不注重對市值的管理，市值管理績效不容樂觀。最近5年，地方國企市值管理的績效低于民企，并呈逐漸擴大的趨勢，2010年相差1.81個百分點，而2014年相差4.04個百分點。市值不斷下降，賬面收益不斷減少。2014年5月9日，國務院公布的“新國九條”，明確提出“鼓勵上市公司建立市值管理制度”，有了政策層面的支持。因資本所有者與管理者是利益共同體，促使管理層大股東更關心股價，更有動力提升公司業績，實現公司價值最大化；同時，公司還會通過資產重組、股權激勵等方式促進市值提高，完善公司治理結構。要建立市值管理制度，首先通過把市值納入國企績效考核指標的方式使國企大股東增強控股意識，把市值管理和股東回報重視起來；此外監管部門要履行好職責，對于市值下降的企業可以采取措施進行懲罰，如利益處分、經營層改組或出售股份等，若市值下降嚴重且在一段時期內不能提高，可以降低管理層的薪酬待遇。

目前，我國大部分央企所涉及的領域都關系國家安全或國計民生，且這些央企在產業內都處于領頭地位，牽一發而動全身，因此央企的混改雖然已開始試點，但還是以審慎、穩重為基調。筆者認為，地方國企對于國家安全和經濟走勢的影響更小，與各地民企的關系也更為緊密，改革推行速度更快，尺度也可以更大一些。

李錦，著名國企國資學者。2011年后，擔任《中國企業報》總編輯、中國企業改革與發展研究會副會長，國務院國資委新聞中心首席專家，中國企業研究院首席研究員。并兼清華大學、中央財經大學、中國傳媒大學與山東大學教授。

重點做國企理論政策研究、課題研究、經驗總結工作。黨的十八大以來，解讀70多份黨中央、國務院與與國資委國企文件，每年接受媒體上千次采訪。被輿論界稱為“國企改革輿論旗手”“中國企業政策新聞第一解讀人”。

2010年來先后調查20多家央企，總結推廣中建材、中鐵建、中鐵工、保利、中冶等經驗。出版專著《十八大報告國企學習讀本》《國企改革頂層設計解析》《國企供給側改革》《深度》（自傳）等23部。