從咨詢機構角度看推廣PPP模式存在的問題及建議

王 勇

從咨詢機構角度看推廣PPP模式存在的問題及建議

王 勇

推廣運用PPP模式，作為轉變政府職能、激發市場活力、培育經濟新動能的重要改革舉措，對深入推進供給側結構性改革，打造大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務“雙引擎”發揮了重要作用。截至2016年底，財政部PPP項目庫已收錄全國入庫項目達1.1萬個，投資額13.5萬億元。我國PPP工作取得了顯著進步，但仍有許多問題亟待解決。本文從咨詢機構的角度，對PPP政策制定、PPP執行及PPP咨詢服務三個層面存在的突出問題進行梳理并提出合理建議。

PPP；政策；執行；咨詢；建議

國務院《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）發布實施3年來，各級政府、各部門積極推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，成為轉變政府職能、激發市場活力、培育經濟新動能的重要改革舉措。由于我國正式開展PPP工作時間短，缺少成熟的經驗，政策制定及配套文件滯后且欠缺，給PPP工作帶來了極大的困難。加之PPP咨詢機構缺乏行業規范與管理、專業咨詢服務人才匱乏、市場管理混亂等狀況日益嚴重，嚴重制約了PPP咨詢服務行業的健康發展及PPP項目的規范實施。

一、PPP政策制定層面存在的問題及建議

（一）PPP工作主導部門出臺文件存在差異

3年來，PPP工作在國務院統一領導協調下，財政、發改兩部門緊鑼密鼓出臺政策、規范，積極在基礎設施及公共服務領域推廣運營PPP，相關咨詢機構也在不斷學習、完善執業標準及技能。據不完全統計，截至2017年3月，中共中央、國務院出臺PPP政策近10項，財政部門出臺或聯合其他部門出臺的PPP相關政策50余項，發改部門出臺或聯合其他部門出臺政策20余項， 財政與發改部門出臺的PPP政策存在較多差異。

（二）行業主管部門PPP政策滯后，項目的示范效應減弱

在大力推廣PPP模式的背景下，住建、國土、交通、衛計、農業、林業、水利等部門也陸續出臺了PPP工作指導意見，形成了龐大的政策體系。財政部會同有關部門先后推出了3批PPP示范項目，為咨詢服務機構開展PPP咨詢工作提供了良好的指導示范作用。這些文件及示范項目的出臺，既促進規范了PPP工作的開展，也給PPP實施機構、咨詢機構帶來了巨大的挑戰及困惑，主要原因一是文件更迭速度快，即時補充完善糾正前文規定，造成昨天還是示范項目，大家效仿的典范模式，今天卻不能再推廣運用；二是缺少政策協調機制，不同部門出臺的文件對相同事項約束條件不一、政出多頭，造成政策相互掣肘，咨詢機構無所適從。

如在園區開發、特色小鎮等部分PPP示范項目中包含土地開發及整理的建設內容，但財金〔2016〕91號文件同時規定“PPP項目主體或其他社會資本，不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作”，是否需要對前期項目進行追溯調整并沒有明確說明。PPP政策滯后，影響PPP項目的示范效應，也給咨詢機構帶來了困擾。

（三）PPP政策制定的建議

加快PPP立法工作。隨著PPP工作的深入開展，相關政策規章不斷完善，未來的規章法規制度會愈來愈多，對同一問題的爭論也會日益突出。為避免在政策執行與落實上出現偏差，盡早進行PPP立法是當務之急。

適時出臺配套政策。PPP模式推進工作已從前期建設階段逐步進入項目管理、運營、維護階段，由于不同模式的PPP項目獲得的回報方式不同，其會計核算、資產管理、稅收政策等亟待配套，相關政策的出臺對于項目公司運營、財政補助金額有著巨大的影響。依照明確的政策法規，政府和社會資本才能全面衡量PPP項目的運營情況，社會資本才能真正發揮運營管理水平，保證PPP項目全生命周期合規運營。

二、PPP推廣工作中存在的問題及建議

（一）地方政府重融資、輕運營、缺管理現象突出

PPP是在化解地方債務、嚴禁違規舉債的背景下推出的新型投融資管理模式，是轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點的重要改革舉措。地方政府在完善基礎設施、提供公共服務受困于地方財力不足的情況下，積極運用PPP模式，短時間內獲得了項目融資，使得城市基礎設施迅速改善，人居環境不斷提升。部分地方政府十分倚重項目融資建設功能，把PPP當做另一種招商引資，忽視PPP項目特有的運營及管理功能。公共產品及服務的供給水平及可持續性存在較大的不確定性，由于管理及運營不當，造成項目失敗，形成政府不良債務，造成政府公信力下降。

（二）地方部門缺乏PPP管理專業人才

傳統的公共服務供給，通過政府購買服務或授權（委托）具有公益職能的企事業單位實施，缺少有效的監督管理，績效評價

工作執行不到位。通過PPP模式的建設運營，行業主管部門的角色由“運動員”轉變為“裁判員”，由公共產品及服務的供給人轉為公共產品及服務供給的監督管理者，通過監督管理、績效考核確保PPP項目公共產品及服務的供給質量及服務水平。地方部門在原有管理體制下并沒有建立專業的隊伍， PPP項目的監督管理與績效評價工作尚未形成體系，主管部門對項目監督管理與績效評價執行能力存在嚴重不足，人才匱乏，隊伍缺失。

財政與發改部門PPP政策主要差別

（三）PPP推廣工作建議

加強地方政府對PPP管理理念的理解與認識。深刻理解和運用PPP，落實PPP的融資、融智、融制理念需要政府在國家、省級層面制度上約束、政策上激勵，程序上規范、技術上指導，通過學習、培訓、宣傳、調研、研討等方式提升地方政府對PPP的認識，切實從項目的建設、運營、管理角度出發，做好PPP項目全生命周期的管理，提升政府的公共服務能力。PPP項目注重全生命周期管理，需要地方政府以全新的理念來看待PPP，不能將PPP看做另一種形式的招商引資，也不能把PPP作為單純的融資工具，更不能從拉動地方GDP增長的短期行為出發看待PPP。PPP不僅能提高社會基礎設施建設和投資運營效率，更多是將地方政府的經濟活動公開化、透明化、法治化，更符合市場規律的要求。

提升主管部門職業判斷與專業能力，防范決策風險。盡快組建各行業、部門的專業管理隊伍，提高其專業勝任能力為當務之急。只有在PPP項目全生命周期中重復發揮政府監督管理、績效考核、會計核算、經營預測、項目管理等職能，才能切實提高PPP項目管理部門的職業判斷能力，防范決策風險。

建立專業的管理隊伍，儲備人才，明確相關人員政策待遇?，F行的PPP模式中，依照規定社會資本可依法設立項目公司，政府指定相關機構依法參股項目公司，依法派駐董事及高級管理人員（總會計師）。市縣級PPP項目中，政府方派駐的董事、高級管理人員多來自實施機構或當地PPP辦公室，派出人員身份、待遇、報酬、責任、義務問題亟待規范。同時，應該加強項目公司的高級管理人員培訓工作，培養PPP項目公司專業人才，建立適應PPP項目運營發展的高級管理隊伍，為項目移交儲備力量。

三、PPP咨詢存在的問題及建議

PPP市場熱度激增，也催生了PPP咨詢服務機構的建立及發展。PPP項目全生命周期的不同階段，需要各專業的中介機構提供技術服務。目前PPP中介機構主要提供從項目篩選到項目落地（合同簽署）全流程服務，涉及項目投資、項目管理、經營預測、資產評估、方案設計（監管體系、績效體系、合同體系、采購程序等）、定量評價、財承測算等服務項目，PPP中介咨詢機構需要配備不同領域的專業人才才能勝任PPP咨詢工作，因此形成了PPP中介機構行業跨專業、多領域、全方位集大成的特點。

（一）PPP咨詢服務存在的問題

由于國家尚未出臺PPP咨詢機構的執業規范，未對PPP咨詢機構從業人員的專業技能提出明確要求，缺乏對咨詢服務機構有效的監督管理，造成PPP咨詢機構魚龍混雜，咨詢服務能力良莠不齊。在缺乏責任追究、監管尚無的情況下，部分PPP中介機構違規操作，出具不實報告或虛假報告、加大財政支出責任、惡意競爭等情況屢有發生。

（二）PPP咨詢行業發展建議

借助PPP立法，出臺PPP中介機構行業規范、執業準則。借國家PPP立法之機，建議在法律條款中設置PPP中介機構行業規范章節，明確中介機構的法定業務地位；有關部門適時出臺PPP中介機構執業規范，明確機構設置、人員配備條件，滿足PPP咨詢服務需求。

明確PPP中介機構服務范圍。財政部《關于印發〈政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法〉的通知》（財金〔2016〕92號）等文件規定：“項目實施機構可依法通過政府采購方式委托專家或第三方專業機構，編制項目物有所值評價報告?！倍壳癙PP中介機構不僅為政府提供編制項目物有所值評價報告，同時提供了從項目篩選到項目執行（合同簽署）全過程的咨詢服務，包括編制項目建議書、編制項目實施方案（含初稿）、項目產出說明、物有所值評價報告（定量評價）、財政承受能力論證報告、項目采購階段的競爭性磋商、項目合同文本的編制等服務。在中介機構專業能力足以勝任相關工作的情況下，國家應盡快出臺指導意見，允許中介機構提供相關服務，明確PPP中介機構服務范圍。

成立PPP各專業委員會。PPP項目涉及能源、交通運輸、市政工程、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、醫療衛生、教育、文化等眾多公共服務領域。應該盡快組織業界專家、精英成立不同行業領域的專業委員會，研究制定適用于行業的PPP操作指南，搭建行業PPP工作的頂層設計架構，制定行業PPP發展方向，規范行業PPP執業準則，促進PPP健康持續發展。

王勇，北京中同華資產評估有限公司山東分公司，高級會計師。研究方向：政府管理會計。