關于地方政府融資平臺融資的對策研究

孫思

摘 要 近年來，隨著國家融資政策的不斷出臺，平臺公司原有的經營及融資模式面臨著一系列的困難。本文以江蘇省A融資平臺為例，分析了集團公司在新政策下面臨的政策、經營、融資方面的問題，并結合現有政策，提出了規范法人治理結構、創新融資方式及規范經營管理等相關建議，希望能夠積極推動A融資平臺公司在新形勢下的轉型升級。

關鍵詞 融資平臺 融資渠道 法人治理

一、A融資平臺公司設立的背景、意義及現狀

（一）A融資平臺公司設立的背景、意義及作用

江蘇A融資平臺公司（以下簡稱A平臺公司）是江蘇省B市2009年成立的一家國有獨資融資平臺公司，其主要承擔園區內的基礎設施建設及配套服務。經過8年的快速發展，A平臺公司資產總額突破450億元，涉及港口物流、地產開發、科技投資、公用配套服務等業務領域。2016年營業收入突破30億元，已躋身B市平臺類公司前三位。在未來的5年，公司將立足園區，通過高效的資源整合和資本運作，擴大資產規模及自身盈利能力。

（二）A融資平臺公司的經營及融資現狀

1.經營狀況及特點

一是資產規模較大，但流動性資產尤其是短期流動性資產較少。經過8年的發展，A平臺公司資產規模由成立之初的不到20億元，發展至450億元，但其中流動資產為146億元，占比只有32.44%。大部分資產為投資性房地產、在建工程等。

二是收入較大，但結構單一，且應收賬款的比例較高。目前，集團公司的主要收入分別為政府代建市政工程，按投資額收取代建費、財政補貼及商鋪租金收入、土地回儲收入。應收賬款余額約為61.36億元，多為應收政府的代建款。

三是資產負債率一般較高，應付賬款和中短期融資比例較高。雖然經營過程中，一直重視對資產負債率的控制，但是隨著工程款項支付、還本付息的需求，A平臺公司的資產負債率要控制在65%以下非常困難。

四是經營性現金流持續為負數。由于A平臺公司的收入主要取決于政府，在園區企業尚未形成稅收收入之前，政府財政收入的最終來源是政府的土地出讓收入。因此，經營性現金流持續為負數。

2.融資的結構及現狀（見附表）

表1中，列示了集團公司2014 ～ 2016年有息債務余額的情況。從表中的數據可以看出，短短3年的時間，有息債務的規模迅速增長，2016年相比2014年基本翻倍。其中，短期借款規模較為穩定，長期借款及有息債券規模增長較大。

二、A平臺公司融資面臨的問題

A平臺公司的融資為園區基礎設施建設和各項公共事業實施提供了強有力的資金保障，在此過程中，集團公司的經營業務也發展壯大。但是在集團公司擴張的過程中，也面臨以下幾個問題：

（一）政策方面的不利影響

自2014年以來，中央政府出臺了一系列規范地方政府融資行為的政策，主要包括《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發

〔2014〕43號）、新《預算法》；2017年

4月26日，財政部等六部委聯合發文《關于進一步規范地方政府舉債行為的通知》（財預〔2017〕50號）；2017年5月28日，財政部發文《關于堅決制止地方以購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）等。同時，在2017年7月召開的全國金融工作會議上，再次提出把“國有企業降杠桿作為重中之重、嚴控地方政府債務增量”。上述政策精神在規范地方政府債務的同時，對A平臺公司也產生了一系列的影響。主要包括：

第一，銀行規模緊張，融資成本上升。2017年以來，國家密集出臺了多項政策舉措，規范地方政府及平臺融資行為，整頓金融市場環境。這導致金融環境偏緊，預計在未來一段時間內市場資金面緊張，融資成本將上升。

第二，項目融資難度大，公益性、準公益性類等收益來源于政府的項目不可融資。財預〔2017〕50號、財預〔2017〕87號文，堵死了非經營性項目的融資渠道，以前依靠地方政府信用的融資方式銀行已不予認可。目前的融資渠道只有自身經營性現金流充足的項目、依托于資產的融資租賃業務及依托于公司信用的流動資金貸款。

第三，來源于政府的支持力度將大大削弱，集團公司的委托代建收入將大大減少。從注資的角度，地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司；從業務的角度，不得將任何建設工程、貨物等實物資產作為政府購買服務項目，政府只能購買相關的管理服務。

（二）內部經營管理中存在的問題

第一，職能定位模糊，缺少長期融資規劃。A平臺公司雖是按照《公司法》搭建的企業，但在重大投資、融資決策方面，運營行政化現象較為突出，一定程度上造成了投資、融資、管理和運營中的責權分離。未制定企業中長期戰略發展目標，這就容易使企業走向無序發展的狀態，盲目、過度籌集資金會加大償債壓力以及債務風險，不利于企業的可持續發展。

第二，資產質量差，盈利能力弱。A平臺公司在建項目的投資決策，大部分取決于政府的投資任務，但項目后期運營的現金流不足以覆蓋項目的建設成本。集團公司下屬子公司，多為提供園區保障性服務，盈利能力較弱，基本上無法實現盈利。因此，集團公司經營性凈利潤及經營性凈現金流持續為負數，這影響了集團公司后續的評級及融資能力。

（三）內部融資存在的問題

第一，融資模式單一，融資渠道窄。A平臺公司成立之初，資金來源主要是項目貸款。2013年，A平臺公司克服重重困難，首次通過發中期票據和短期融資券獲得了15億資金。優化了公司的債務結構，打破了公司單純依賴銀行貸款的融資方式，促進了該公司融資的可持續發展。從現有的融資渠道上看，短期借款、長期借款及應付債券是目前集團公司的主要融資渠道。

第二，負債率高。由于A平臺公司的存量債務規模不斷增長，盈利能力有限，園區政府非經營性項目資產注入不符合政策規定，因此A平臺公司資產負債率逐年增長。endprint

第三，資金需求壓力大。隨著園區內建設項目投資規模的不斷增長，工程款項需求大，短期借款、中期票據和短期融資券等存量債務陸續進入還款期，A平臺公司目前還本付息的壓力較大。

三、A平臺公司的對策

積極探索、創新融資渠道，解決現今基礎設施項目建設資金來源短缺的難題。

（一）利用各種政策，拓展融資渠道，降低融資成本

1.探索平臺公司互保，增加信用評級，降低融資成本

A平臺公司之前靠政府承諾函增信的方式，已經舉步維艱了，A平臺公司開始采取與子公司互保的方式。但此種方式，大部分金融機構不予認可。因此，A平臺公司開始探索與市內平臺公司協商互保，一定程度上減少貸款審批的難度，降低成本。

2.拓展融資渠道

政府在規范國有平臺公司融資的同時，也頒布了諸如《關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題意見的通知》（國辦發〔2015〕40號）和《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）的政策，旨在疏堵結合，使國有平臺公司健康發展。

一是積極對接發行企業債券。發行企業債券為地方政府融資平臺公司的融資開辟了新渠道，滿足城市基礎設施項目建設大規模、多層次的資金需求。發行企業債券，雖然需要經過一系列的審批，周期長，但相比其他的融資產品，具有利息低、周期長的特點，特別適合周期較長的建設資金需求。并且，國家對綠色債等還有一些引導的政策。集團公司在包裝在建項目時，要利用政策引導，申報諸如節能環保標準廠房等項目，便于企業債的發行和審批。

二是資產證券化。A平臺公司在承擔園區委托代建工程任務的同時，賬面應收賬款金額約40億元，發行資產證券化產品，提高資產流動性，彌補項目建設資金短缺，加速項目資金回收。

三是委托貸款。可以通過委托貸款的形式，向其園區內一些有資金實力或有閑置資金的企業進行借款融資。

四是股權投資。借鑒國內平臺公司的上市經驗，引導下屬優質資產子公司進行上市，優化股權結構，降低資產負債率。在保證集團公司控股的前提下，通過子公司的重點項目引入戰略投資者，降低集團公司資產負債率。

五是債轉貸的申報。集團公司正積極申報地方政府一般債券和專項置換債券，可以一定程度上緩解資金壓力，降低融資成本。

此外，集團公司積極創新融資渠道，與各大金融機構對接，探索明股實債、永續債、海外債及融資租賃等業務。

（二）經營管理方面

第一，A平臺公司需要不斷規范法人治理結構，結合自身情況制定明確的戰略規劃和中長期的行動計劃。在新形勢下，必須注重自身經營性項目的打造。在項目決策時，不光要關注政策績效，更應該關注項目本身的收益水平，加強對子公司的管控和考核，增強其盈利能力；根據戰略規劃及投資需求，制定未來3～5年的融資規劃，控制資金風險，保障現金流的穩定性。

第二，梳理自建代建項目。集團公司需要積極對建設項目進行梳理，及時完善建設項目計劃、規劃、用地、環保、施工許可證等手續，儲備一批現金流充足的經營性項目。對于國家政策鼓勵的項目，諸如固危廢處理項目、收費性停車場項目等，要積極推進。

第三，加速資產處置及變現，盤活存量資產。A平臺公司需要在對自有資產進行清理的基礎上，采取租賃、合作經營及資產處置等多種方式，盤活存量資產，加速資產變現。對前期形成的達到可使用狀態的在建工程，開展財務決算審計，并明確后期經營模式。未來增值空間大的資產，短期內可采用租賃的形式，對外出租，以實現資產的保值增值；對于資金占用量大，但與自身主營業務不相關的資產，可以采取出售的方式，對園區內的企業出售；對于水廠、電廠等公用設施建設等準公益性項目，可與其他企業入股，解決運營資金的問題。

（作者單位為江蘇方洋集團有限公司）

參考文獻

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